中國社會保障立法的重點和難點問題

摘要：社會保障在社會發展中占據著重要的地位，健全的社會保障體系也成為一個國度國民幸福指數的顯示盤。社會保障問題一直是黨和國家在民生領域關注的重點。在新時期，中國的社會保障體系初步建立起來，但仍存在許多問題。本文梳理了中國社會保障立法的難點重點、難點問題，提出了應對當前社會保障制度現狀的對策，以促進我國社會保障制度的完善和民生的改善。

關鍵詞：社會保障;立法;重點;難點

一、社會保障法律制度概述

（一）社會保障法律制度的含義

社會保障法律制度是指國家和政府為了保持經濟的發展和社會的穩定以完善的立法為依據對勞動者和社會成員因年老、傷殘、疾病等原因而喪失勞動能力或喪失就業機會，或因自然災害和意外事故等原因面臨生活困難時，通過國民收入分配和再分配提供物質幫助和社會服務，以確保其基本的生活需要的社會安全制度。[1]

（二）社會保障法律制度的基本內容

社會立法的內容大致包括：社會保險法律制度、社會救濟法律制度、社會福利法律制度、社會互助法律制度、社會優撫法律制度等內容。

（三）社會保障法律制度的功能

社會保障法律制度的功能在于維護社會的公平正義，保護公民的基本生存權利，促進社會的健康發展。具體來說有以下幾個方面：

1.從經濟層面上來看，有利于彌補市場缺陷。

社會保障法律制度使得在市場經濟中競爭失利的社會成員能夠獲得基本的物質生活保障，促進勞動力的再生產和人力資源的合理配置;統一的社會保障體系保證社會勞動力流動的自由性，維持著市場經濟的人力自由流動。

2.從政治層面上來看，有利于維護社會穩定。

社會保障法律制度是國家社會職能的立法表現，建立社會保障法律制度的目的在于解決國家的社會問題和社會結構性矛盾，以此來維護社會的穩定。

3.從社會層面上來看，有利于促進社會發展。

社會保障法律制度針對社會問題進行系統性地規范，在保障社會大眾基本生存權利的基礎上維護公民的勞動權利和社會發展權利，能夠從根源上解決社會發展的諸多問題。另外，建立社會保障法律制度以法律的形式對社會大眾進行普遍性公平性的統一約束，有利于促進社會發展。

4.從人權層面上來看，有利于保障公民生存。

人權理論一直是社會立法和社會保障制度的主要法理基礎。人權理論的發展也促進了現代社會立法的發展，保障社會成員的基本生存條件成為了社會保障法律制度的追求和主要功能之一。

5.從道義層面上來看，有利于實現相對公平。

現代自由市場經濟的發展導致社會成員在經濟上的分化，建立社會保障法律制度即是從保障社會成員基本物質需要出發，實現社會成員經濟利益的相對公平。實現相對公平，是人類社會的道義責任，也是所有國家政府的道義責任。

二、我國社會保障法律制度立法的現狀與難點

21世紀是人類發展史上的新的紀元，也是我們國家強盛、民族復興的新的起點。中國人口眾多、經濟社會發展水平落后，但是人口眾多，用并不富裕的財力保障這樣龐大的人群的養老、醫療、教育、失業等生活問題，可以看出來中國的社會保障所面臨的嚴峻局面，如何建立建設完善的符合中國特色的社會保障制度是一項異常艱巨的事業。雖然我國社會保障建設在現階段的初步改革取得了一些就，但近現代社會立法的現狀仍然遠遠滯后于社會發展的現實，具體表現為：

（一）社會保障覆蓋范圍城鄉不平衡

近年來，中國的社會保障業取得了長足的進步和發展。城鄉社會保障覆蓋全民，社會保障體系不斷完善。從大數據調查結果分析[2]，雖然近幾年國家加大了在農村社會保障方面的財政支出，但未能改變城市社會保障高于農村的局面。由于歷史原因，我國存在城鄉兩元化社會保障體系，城市居民能夠享受相對完備的社會保障，而農村則不然，廣大農村隨著經濟體制改革的深入，家庭成了基本的生產單位，原有在人民公社制基礎上建立的農村社會保障制度不再發揮作用，廣大的農民幾乎享受不到任何社會保障，卻承受著巨大的社會風險，有違社會公平性，也不利于保障農民的生活權益。[3]此外，農村社會保障制度尚未完全建立，農民工無法真正享受國家社會保障制度。城鄉社會保障覆蓋率明顯不平衡，嚴重影響了中國社會保障的整體形象。

