適度可控與合作互動

陳建

摘? 要：公共檔案管理的社會參與主體包括公共檔案機構、市場、民間組織、相關事業單位和公眾。各參與主體既具有自主性和相對獨立性，同時又具有不同的角色定位、作用和權責配置形式。概括來說，公共檔案機構是社會參與的總體責任者和主導者，市場是適度可控的參與者，民間組織是積極互動的參與者，事業單位是合作共贏的參與者，公眾是獨立自主的參與者。公共檔案機構與各參與主體相互協同合作，共同推動了公共檔案管理任務的實現。

關鍵詞：社會參與;社會合作;公共檔案管理;管理主體

Abstract： The social participants of public archives management include public archives institutions， market， non-governmental organizations， relevant public institutions， and the citizens. The participants are not only relatively independent but also have different roles and forms of power and responsibility allocation. Generally speaking， public archives institutions are the overall responsibility and leader of social participation， markets are moderately controllable participants， non-governmental organizations are active interactive participants， public institutions are participants of win-win cooperation， and the citizens are independent participants. The public archives institutions and participants should cooperate with each other to jointly promote the realization of public archives management tasks.

Keywords： Social participation; Social cooperation; Public Archives management; Management subject

2014年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中明確指出，“規范并支持社會力量參與檔案事務”，這為開展公共檔案管理的社會參與及機制創新提供了重要政策依據。目前學界對社會力量參與公共檔案管理問題給予了較多關注和思考，研究內容涵蓋了社會參與檔案工作的概念[1]、原因[2]、現狀[3]、意義[4]，檔案工作社會參與的路徑和方式，[5][6][7]社交媒體時代檔案工作社會參與的模式，[8][9]等內容，學界對公共檔案管理社會參與主體的探討也有涉及，多數認為應秉持多樣化原則，吸納多元主體實現技術、人才、智慧上的合作，[10][11]不足在于學界缺乏對社會參與多元主體的具體對象及其角色定位和權責配置的全面深入分析。本文以具體案例為基礎，對公共檔案管理的社會參與主體進行細化分析。

1 公共檔案機構：社會參與的總體責任者和主導者

在通常情況下，公共檔案管理引入社會力量參與的過程中，公共檔案機構與其他社會參與主體間并非是完全平等的地位，公共檔案機構基本上仍然是社會參與的總體責任者和主導者。因為它們擁有法律的授權和權威、完善的組織架構、公共財政的支持以及豐富的公共檔案資源，可以有效了解參與活動中不同主體的情況、確立參與活動的任務、設計與制定參與規則與策略、掌握參與效果與不足。

需要指出的是，公共檔案機構在社會參與中雖然發揮主導作用，但主導并非完全控制，恰恰相反，公共檔案機構需要從過去的管制型轉變為服務型，從全能型轉變為有限型，如此方能開展更好的社會參與。具體來說，公共檔案機構在社會參與中的角色定位和作用體現在以下方面：第一，社會參與的組織、推動與服務者。公共檔案機構應正視不足，放下身段，轉變“唯我獨大”的觀念，扶持發展社會檔案組織，鼓勵社會資本進入競爭性的檔案公共服務領域，將自己定位為社會參與的組織者和服務者，以開放和包容的姿態歡迎和推動社會力量參與到公共檔案管理中來，將其看做是公共檔案機構的合作伙伴和服務對象。第二，社會參與的指導、協調與監督者。公共檔案機構應明確社會參與的目標、范圍與方式，做社會參與的培訓師和指導者，引導檔案社會化服務市場健康發展和良性競爭，加強對社會參與的業務監管與績效評估，優化監管方式和風格，保障公共檔案服務的均衡和安全供給。第三，社會參與政策、規則與規劃的制定者。公共檔案機構應充分利用行政權力和專業優勢，制定科學合理、切合實際的社會參與政策、規則和規劃，如近年來，我國各地陸續出臺了檔案中介機構管理辦法，為公共檔案管理社會參與提供了有效的制度保障。第四，社會參與資金和資源的主要籌措和支持者。公共檔案機構具有大量而穩定的財務支持，豐富而多樣的公共檔案資源，這些為社會力量的持續參與提供了良好資源支撐。第五，公共利益的維護者。公共檔案機構是公共檔案利益的代言人和維護者，公共檔案管理社會參與的前提和基礎便是充分保障公共檔案資源的絕對安全，維護檔案信息的真實、完整和可靠，保障國家、社會和公眾的合法權益和共同利益。

