淺談如何提高城市社區韌性治理能力

摘要：新冠肺炎疫情防控是對我國治理體系和治理能力的一次大考。“戰疫”打響以來，社區作為疫情防控的堅強堡壘，發揮了關鍵作用。社區治理作為提升市域社會治理能力、實現治理現代化的基本著力點。從疫情社區防控的問題和現象切入，提升社區應對風險的韌性治理能力：第一，加強以社區黨組織為核心的協同治理;第二，從作風建設、服務理念、民主參與、依法治理、智慧社區等方面改進社區治理的方式方法。

關鍵詞：疫情防控;市域治理現代化;社區治理;韌性治理能力

一、社區治理提升治理韌性

隨著我國城市化水平逐年提高，城市成為要素集中的綜合體，成為國家治理中舒筋通絡的“穴位”所在。市一級處于行政區劃的中間層級，而市域治理則處于聯通上下的樞紐位置，不僅是國家治理在市域范圍內的具體實施，也是國家治理的重要基石。如何提高市域治理能力成為城市管理者面臨的重大課題。

社區作為一種地理單元、生活單元、文化單元、甚至經濟單元，已成為當代我國基層社會的基本范式。社區向下融入個體、家庭，向上聯結基層政權，本身還承載了居民自治之責，成為社會治理的一個重要基礎?，F代社會作為風險社會，類似新冠疫情等突發事件更多地作為“城市病”而出現，如何有效應對離不開城市社區所發揮的關鍵作用。黨的十九大報告明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，強調“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”，進一步指明社區治理是實現治理現代化的基本著力點。

二、新冠疫情期間社區治理中的現象和問題

（一）社區治理利益主體和利益追求多元化

社區在地理意義上規模雖小，工作常態多為“群眾小事”，但社區又是“大而復雜的”、“群眾工作無小事”，社區工作意義重大;社區治理對象多，包括了公民個體、社會團體、經營個體等等;社區治理種類多，例如老舊社區、新興社區等。社區實際上成為組織系統與利益主體交織的綜合體。

首先，社區是政府治理末端。自上而下輸送的上級政策由街道辦事處通過行政權力對社區進行落實，進行行政活動。其次，社區是基層自治的依托，居民委員會作為基層群眾自治組織進行橫向的社區自我管理和自我服務，同時也是黨和政府聯系群眾的紐帶。再次，如今商品房住宅發展，住宅社區的管理和服務更多轉向于依賴物業和業主委員會，一定程度上其扮演了部分社區自治的角色，造成居委會邊緣化的現象。社區存在上下交織的多方管理和服務主體。當行政權力、民主自治和商業服務同時作用于社區時，多方利益博弈，難免出現扯皮和溝通不暢，甚至造成三不管的空白領域存在，最終傷害群眾利益。疫情期間的“垃圾車運肉”便是典型一例。此外，個體權利意識崛起是一個明顯趨勢，社區利益追求多元化。社區治理亟待整合社區主體力量，發揮多元主體優勢和效能。

（二）社區治理工作的方式方法

首先，社區治理中缺乏求真務實、為民服務。作為一線人員的基層行政人員和社區工作者需要穿針引線，開展工作、落實決策部署。然而，本身瑣碎和繁雜的基層工作如果為繁文縟節、文山會海等形式主義所束縛，勢必會影響到上級決策部署的實施?；鶎庸ぷ魅藛T堅守在危險的“抗疫”一線，形式主義不僅耗費其時間精力、影響防疫工作，還會損害群眾利益。武漢某社區居民隔窗呼喊的“假的！”和疫情隔離導致兒童監護缺失現象都是機械式行政、服務理念缺失造成的后果?！靶问街髁x實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失”。形式主義不解決不但影響服務能力的提升，阻礙基層治理能力的提高，最終有損政府公信力。

其次，社區治理中缺乏法治信仰、依法治理。法治是治國理政的基本方式。疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作。隨著各地防控措施的升級，一些違法防控現象屢次發生。挖路、毆打、禁入小區等等行為構成對公民合法權利的廣泛侵犯。更有甚者贊成這樣做是疫情之下的合適行為，引起了激烈的社會對立情緒。社區防控人員并非專業執法人員，法治意識較弱且長期承受著壓力戰斗在一線。但是緊急狀態之下的疫情防控，更應嚴格執法，不容越過法律授權、打破法治底線，侵犯公民的基本權利和自由。

再次，社區治理中缺乏動員參與、民主協商。由社區管理向社區治理轉變，需要改變基層政府大包大攬的現狀，實現社區的“參與、協商、自治”。抗疫戰爭是“人民戰爭”，但也存在參與單一、動員不足的情況：一方面，現代社會作為風險社會，個人避險意識增強，在面對疫情時自然會作出避險行為。另一方面，社區工作存在“獨攬大權”和忽視異議、意見的現象，缺少了多元個體的參與和不同的聲音，降低了群眾的參與積極性。社區居委會作為基層自治組織，實際運行中卻常受到行政部門的“攤派”，原本自我管理、自我服務的功能弱化。加之隨著商業小區的發展，物業和業委會所起到的作用以及社區居民的社交隔閡同步增大，削弱居民參與自治的積極性。

