廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展研究

黃睿琦

【摘 要】專項(xiàng)債券已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期的主要政策工具，專項(xiàng)債券的發(fā)行對(duì)廣西實(shí)現(xiàn)“六保”和“六穩(wěn)”起到了重要作用。分析2019—2020年初廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行情況后發(fā)現(xiàn)，廣西在地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用方面存在項(xiàng)目收益不實(shí)、項(xiàng)目缺乏區(qū)域特色等問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目多元化和區(qū)域化、注重績(jī)效考核、拓展專項(xiàng)債券使用范圍等促進(jìn)專項(xiàng)債券更好地發(fā)揮作用。

【關(guān)鍵詞】專項(xiàng)債券;新基建;擠出效應(yīng)

【中圖分類號(hào)】F812.5;F832.51【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1674-0688（2020）08-0121-03

近年來(lái)，中央相繼通過(guò)重大政策或會(huì)議來(lái)完善地方政府專項(xiàng)債券政策、法規(guī)，不斷擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍，專項(xiàng)債券在穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)等方面發(fā)揮著“定海神針”的作用。面對(duì)新冠肺炎疫情的沖擊，我國(guó)中央政府提出擴(kuò)大專項(xiàng)債券規(guī)模，加快專項(xiàng)債券投入，重點(diǎn)支持既“促消費(fèi)、惠民生”又“調(diào)結(jié)構(gòu)、增后勁”的“兩新一重”建設(shè)，并不斷完善專項(xiàng)債券發(fā)行“前、中、后”流程的管理。根據(jù)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議政府工作報(bào)告，2020年我國(guó)擬安排地方政府專項(xiàng)債券資金3.75萬(wàn)億元，比2019年增加1.6萬(wàn)億元。近年來(lái)，廣西專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，2019年新增發(fā)行專項(xiàng)債券526億元，2020年已新增發(fā)行提前批專項(xiàng)債券557億元，專項(xiàng)債券新增發(fā)行規(guī)模、項(xiàng)目類型等不斷擴(kuò)充，有力地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

1 廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行特點(diǎn)

2019年，廣西全區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值21 237.14億元，增速達(dá)6.00%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國(guó)排名中等偏下。廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍面臨諸多短板，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮專項(xiàng)債券的作用，充分拓寬廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間，使廣西在“一帶一路”“新西部大開(kāi)發(fā)”等國(guó)家政策的支持下走上快速發(fā)展的軌道。當(dāng)前，新冠肺炎疫情肆虐全球，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)異常嚴(yán)峻，必須充分發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)地方政府穩(wěn)投資、促消費(fèi)、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的作用（見(jiàn)表1、表2）。

通過(guò)分析2019—2020年廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用的變化情況可以發(fā)現(xiàn)，廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行節(jié)奏不斷加快，發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，發(fā)行成本不斷降低，使用靈活度不斷提升，并體現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

1.1 債券發(fā)行體現(xiàn)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的特征

2019年，廣西土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券合計(jì)新增382億元，占2019年全區(qū)新增專項(xiàng)債券的72.62%，由于土地儲(chǔ)備和棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟實(shí)體經(jīng)濟(jì)的黏合度比較弱，2019年廣西地方政府專項(xiàng)債券在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、促消費(fèi)等方面的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。根據(jù)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等對(duì)專項(xiàng)債券的使用范圍、使用規(guī)模的要求，進(jìn)入2020年以后，廣西所發(fā)行專項(xiàng)債券主要使用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社會(huì)領(lǐng)域等，專項(xiàng)債券的使用與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)，將有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到強(qiáng)有力支撐（如圖1、圖2所示）。

1.2 債券發(fā)行期限以中長(zhǎng)期為主

從全國(guó)范圍來(lái)看，隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，專項(xiàng)債券發(fā)行期限有不斷延長(zhǎng)的趨勢(shì)。廣西在2019—2020年5月所發(fā)行專項(xiàng)債券的期限不斷延長(zhǎng)，2019年第1期到第10期所發(fā)行專項(xiàng)債券的期限主要為10年期以下，2019年第10期以后至2020年第24期，專項(xiàng)債券發(fā)行期限為10年、15年、20年、30年，多數(shù)專項(xiàng)債券的發(fā)行期限為30年，2020年廣西所發(fā)行提前批專項(xiàng)債券中發(fā)行期限為30年的額度占總發(fā)行規(guī)模的79.50%（如圖3所示）。

