欠發達地區脫貧攻堅問題的思考

吳昊

摘要：習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上強調，到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現。本文針對欠發達的佛坪縣持續脫貧面臨的瓶頸，提出了在產業發展方面打造“國有企業+黨組織+村集體經濟合作組織+農戶+N”佛坪產業扶貧模式、推廣“產業脫貧+全域旅游”模式、構建健康扶貧五重保障、多措并舉推動扶志扶智等經驗做法，為欠發達地區精準脫貧提供了有效路徑。

關鍵詞：脫貧攻堅;精準幫扶;產業扶貧;健康扶貧;智志雙扶

一、佛坪縣脫貧攻堅工作現狀

佛坪地處中國自然地理之南北分界線的秦嶺南麓腹地，位于陜西省漢中市東北部，東接安康市寧陜、石泉，北臨周至和太白，西南連洋縣。自然稟賦優良，野生中藥材儲量豐富，特色林產品富集，生態旅游資源優越，為全縣精準脫貧提供了良好的基礎。

佛坪是國家扶貧開發工作中的重點縣，也是陜西省43個國家連片特困地區縣之一。佛坪屬于山區小縣，經濟總量小，重大項目落地少;產業項目普遍規模小、轉型慢、效益低，缺乏龍頭企業帶動，農業產業鏈短，附加值低;自然災害頻發，基礎設施因災損毀嚴重;因病、缺技術是致貧的主要根源。

針對不同致貧原因，佛坪采取具有針對性地精準幫扶政策，通過易地扶貧搬遷政策改變貧困農戶的住房條件，通過產業發展、旅游帶動、生態扶貧、轉移就業等增加收入，通過教育扶貧解決貧困家庭學生上學難問題，通過醫療扶貧解決因病致貧問題，通過社會保障托底解決無勞動能力貧困人口問題，全面提升脫貧成效。

二、佛坪縣高質量持續脫貧還面臨的瓶頸

（一）早期脫貧戶易出現錯退現象

2014年、2015年的扶貧政策與2016年后的扶貧政策相比，在精準識別、精準幫扶、幫扶措施、幫扶力度等方面存在差距，以至于早期脫貧戶中容易出現錯退現象。調研中發現，部分早期脫貧戶不清楚自己當過貧困戶，不知道自己得到過什么幫助，也不清楚自己如何脫貧，村里有關早期脫貧戶的資料較少，這意味著早期的扶貧政策執行中存在一定問題。此外，部分早期脫貧戶反映自己當時沒有幫扶責任人，幫扶措施較為單一且扶持力度不大，以至于收入來源單一且不穩定，容易出現返貧現象和錯退現象。

（二）移民搬遷遺留問題影響貧困退出

佛坪移民搬遷包括庫區移民搬遷、陜南移民搬遷和易地扶貧搬遷，移民搬遷政策實施后，仍存在部分農戶住舊房空新房、老人住舊房兒子住新房、失地后續生活無保障等現象。調研中發現，31.25%的受訪農戶有2處住房，這些農戶基本上為移民搬遷農戶，由于種地飼養方便、生活成本低、習慣原有生活等原因居住在舊房的較多，而舊房多為土木結構或土坯房，存在漏風漏雨、墻體開裂等問題，有的甚至處于自然災害多發區，生命財產時刻受到威脅。新房為磚混結構，但多被閑置或由兒子住。雖然有2套住房，可被認定為有安全住房，但實際上老人居住在有安全問題的舊房中，未實現住房安全保障。還有部分搬遷戶表示搬遷后失去土地，后續產業發展較為困難，收入來源單一且收入較少，脆弱性較高，易發生返貧現象，這將影響其貧困退出。

（三）貧困戶和非貧困戶、早期脫貧戶與晚期脫貧戶存在矛盾

現有扶貧政策導致不同類型農戶之間存在矛盾，一是建檔立卡貧困戶與非建檔立卡貧困戶之間的矛盾。調研中發現有40戶非建檔立卡戶認為自己沒有被評為建檔立卡戶不合理，占比為12.7%，給出的理由多為建檔立卡戶識別不精準，評定程序不公平，自己家存在困難，比自己條件好的家庭都被評定為貧困戶。經核實多數是因為看到扶貧政策這么好，自家未享受到而感到不公平，但這種心理也將影響其對扶貧工作的認可度。二是早期脫貧戶和晚期脫貧戶的之間矛盾。早期扶貧政策沒有那么精準，扶持力度也較小，早期脫貧戶因為自己未享受到現有的扶貧政策感到不公平，在被調查時夸大自己的困難，否認自己曾經得到的扶持，甚至部分表示不認可幫扶措施和幫扶效果，這將影響其對扶貧政策的認可度和調查人員對其貧困退出的判斷。

