城鄉統籌中縣級財政體制研究

逯云

摘要：縣級政府在政府層級結構中的地位決定了其在城鄉統籌中發揮決定性作用，然而縣級政府在城鄉統籌環節擔任的事權不夠完善，上級政府的財權下放不夠合理，導致縣級政府無法獲得完善的財政資源，無法滿足財政支出的作用。由于缺乏合理的激勵效力，縣級財政行為在實際運行中無法達到理想的效果。本文主要分析城鄉統籌中縣級財政體制存在的問題，并提出有針對性的措施，在一定程度上發揮縣級財政體制在城鄉統籌中的作用。

關鍵詞：城鄉統籌;縣級政府;財政體制

自改革開放以來我國經濟實現了高速發展，然而城鄉二元結構無法有效的改善，反而越來越嚴峻。城鄉二元結構對我國經濟發展產生很大的影響，隨著改革開放的深入發展，中國經濟發展中也產生一定的矛盾，城鄉二元結構成為中國經濟發展的核心矛盾之一。我國非常重視統籌城鄉經濟發展，建設現代農業，促進農村經濟發展。統籌城鄉是黨中央一項重要的工作，能夠有效地解決“三農”問題，促進全面小康社會的建設。然而城鄉統籌環節中縣級政府占據的位置非常重要，然而縣級政府的財政制度存在一定的問題，對城鄉統籌產生影響。因此，進一步完善城鄉統籌時，縣級財政體制能夠促進我國城鄉統籌政策有效地實施。

一、城鄉統籌中縣級財政體制存在的問題

（一）政府問層級結構的問題

縣級財政體制問題非常突出，導致財政困境主要的原因在于，政府間層級結構不夠合理。因此，政府間層級結構不夠合理，導致縣級政府的財政體制無法充分發揮效果，直接出現縣級財政困境。我國是一個單一體制的國家，政府的結構主要由中央政府和地方政府構成，地方政府又分成很多個不同的級別。中國政府具有復合色彩特征，中央和地方采用不同的立法機關，委托關系多元化，呈現出自下而上的權利執行方式。全國人民代表大會由省、自治區、直轄市等代表組成，憑借選舉產生，委托關系呈現出橫向和縱向特征，任何階層的一方政府都要接受不同機關的管理，橫向管理主要是同級機關之間的管理，確保各類級別相同的機關可以互相制約與平衡，縱向機關主要是上級行政機關。由于橫向委托與縱向委托之間存在一定的差異，二者無法實現平衡，如果這兩項委托代理都能夠完整地落實，行政機關能夠同時代表國家與人民行使制約機制，那么縣級財政體制的實施將會比較完善，既能發揮個體的利益，又能本著全局的理念。然而在具體的實施中卻存在一定的問題，縣級政府是由人民選舉產生，并且具有一定的法律效力，縣級機關縣區內的選舉不具備良好的制約關系，縣級政府在領導人選舉時一般是采用縱向管理的方式，橫向管理的效果不明顯，通過上級政府的考核與任命，導致縱向委托關系占絕對因素，縱向委托關系占據的權重非常大，整個委托代理難以實現橫向與縱向的平衡。縱向委托中自下而上與自上而下的委托關系也打破了平衡性，從縱向委托鏈接來分析，自下而上的委托代理關系行使非常多。

（二）事權角度下縣級財政體制存在的問題

自從1994年我國實施了分稅制改革，中央政府和地方政府的事全都非常清晰，二者具有明確的界限，中央政府采用集中的事權管理方式，結合國家安全外交與機關運轉，促進地區經濟發展，實現宏觀調控、地方政府的事權主要是結合地方財政機關情況，對當地經濟發展中消耗的能源進行有效的分析，地方政府的支出主要結合地方的行政管理和行政事業產生的支出。1994年的分稅制改革，并難以將地方政府之間的事權做出差異性的分析。早在2003年，中國共產黨在十六屆三中全會就明確提出了政府間事權的劃分。處于全國性和跨省的事務，由中央直接管理，確保行政和市場統一、面向各個地區的地方性事務由地方管理，從而使中央和地方的事權非常明確，改善工作效率，有效地降低管理成本。然而這種劃分方式也存在一定的抽象性，把原則看得非常重要，縣級政府與上級政府之間的事全部能分離，二者之間的界限不夠清晰，上級政務服務具有權利優勢，縣級政府的權力受到約束，導致縣級政府的財政體制效果難以充分發揮。縣級政府與高層政府的關系比較模糊，縣級政府與上層政府的關系不夠清晰，公共產品的應用非常模糊，財政分擔機制不夠健全，在教育上中央政府的財力非常充足，可以有效地解決義務教育產生的支出，而縣級政府本身財力不足，在義務教育方面卻承擔了大部分義務，導致我國農村基礎設施短缺，教育經費不足。政府職能不能有效地結合我國的市場機制，確保二者實現互補充分發揮效果，縣級政府不能清晰地規范自身的職責，出現職能越位的問題，導致縣級政府財政體制難以有效地發揮作用。我國出現政企不分的問題，在國有企業中，政府的干預非常強，政府人員融人到企業的運行中參與企業管理，無法發揮政府的職能，縣級政府的缺位非常突出，農業現代化城鄉統籌中對財政支出的依賴性非常大。然而自從分稅制改革實施后，縣級財政在農業支出中的比重非常低，不利于城鄉統籌中縣級政府財政體制職能的有效發揮。