最后，社區治理中缺乏技術支撐、信息整合。社區防疫一方面是要進行封閉管理，嚴防疫情擴散;還要進行到戶到人的排查、宣傳工作，對于居家隔離人員實行管理和提供服務。如果依照傳統手段，不僅需要大量的人手，增大工作壓力，還會使社區工作人員暴露于被感染的危險之中。除此之外，信息不暢、沒有形成網絡化在社區防控中問題突出：一是社區防控缺乏信息整合和數據對接。例如重復收集個人信息、健康碼沒有互認等，增添許多不必要的麻煩;二是社區防疫系統性的動態監控不足。包括社區居民生活需求、問題反饋以及居家隔離的情況等沒有形成可視化的動態監控，方便社區工作人員及時調整應對策略以及社區信息的上傳下達。

三、“四維治理”提高城市社區韌性治理能力

（一）加強以社區黨組織為核心的協同治理模式

協同治理首先需要協調社區治理中利益主體的關系，把握社區治理中共同的利益追求。第一，以基層黨建引領基層治理，是將黨的全面領導落實到基層的一條切實可行途徑。十九大黨章中明確規定：“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。” 以社區黨組織作為社區各類組織和各項工作的領導核心，有利于統攬各方，凝聚共識，發揮社區治理的最大效能;有利于黨的決策部署、各項政策在基層社區的貫徹落實。第二，在具體工作中應處理好橫向和縱向的協調關系，形成縱橫結合的治理模式。不僅需要黨和政府的垂直領導還需要各主體間的橫向配合，可以借鑒疫情期間積累的經驗，通過人員下沉和交叉任職的方式，發揮各主體的積極作用。

其次需要繼續發揮社會主義核心價值觀的凝聚力、引領力。社區作為居民生活的共同場所，在調動治理主體的效能同時，還需要廣大社區群眾的通力合作。社會主義核心價值觀作為社會主義核心價值體系的內核，是當代中國精神的集中體現。以社會主義核心價值觀形成思想共識，有助于提高群眾參與和居民自治積極性，堅定應對社會風險的毅力和斗志。

（二）改進社區治理的方式方法

第一是變管理為治理，提升服務水平。社會治理首先在理念上要以人民為中心。社區工作直接面對人民群眾，以人民為中心才能得到群眾的支持和積極配合;行動上要轉變服務方式，溫情服務、人性化服務。更精細化的服務方式才能有助于發現問題和“對癥下藥”解決問題;變管理為治理的關鍵任務是要克服形式主義，將治理落到實處。提高治理能力和服務水平，既要自下而上的認真負責，也要自上而下的松綁減負，充分發揮社區干部的能力，提高治理效能。

第二是依法進行社區治理。習近平總書記指出，各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作。依法治理才能無論在常態還是危機下發揮出最佳治理效能。社區依法治理需要落實三個方面：加強法治信仰，樹立依法執政、科學執法觀念;堅持嚴格執法，堅持法治原則，實事求是，做到執法公正合理;執法要多方面考慮，實現法律效果和社會效果相統一。

第三是擴大參與，協商自治?，F代社會，政府在社會治理方面早已不是單方的“全能型”主體。社會治理的復雜性也需要多元主體的參與以及居民自治，形成社會治理的共同體。黨的十八屆三中全會提出“促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。居民自治，首先需要加強和完善基層群眾自治制度。通過基層群眾自治鼓勵廣大人民群眾參與民主實踐之中，為社區治理建言獻策以及為國家治理提供群眾基礎。良好的社區治理和基層自治能夠催生社區公共空間成長，涵養國家治理的社會資本。其次是鼓勵多元參與，重視志愿服務。新冠疫情防控的經驗告訴我們：深化社會治理，必須充分發揚社會主義民主，調動城鄉群眾、企事業單位、社會組織自主自治的積極性。志愿服務作為一項公益事業，能夠有效彌補政府力量不足，增強社會危機治理下的服務力量。具有各類專業知識的志愿者在參與社區治理中不僅可以補足社區治理的短板，還能實現志愿者的自我價值。

第四是社區的網絡化、信息化。城市社區的網格化布局、網格化管理雖然簡化了市域治理的難度，提高了工作精細度，但是在治理過程中的信息對接和系統性數據分析方面表現不足，更多的仍是“數據孤島”。借助大數據平臺推動社區治理信息在社區與網格員、社區與社區、社區與政府部門間的數據對接和共享，有利于政府決策參考，有利于優化資源配置、提高效率，最終有利于社區治理現代化。社區治理的智能化、信息化還要加快智慧社區的建設，例如人工智能和物聯網等技術的引入，不僅便利居民生活，更有利于構建社區治理的新格局。

四、總結

“大考”之后，及時總結經驗教訓，完善我國社會治理的體系和提高市域治理能力。推進“四維治理”，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社區韌性治理水平和城市風險應對能力。

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作者簡介：

郭豐瑞（1995-），男，漢族，河南濟源人，碩士研究生，西北政法大學，研究方向：憲法與行政法學。

作者單位：西北政法大學