2 市場：適度可控的參與者

引入市場機制和競爭機制，推動公共服務的市場化改革是政府職能轉變的重要方向。公共服務的市場化改革要求，公共管理機構應從公共服務的直接提供者和生產者轉變為公共產品和服務的購買者和管制者，[12]這是為社會和公眾提供優質高效公共服務的重要手段。因此，公共檔案機構也可以將部分公共檔案管理和服務業務通過民營化、合同外包、業務分擔、共同生產等市場方式由市場化部門經營或與其共同開展。近年來，我國公共檔案管理引入市場力量參與的現象逐漸成為常態，主要參與方式有二：一是公共檔案機構引入市場化、專業化的檔案服務供應商開展檔案外包合作，合同外包的方式現在已經較為普遍，開展的工作包括檔案數字化、檔案管理平臺開發、數字信息長期保存技術研發、紙質檔案整理、外文檔案翻譯等等;二是公共檔案機構與各類企業直接開展合作，利用企業的科研力量、資金、人員、設備、技術、營銷推廣等資源共同推進檔案公共管理和服務事項，開展的工作包括檔案科研項目合作、檔案標準制定、檔案文化推廣、公共檔案資源編研與開發（舉辦展覽、文創產品開發等）等。[13][14]

由于市場機制存在缺陷，公共檔案機構引入市場主體參與公共檔案管理應堅持適度原則，同時需要加強對市場主體的監督和指導，以保障公共檔案服務的質量和效益。作為市場主體的企業在參與公共檔案管理過程中應明確自身的角色定位，履行好企業責任。

第一，遵守公共檔案機構關于社會參與的相關法規和制度，服從配合公共檔案機構的監督、管理和指導。公共檔案機構通過設立最低標準和要求約束市場主體的參與行為，同時出臺了一系列監管法規和制度標準，市場主體應嚴格遵守和高標準執行這些法規制度和標準規范。

第二，充分發揮自身優勢，共同開展緊密合作。參與公共檔案管理和開發的市場主體應努力發揮自身在資金、技術、設備、員工素質、研發、市場開發和營銷等方面的優勢，對公共檔案資源進行深入挖掘，加強創新，努力開發和提供優質的檔案產品和服務。如蘇州檔企合作基地的企業一方在確定絲綢產品待開發品種過程中，充分發揮企業在技術性、品種篩選和市場預測方面的優勢，精準確定先行開發的絲綢檔案品種及產品功能定位。[15]

最后，加強自我約束和管理。參與公共檔案管理的市場主體不應僅僅關注企業的經濟效益，還應負擔起應有的社會責任，維護檔案資源安全和公共利益，從而實現經濟效益和社會效益的雙豐收。

3 民間組織：積極互動的參與者

民間組織是對國家力量、市場力量的有效補充和平衡，在政府和民眾間搭建起溝通和協調的平臺，發揮民主參與、利益整合、權力制約的作用，有助于優化公共事務的治理結構。[16]

3.1 檔案學會。檔案學會是我國重要的檔案行業協會組織，屬于檔案工作者自愿聯合成立的民間組織，是“黨領導下團結聯系廣大檔案工作者的群眾性學術團體，是提供檔案類公共服務產品的社會組織”。[17]目前我國檔案學會體系完備，擁有大量的團體、企業和個人會員，在參與檔案公共管理與服務中具有特殊而重要的作用。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（2014）中明確指出，“充分發揮檔案學會等社會組織的作用”。近年來，檔案學會已經承接了部分公共檔案機構轉移的政府職能，比如檔案行業技術標準制修訂、檔案科技項目評估、檔案技術成果鑒定、資質認定、職稱評定等社會職能以及舉辦檔案業務培訓、檔案科學普及、檔案學術研究和決策咨詢等服務職能，[18]有力促進了檔案行業共同目標的實現和健康發展。

雖然我國檔案學會成為公共檔案管理的重要參與力量，但在參與過程中仍然存在一些問題：首先，我國檔案學會參與公共檔案管理、承接公共檔案機構部分職能的法律依據不明確，它屬于部門行為而不是法律行為。[19]其次，對公共檔案機構存在過度依附關系，存在“機關化”“行政化”等現象。各級檔案學會掛靠同級公共檔案機構，獨立性較差，公共檔案機構成為學會管理職責的實際承擔者。最后，自身能力建設不足。檔案學會自身的組織和制度建設、活動方式和運行機制等方面不夠完善，人員數量和素質有待提升。因此，盡快立法明確檔案學會參與公共檔案管理的法律地位，增強學會工作的獨立性，逐步減少和降低對掛靠單位的依賴，加強與政府、市場的合作能力，建立健全相關制度規范和準則標準是增強其參與公共檔案管理事務能力的重要路徑。