（三）財權視角下縣級財政體制存在的問題

縣級財政收入可以采用多元化的形式，其分類標準也存在很大的差異。當前縣級財政部門采用各類分類的方式進行預算管理，結合不同的標準，將預算收入和非預算收入納入其中，預算收入又可以結合一般預算收入和其他收入。縣級一般預算收入主要來自營業稅、企業所得稅等。非稅收入主要是國有資產經營收入、地域市場等收入。在稅收收入環節，縣級政府結合一定的標準實現了稅收分享，各類體制由縣級政府自主決定。基于財權視角，縣級政府財政體制之所以出現問題，主要是由于中央和地方稅稅種劃分不夠合理。中央的稅收劃分與地方政府存在不一致，對縣級政府的職能產生很大的影響，降低了縣級政府的稅收。因此，中央與地方政府間稅收劃分不夠科學，導致縣級財政體制的作用難以充分發揮。中央政府為了獲得更多的稅收收入，他們進行大量的宏觀調控，對地方稅制產生約束，對地方稅制中發展比較好的地域進行有效的征管，并且做出調整。例如山東省金融保險業改善營業稅稅率是5%，這些稅率都納人中央體系內，而減稅的部分大多都是地方稅收，如固定資產調節稅稅率為1%，這在一定程度上導致縣級政府財政體系的優越性難以發揮。縣級政府沒有獨立的稅收立法權，自分稅制改革之后，我國采用立法的形式加以約束，完成了全國性稅和地方性稅收，然而地方政府的稅收獨立權沒法與立法的形式呈現，擁有的稅收權利很少，喪失了財政資源分配的權威性與話語權。

二、城鄉統籌中縣級財政體制完善的措施

（一）轉換財政體制構建思路

結合新經濟制度對個體進行分析，將交易作為最基本的手段，采用交易費用分析的方式有效地完善資源配置，實現資源的有效配置。因此，城鄉統籌中，縣級財政體制重構環節應采用個體分析法，找到核心問題，從表象出發。交易概念與新制度經濟學聯系緊密，在體制重構中應以交易作為經濟行為，財政行為主要基于個體的個性化需求，如果某一需求的受益范圍比較單一，可以通過市場機制的調節實現。交易具有整體性和外部特征，應在需求的激勵下，個體會尋求另外一種實現公共產品供給的方式。因此，財政部門要結合個體和公共的需求，完善自身的財政行為，通過各類具體事項的分析，也可以采用固定組織的原則，通過交易費用和成本的計算，二者要實現收支平衡，在組織的影響下，政府要對具體事項進行規范對公共產品有效的組織，使公共產品更好地為人們服務。因此，在財政體制重構時，應實現由政府到財政，在財政分析中應該結合政府的層級結構，使政府層級結構與財政層級結構具有統一的關系。

（二）完善財政層級制度重構

堅持從個人到財政的思路，財政層級制度要順利的建立，與政府層級結構形成對立統一，確保二者有直接的聯系。政府在財政活動中是主要的承擔者，政府結構在財政層級結構中發揮重要的作用。因此，要構建完善的財政層級制度還應規范政府層級結構。財政層級不一定與政府層級產生直接對應的關系，政府層級結構已經形成了相對的穩定性，財政層級制度卻也比較靈活，在沒法完整調整政府層級結構的情況下，應對財政層級制度進行個別的調整，從而是政府層級結構更加合理。政府層級結構在穩定的情況下，經過稍微的調整實現優化，也能進一步推動財政層級制度的優化，達到二者相互平衡與統一。我國財政層級制度的問題主要體現在財政層級過于繁瑣，縣級財政受到市級與省級財政的雙重管制，縣級財政制度的價值不能充分應用，市級財政顯示優越性，在市級各項事務中發揮作用，也對縣級財政產生制約。因此，有必要改變縣級財政對市級財政的過度依賴，實現二者的獨立。省級財政直接管理制度，在省級財政管轄制度的基礎上，實現縣級財政與市級財政分離，確保二者都能發揮相應的效果。

（三）不同財政層級之間委托代理關系的重構

在實際的財政運行環節，任何一個財政層級之間都與其他的層級聯系，并沒法實現獨立運行。因此，在不同財政層級之間，各類關系應理清不同財政層級之間的關系，基本上實現委托代理關系，從而應掌握政府層級關系之間的委托代理關系。橫向委托代理與縱向委托代理之間的關系不夠密切，縱向委托代理起到決定作用，二者不能統一發展，財政層級制度的有效媒介在于某一層級的政府受到另一層級政府的宏向委托這種委托關系。完善縣級財政體制環節，主要應分清橫向委托和縱向委托之間的關系，防止縱向委托的權力過于集中，確保橫向委托得以順利實施。強化橫向委托，在相對削弱的橫向委托執行中，政府應通過有效的政策，確保同級政府之間可以得到互相的監督與制約。

三、結語

城鄉統籌環節加強縣級財政體制建設，規范縣級政府在城鄉統籌中的功能，從而了解縣級政府在城鄉統籌中面臨的財政問題。通過對問題的有效分析，提出解決措施，實現橫向委托與縱向委托平衡，確保縣級財政體制在城鄉統籌中發揮更好的作用。