1.3 債券發(fā)行利率不斷創(chuàng)新低

為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外不確定因素對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，降費(fèi)降息已經(jīng)成為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容。2019—2020年，廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行利率隨著國(guó)家財(cái)政政策、貨幣政策的寬松在不斷下行。進(jìn)入2020年，不管是30年期，還是10年期，專項(xiàng)債券的發(fā)行利率不斷創(chuàng)下新低：10年期發(fā)行利率下降到2.78%，30年期發(fā)行利率下降到3.70%。專項(xiàng)債券發(fā)行利率的降低，在一定程度上體現(xiàn)了我國(guó)貨幣政策、財(cái)政政策正在走向?qū)捤桑瑫r(shí)降低了地方政府還債的壓力。

1.4 債券發(fā)行節(jié)奏不斷加快

2020年5月6日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出再提前下達(dá)1萬(wàn)億元專項(xiàng)債新增限額，我國(guó)2020年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬(wàn)億元，比2019年增加1.6萬(wàn)億元。截至2020年5月31日，廣西已經(jīng)發(fā)行24期新增地方政府專項(xiàng)債券，2020年上半年廣西所發(fā)行的提前批專項(xiàng)債券總額（557億元）已經(jīng)超過(guò)2019年全年專項(xiàng)債券發(fā)行總額（526億元），專項(xiàng)債券發(fā)行節(jié)奏的加快為廣西在新冠肺炎疫情后經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)起到重要的支撐作用。

2 廣西地方政府專項(xiàng)債券存在問(wèn)題

專項(xiàng)債券為實(shí)現(xiàn)“六保”和“六穩(wěn)”創(chuàng)造了有利條件，通過(guò)分析近年來(lái)廣西專項(xiàng)債券的發(fā)行使用情況發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目選擇、績(jī)效管理等方面還存在一些問(wèn)題，部分專項(xiàng)債券無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)“自求平衡”：專項(xiàng)債券的還本付息實(shí)質(zhì)上還是由地方財(cái)政承擔(dān)，地方政府專項(xiàng)債券有異化成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。在深入研究2019—2020年初廣西地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行情況后，發(fā)現(xiàn)以下主要問(wèn)題。

2.1 部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益不實(shí)

根據(jù)財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)、財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)等文件精神，專項(xiàng)債券必須投向具有收益的公益性項(xiàng)目，專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益必須能夠覆蓋專項(xiàng)債券本息。通過(guò)對(duì)廣西近兩年專項(xiàng)債券發(fā)行材料進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目的實(shí)際收益難以真正覆蓋專項(xiàng)債券本息，項(xiàng)目存在收益來(lái)源不實(shí)、收益虛高等問(wèn)題。

2.2 專項(xiàng)債券使用缺乏區(qū)域政策導(dǎo)向

根據(jù)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行的要求，優(yōu)化專項(xiàng)債券投向是下一輪專項(xiàng)債發(fā)行的重要關(guān)注點(diǎn)。2020年，廣西新增專項(xiàng)債券主要用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公立醫(yī)院、高等學(xué)校、社會(huì)領(lǐng)域、收費(fèi)公路等項(xiàng)目，專項(xiàng)債券使用缺乏地方特色，缺乏區(qū)域發(fā)展政策導(dǎo)向性，缺乏對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的扶持。

2.3 對(duì)其他金融工具形成擠出效應(yīng)

在應(yīng)對(duì)疫情沖擊的情況下，專項(xiàng)債券的大規(guī)模發(fā)行會(huì)對(duì)私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，從而導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)效率下降、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，并最終抑制經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。專項(xiàng)債券是地方政府有收益公益性項(xiàng)目的重要融資來(lái)源，但并不是唯一來(lái)源。專項(xiàng)債券規(guī)模的快速擴(kuò)張，容易導(dǎo)致其他融資途徑受到擠壓，地方政府相關(guān)項(xiàng)目的融資來(lái)源逐漸變窄。