3.2 基金會?；饡侵浮袄米匀蝗?、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照基金會管理條例的規定成立的非營利性法人”（《基金會管理條例》）。目前我國社會各領域已經有超過2000家各類基金會組織，它們對我國經濟社會發展做出了重要貢獻?；饡瑯邮枪矙n案管理可以引入的一股重要社會力量。公共檔案資源是人類的寶貴記憶和歷史憑證，對于維護國家和民族認同，實現歷史文化的傳承具有重要價值，公共檔案機構作為公益性和非營利性的機構，其與基金會的很多理念相契合。因此，國內外許多基金會也樂意將資金投入到公共檔案機構開展檔案資源的保護和開發工作?？傮w來說，可以把參與公共檔案管理的基金會分為兩種類型，一種是對公共檔案管理提供資助和支持的非檔案類基金會，比如，2007年6月，英國聯合信息系統委員會基金理事會（JISC）捐助80萬英鎊，支持美國國家檔案館開展新項目——“20世紀的英國統治”的研究[20]，再如，2010年8月，孫中山基金會資助與支持廣東省檔案館和臺北中山紀念館合作，在臺北成功舉辦《孫中山與廣東檔案圖片展覽》，起到了很好的宣傳效果[21];另一種是檔案事業類基金會，如美國、德國、澳大利亞、意大利等西方國家設立了很多檔案基金會，直接用于資助和開展檔案保護、管理與開發利用工作，較有代表性的是美國國家檔案館基金會（National Archives Foundation），它成立于1992年，是獨立的非營利性機構和美國國家檔案館的合作伙伴，其宗旨是提升公眾對美國國家檔案館的認知，提升社會檔案意識和參與意識，鼓勵公眾投身美國民主化進程，其主要工作是為美國國家檔案館開展公共檔案管理和服務活動提供支持，比如它在舉辦展覽、講座、公眾教育、舉辦特色活動、發行檔案出版物、檔案利用授獎等方面開展了卓有成效的工作，其資金來源于社會的資助，其資金的籌集、管理和使用十分規范、嚴格和透明，且基金會內部建立了嚴格規范的管理制度，形成了科學合理、公開透明的運行機制。

目前，檔案基金會在我國仍屬新鮮事物，在實踐中還沒有出現類似組織。2014年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中明確提出，“支持企業、社會組織和個人依法設立檔案事業發展基金”。這是我國首次從國家層面提出設立檔案事業發展基金，為我國檔案基金會的設立提供了重要政策依據。

3.3 其他民間組織。除了檔案學會和基金會，公共檔案管理可以引入的民間組織還有很多，比如民間檔案文獻收藏研究會、歷史學會、家譜學會、民族聯誼會、攝影協會、環保協會等等，它們同樣可以在公共檔案收集、保管與開發利用中發揮自己的優勢和特色，做公共檔案管理的參與者與執行者。我國公共檔案機構與這些民間組織在實踐中已開展了不少合作，如2014年，浙江省成立社會組織——民間檔案文獻收藏研究會，充分發揮其作用助力民間檔案文獻的申報、調查、采集、展示與研究工作，挖掘和搶救民間記憶資源;2017年，浙江省檔案館與美國猶他家譜學會簽訂《FAMILY SEARCH國際檔案館合作協議》，猶他家譜學會將向浙江省檔案館捐贈他們多年來收藏的與浙江相關的家譜、地方志和科舉名冊等資料的數字化版本，在省館建立家譜查閱利用中心，為社會各界提供家譜查詢、尋根服務。[22]可見，我國參與公共檔案管理的民間組織類型較為多樣，但總體來看，參與公共檔案管理的民間組織尤其是民間檔案組織數量不足，力量弱小。因此，將社會公眾組織起來，推動建立和壯大更多民間檔案組織，是助力民間組織參與公共檔案管理的當務之急和必由之路。

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（作者單位：山東大學歷史文化學院，來稿日期：2020-06-02）