（二）社會保障立法不健全

社會保障必須以社會立法為第一步，采取適當措施，開展行動，使其合法化和規范化。雖然憲法以根本大發的地位確定了公民的社會保障權利，但是還缺乏一些主干法，對基本問題的規范，沒有基本法的統帥，劃分的具體規定零散，無法構成體系，發揮效力有限，也不利于社會保障法律體系的建立。[4]

在國務院、勞動和社會保障部頒布的有關文件中，社會保險占了相當大的比重，而對社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助的立法相當欠缺，造成了社會保障體系不完整。即使是社會保險這一相對完善的社會保障法律制度，也只規定了養老、失業、工傷、生育和醫療幾個險種，而生育保險目前還沒有全國統一的法律要求。已有的條例均是從宏觀上規定了各項社會保險的建立和實施要求，各級地方政府還要根據這些文件再做出應用于本地的相關社會保險政策，這就使我國的社會保障出現了國家立法滯后，地方立法分散，統一的社會保障法律制度被分割的現象。在現行的社會保障法律法規體系中，各種社會保障法律，行政法規和各種分權法律、決定、通知和法規之間沒有必然的聯系，許多法律法規仍然相互沖突，很難有效地整合社會保障體系。

（三）社會保障管理體制分散，協調性差

隨著社會保障制度的內容設計越來越細致，尤其是社會保險方面，細致的分為養老保險、醫療保險、失業保險等等，相應的成立了分管各種保險的單位、部門，這些分管部門的成立自然需要很多的人員來進行管理工作，所以使得管成本逐年升高，但是卻沒有形成統一的社會保障管理體系，使社會保障制度呈現出管理分散的狀態，協調各部門工作也是非常的不方便，即使在政府的系統內部，對于中央和地方應該負責的范圍劃分也處于模糊狀態，阻礙了社會保障改革進程。由于社會保障體制的不健全，管理分散，所以我國社會保障制度的改革也缺乏相關部門、制度化的支持，社會保障改革措施難以落實。

（四）社會保障水平低

傳統的社會保障制度使公民嚴重缺乏社會責任感同時也加重了自身安全感系數的降低。社會保障制度的資金來源及其單一來源主要是國家和企業承擔相關費用，個人不承擔任何費用。從長遠來看，這值得思考。我國現行的社會保障基金大多以籌集資金的形式存在，其制度多為部門性和產業性規范形式。沒有這樣的法律保護，就不可能避免拖欠或少繳全部資金的現象。另外，中國目前的社會保障制度收費率高，低利潤企業難以承擔重大責任。在我國增加社會保障項目的前提下，籌集社會保障資金的難度越來越大，繳費率高、繳費率低的現象也難以避免。因此，中國社會保障基金的來源無法得到真正的保障，社會保障制度也暴露了籌資方式的諸多弊端。

三、我國社會保障法律制度立法的重點

（一）從國情和國力的角度建立社會保障體系

西方國家在社會保障方面有很多成功經驗值得我們借鑒。建立社會保障制度不僅要從中國的國情出發，還要把國民經濟的發展作為立足點。把政府的規模和社會能夠承受的能力作為社會保障體系的衡量標準。由于中國處于社會主義初期，人口過剩，生產力水平低下，社會保障水平不能過重，必須以現實為基礎。西方國家建立社會保障體系的經驗表明，一旦福利顯著增加，企業負擔不起，國家財政負擔加重，會保障體系不可持續發展。根據現有的各種情況，合理確定社會保障基金比例和治療支付標準。根據實際支出規模，充分考慮國家、企業和個人承擔的能力，按照“支持、節約、節約”的原則認真批準，并保留部分堆積。