3 政策建議

為了更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券的效用，用科學(xué)的方法規(guī)范廣西地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用，優(yōu)化專項(xiàng)債券的結(jié)構(gòu)，補(bǔ)短板、惠民生，確保專項(xiàng)債券用好、用精、出實(shí)效，形成公共績(jī)效與市場(chǎng)績(jī)效相協(xié)調(diào)的局面，本文提出以下建議。

3.1 專項(xiàng)債券投向應(yīng)趨于多元化和區(qū)域化

根據(jù)國(guó)務(wù)院和財(cái)政部相關(guān)會(huì)議精神，2020年財(cái)政部提前下達(dá)專項(xiàng)債券重點(diǎn)用于能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施等七大領(lǐng)域。同時(shí)，聯(lián)合疫情防控和投資需求變化等適當(dāng)優(yōu)化投向，將國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目單獨(dú)列出、重點(diǎn)支持。專項(xiàng)債券資金額度有限，均等化、分散化使用都無(wú)法充分發(fā)揮它的作用，對(duì)專項(xiàng)債券資金的使用不宜搞“一刀切”，更不能搞地區(qū)平衡，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展條件、區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)、具體項(xiàng)目情況進(jìn)行分配，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目多、風(fēng)險(xiǎn)水平低的地域給予傾斜，建議專項(xiàng)債券側(cè)重投向西部陸海新通道、強(qiáng)首府戰(zhàn)略、中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易區(qū)等方面。

3.2 應(yīng)強(qiáng)調(diào)“規(guī)范運(yùn)作”，提高專項(xiàng)債券績(jī)效管理水平

從地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)展空間來(lái)看，如果專項(xiàng)債券本息全部以項(xiàng)目收益作為償債來(lái)源，就可以在一定條件下放開(kāi)對(duì)地方政府赤字、債券規(guī)模的限制，應(yīng)增加地方政府專項(xiàng)債的使用彈性。同時(shí)，針對(duì)專項(xiàng)債券的特點(diǎn)，參考國(guó)內(nèi)外債務(wù)管理的相關(guān)機(jī)制，對(duì)專項(xiàng)債券進(jìn)行全流程管理，根據(jù)“借、用、管、還”全流程制定針對(duì)性較強(qiáng)的績(jī)效考核機(jī)制。

3.3 應(yīng)針對(duì)政策變化，拓展專項(xiàng)債券使用范圍

隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，專項(xiàng)債券被賦予更多職能，專項(xiàng)債券的使用范圍也在不斷拓展，除重點(diǎn)用于七大領(lǐng)域外，還將用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、職業(yè)教育、公共衛(wèi)生、新基建等領(lǐng)域，建議廣西根據(jù)自身發(fā)展需要制定符合自身現(xiàn)實(shí)需求的專項(xiàng)債券使用規(guī)則。“新基建”是我國(guó)面對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化開(kāi)出的緊急“藥方”，建議廣西不斷深化和拓展專項(xiàng)債券的使用范圍，在5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、物流、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施方面展開(kāi)探索，通過(guò)新基建建設(shè)助力消費(fèi)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新服務(wù)、新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

3.4 應(yīng)更加注重項(xiàng)目管理，提質(zhì)增效

專項(xiàng)債券政策無(wú)論是在保投資還是對(duì)沖疫情影響方面，均被寄予厚望，其突出特點(diǎn)是將債券市場(chǎng)融資與項(xiàng)目管理有效結(jié)合實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在當(dāng)前這種特殊形勢(shì)下，投資資源彌足珍貴，但專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理往往成為政策實(shí)施過(guò)程中的短板。隨著專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模和債券存量的快速提高，由項(xiàng)目管理不善所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)整個(gè)債券市場(chǎng)構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)也將快速累積。提高專項(xiàng)債券項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)疑是防范和化解風(fēng)險(xiǎn)、保持債券市場(chǎng)良性運(yùn)行的關(guān)鍵。

地方政府專項(xiàng)債券是我國(guó)現(xiàn)階段積極財(cái)政政策的主要抓手，為充分發(fā)揮新增政府專項(xiàng)債券對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)投資、補(bǔ)短板的拉動(dòng)作用，建議廣西不斷深化和拓展專項(xiàng)債券的使用范圍、使用方式，規(guī)范專項(xiàng)債券項(xiàng)目選擇、發(fā)行流程、績(jī)效管理等方面的內(nèi)容，更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券的作用。

參 考 文 獻(xiàn)

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