（四）扶貧工作還需進一步加強

佛坪扶貧政策較為完善，實施效果較為明顯，但部分政策在實施過程中仍存在一些問題，未達到理想效果。一是受訪農戶對政策理解不夠。在調查中發現，部分受訪農戶只知道自己是搬遷移民，但分不清楚自己是庫區搬遷移民、陜南搬遷移民還是易地搬遷移民;部分受訪農戶不知道自己是不是低保戶，一些知道自己是低保戶的也不知道自己被評為低保戶的原因;多數受訪農戶只知道基本醫療保險，不知還有大病補充醫療保險、民政醫療救助和政府補充醫療救助，不了解慢性病和大病的報銷種類和報銷程序，存在患病卻不知道怎么去看的現象。二是早期脫貧戶檔案資料不完備。部分受訪的早期脫貧戶，不清楚自己的建檔立卡時間和脫貧時間，也不了解自己的致貧原因和得到的幫扶措施，在核對收入時存在隱瞞收入的現象，村里缺少相關資料，以至于影響評估的準確度。

三、佛坪縣脫貧攻堅經驗總結

（一）打造“國有企業+黨組織+村集體經濟合作組織+農戶+N”佛坪產業扶貧模式

佛坪掛牌成立了佛坪縣產業扶貧開發有限公司，結合本縣區域優勢、資源稟賦和產業特點，打造“國有企業+黨組織+村集體經濟合作組織+農戶+N”佛坪產業扶貧模式。著力打造“黨建+脫貧攻堅”機制，持續加大村集體經濟產業項目扶持力度，2020年落實44個村集體經濟產業項目117個8919.7萬元，占全縣產業扶貧資金的94.8%，實現了2014年以來有發展能力的2253戶建檔立卡貧困戶產業發展全覆蓋，構建了“鎮有示范基地，村有合作組織，戶有增收項目”的產業發展格局，既壯大了村域集體經濟，同時也為貧困戶開創了一條增收之路。

貧困戶通過“合約托管”和“主體帶動”兩種扶持方式加盟各新型經營主體。在資金扶持方面，產業發展資金來源為統籌整合財政涉農資金，扶持資金分貧困戶產業發展補助和經營主體補助兩個部分。為了增強貧困戶發展產業抗風險能力，針對建檔立卡貧困戶發展產業推行“助農保”農業生產綜合保險全覆蓋，政府為每戶購買保額為1萬元的農業保險，有效降低了產業發展風險。

（二）推廣“產業脫貧+全域旅游”模式

佛坪依托豐富的自然資源優勢和西成客專開通機遇，以休閑、度假、養生等旅游產品為主，加快構建“一軸兩翼三環四區”全域旅游格局，沙窩至熊貓谷環線建成，30個景觀節點及配套設施完成主體，秦嶺四寶主題旅游區、“十八谷”項目有序推進，熊貓谷創建4A級景區通過初驗。在推廣全域旅游的同時，積極引導扶持有條件的貧困村發展休閑農業、生態園藝業、休閑漁業等特色產業，大力扶持農民和農民專業合作組織發展農家樂、農家賓館、采摘、垂釣等休閑旅游項目。目前，建成19個旅游扶貧重點村，輻射帶動15個村成為產業培育型、環境改善型的旅游配套服務村，拉動全縣近萬人參與到旅游服務行業助力貧困人口脫貧致富。通過整合、捆綁各類項目資金，加大村內的道路、水電、綠化、亮化等旅游基礎配套設施建設，拓寬旅游資源覆蓋面，不斷增強“旅游造血”功能，使旅游發展成為經濟增收的新亮點。

（三）構建健康扶貧五重保障

圍繞健康扶貧“減存量、控增量”，對全縣建檔立卡貧困人口全部進行免費體檢，對所有貧困人口實行家庭醫生簽約管理服務，簽約1270戶2886人，貧困人口簽約率100%。在基本醫療+大病醫療保險+民政醫療救助三重保障的基礎上，縣財政出資12.99萬元，為所有貧困人口購買大病補充醫療保險，同時設立健康扶貧專項基金，構成健康扶貧“五道保障防線”。 建成貧困人口縣醫院、鎮衛生院“一單式”即時結算和縣城鄉居民醫療保險“一站式”結算經辦中心，實現“一站式”結算。慢性病報銷擴展至16種，對因病致貧戶做到“一人一方、一戶一箱”。

（四）多措并舉推動扶志扶智

充分發揮44個駐村工作隊作用，構建“六位一體”的扶志扶智工作體系，大力實施“六個一”工程，即建強一個文化陣地、懸掛一批宣傳標語、開展一輪思想教育、組建一個自治組織、組織一輪技能培訓和開展一系列主題活動，構建了全方位全領域全社會扶志扶智工作大局。開展“明理、感恩、自強”主體教育活動，大力弘揚“誠、孝、儉、勤、善、禮”文明新風，將村史館、鄉村大舞臺、鄉賢工作室、脫貧致富紅黃榜作為精神文明建設重要陣地，培樹一批脫貧民星、帶富民星;涌現出余儉、王坤等甘灑熱血、忘我為民的脫貧一線干部。

參考文獻：

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