現行的社會養老保險制度是多層次的，根據不同人群劃分，雖然不斷調整縮小待遇差距，還是沒有實現完全的統籌。因此要加快改革機關事業單位養老保險制度，逐漸解決雙軌制，同時實現城鎮職工基本養老保險的整合，縮小社會保險待遇差距，推進新型農村養老保險制度，進一步為實現全國養老保險一體化做準備。加快新型農村社會養老保險制度推進和惠及的速度，盡快實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋，使得廣大農村居民能夠盡早的享受社會養老保險制度的實惠。探索出現新情況過渡時期的社會保險制度，例如城鎮化建設加快，導致失地農民、被征地農民和農民工的養老保險制度改變，使社會養老保險制度無縫隙全覆蓋，切實保障人民的權益。進而創造條件逐步實現全體國民基本養老保險制度的統一，實現制度公平性，不因職業等因素而享受不同的養老保險。應以國家政策托底，縮小群體間保障待遇差距，擴大保險待遇的覆蓋面，并增加保險項目，在可預料的情況下減少社會風險對人民生活的沖擊，完善保險項目從建立到基金的保障再到保險福利的實現對整個體系進行監管，保障人民的基本權益，最終實現老有所養[5]。我國正進入老齡化社會，民生工作中養老問題尤為突出，改革養老保險制度，實現全民養老制度統一就顯得格外重要。

（二）逐步降低社會救助和社會福利與戶籍相關性

社會保障制度應跟隨靈活居住形勢作出相應變革，彈性變化，使社會保障制度充滿活力，使當地居民和就業人員都能享受社會保障的福利。雖然在人口流動緩慢的過去，我國實行的嚴格的戶籍制度在社會保障的落實中發揮了重要的作用，但隨著經濟發展，勞動力流動性增強，就業方式也多種多樣，使得戶籍制度不再適應適應時代的要求。由于社會保障的一些待遇與戶籍關聯度極高，這就不利于流動人員享受社會保障利益，應積極探索流動人口社會保障權益實現機制，建立實施適應流動居住模式的靈活保障，積極改革和轉變人口管理方式，向身份證管理過渡，降低戶籍與就業、教育、住房和社會保障等方面關聯度，最終實現社會保障制度的全面覆蓋，從根本上維護勞動者的基本生活和權益。根據不同的評估標準，可以根據當事人對居住地的貢獻或者在居住地居住時間的長短等因素，人性化的確定社會救助和社會福利的權利，逐步使外出務工人員能夠在居住生活地平等地享受到社會救助和社會福利服務。特別是農民工這一特殊群體，有的在城鎮辛勞了一輩子，卻由于沒有戶口而享受不到該有的社會保障權益，這是不公平的。可以通過建立適應新情況社會保障制度，靈活地衡量社會保障享受的標準，降低與戶籍的相關性，實現應保盡保，有利于農民工社會保障權益的實現，這也是社會保障公平性的體現。[6]

（三）建立系統的社會保障監督機制，促進社會保障管理進步

由于我國沒有相對獨立的社會保障管理機構，將各個社會保障項目體系，分到不同部門負責，這樣不利于社會保障工作的總體決策和統一管理，因此，要強化社會保障管理方式的轉變，積極轉變現有管理方式，進行網絡化建設，整合管理制度[7]，中央總領全局，網絡延伸到基層。社會保障制度是從中央到地方的制度安排，所以對于社會保障的管理方式要從總體布局著手，進行宏觀把握，再延伸到各省市地方，形成自上而下的服務網絡。改變保障管理方式，合理安排，提高社會保障管理和決策能力，為人民提供更高水平的社會保障服務。逐步轉變為統籌統籌、統一政策的全面統一方向，以及統一的管理和統一的機構。形成社會保障基金籌集，管理，管理和支付的良性循環。

其次，建立系統的社會保障監督機制，增強管理者的責任感。加大對社會保障資金的監督管理。從保險的繳納開始，對社會保障資 金的運行流轉進行全程監控，資金的保值增值以及資金的支出，每個環節都應進行監督管理。一是實施政事公開，對社會保障各項目資金實行專門獨立管理監督制度。社會保障資金使用來保障人民的基本生活的，用于改善民生的，應做到專款專用，公開政事，全民監督。二是創新基金投資管理方式，與市場經濟相結合，將運營機構與監督機構分離，獨立作出運營決策和核算基金的投資盈虧，制定法律法規進行監督，實現監管。與非銀行金融機構合作，運用專家理財管理資金投資方式有效地轉嫁投資風險，更高效地確保基金的保值增值。三是監督管理社會保障資金的給付行為。社會保障給付基本以金錢和物質的形式，幫助人民群眾保障基本生活，是社會保障服務的重要環節。經辦機構是否按照規定和實際金額支付，是否及時等都需要進行監督。建立監督舉報機制接受全民監督，如果委托其他機構發放，要與其及參保單位簽訂明確雙方的責任和義務的發放協議書，法律責任。對于已經給付的社會保障資金情況，要及時的進行跟蹤，并每年按規定時間檢查。[8]有效保障社會保障待遇落實到實處，保障人民的基本生活。明確該制度的社會保障監督機制在社會保障制度的有效實施和健康運行中發揮著重要作用。

（四）完善社會保障體系，加快社會保障立法步伐

健全完整的社會保障法是社會保障制度相對完善的重要指標。社會保障權是現代社會的一種基本人權，我國憲法也有所體現，但不可否認在法制方面還有待完善，社會保障制度運行是政府行為，必須以法律依據。用法律規定明確人民群眾享受社會保障的權利，對社會保障制度的運行進行規范，保證制度的運轉，保障人民的基本生活。因此，在完善社會保障法律體系框架建設的同時，明確社會保障各個保障項目的法律地位，規范項目的運行，細化具體規定，進而完善的社會保障法律體系。

從我國目前的社會保障管理法律法規制度來看，大多是依靠政策替代法或傳統的行政法規來維持。統一、規范、強制性不能完善，不能適應養老、失業、醫療、保障程度低的“四大保障”的實際需要。在實踐中，很難避免違規和監管不力。還有一些政府濫用養老基金，難以管理和恢復。可以看出，立法的步伐應當適當加快。當然，社會保障立法不能在短期內迅速完成。建立人民安全網需要一個漫長而復雜的過程。我國人民的直接利益與社會保障制度的實施密不可分。只有不斷改革和完善，才能建設和諧社會。沒有人民的共同努力，就不可能實現全面的社會進步。為了建設社會主義中國，改善和發展中國的社會保障體系是不可避免的。

注釋：

[1]高銳. 論我國社會保障法律制度及其完善[D].安徽大學，2005.

[2]張冉.專稿：兩會解讀新醫改方案五大關鍵詞.http：//news.qq.com/a/20090309/001444.htm.2009-03-09

[3] 李迎生：《農村社會保障制度改革：現狀與出路》，載《中國特色社會主義研究》，2013 年第 4 期，第78 頁。

[4]王偉：《中國社會保障法律制度研究》，經濟學院，中央民族大學博士學位論文，2004 年，第 31 頁。

[5]丁建定：《略論中國社會保障制度體系的完善》，載《黑龍江社會科學》，2011 年第 5 期，第 135 頁。

[6]王世敏. 習近平民生思想指導下社會保障制度的完善[D].曲阜師范大學，2018.

[7]高和榮：《論整合型社會保障制度的建設》，載《上海行政學院學報》，2013 年第 14 卷第 2 期，第 78頁。

[8]林志婉：《淺議養老保險基金的保值增值》，載《西北人口》2001 年第 2 期，第 9 頁。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]丁建定.論中國養老保障制度與服務整合——基于“四力協調”的分析框架[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2019（2）.

[3]鄭功成.全面理解黨的十九大報告與中國特色社會保障體系建設[J].國家行政學院學報，2017（6）.

[4]石善東.對勞動就業和社會保障監察執法的幾點思考[J].安徽建筑，2013（2）.

[5]王世敏.習近平民生思想指導下社會保障制度的完善[D].曲阜師范大學，2018.

[6]高銳.論我國社會保障法律制度及其完善[D].安徽大學，2005.

作者簡介：

姜雪（1996—），女，四川成都人，成都市雙流區四川大學民商法學專業 碩士研究生。