制度解讀與思考

姜浩

摘;要：近年來，中央和地方政府主管部門重點推進事業單位預算績效管理改革和內部控制制度改革。這兩項改革側重點有所不同，預算績效管理重點關注財政資金的使用業績與效果，內部控制制度的重點是風險控制和權力制衡。本文通過制度解讀和現狀分析，提出對應的改善措施。

關鍵詞 事業單位;績效管理;內部控制;制度解讀

一、制度解讀

績效管理和內部控制都有頂層制度。績效管理制度的頂層設計主要包括：《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）、2018年9月1日中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》。內部控制制度的頂層設計主要包括：《關于印發行政事業單位內部控制規范（試行）的通知》（財會〔2012〕21號）、《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）。

（一）《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》解讀（以下簡稱《績效意見》）

為有效推進國家治理體系的進一步完善，促進財稅體制的深入改革，當前加強預算績效管理是十分重要的工作內容。

出臺《績效意見》的目的在于打造更為全面科學的預算績效管理體系，體現“花錢必問效、無效必問責”的績效考核機制。

《績效意見》的總體架構可簡化為“一體系”“兩約束”“三加強”“四創新”。

“一體系”：建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

所謂全方位指的是的從政府、實施單位和項目績效管理3個方面定位。從運行成本、履職效能、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面衡量單位整體核心業務實施效果，提高單位整體績效管理水平。并在此過程中對投入資金數量、取得效益之間的關系進行綜合性分析。

健全績效管理鏈條：是構建事前、事中、事后績效管理閉環系統。從事前績效評估和預算審核機制、整體和項目績效目標入手抓事前控制;從績效目標實現過程和預算執行進度實行“雙監控”入手抓事中控制;通過對預算執行情況和項目實施效果開展績效評價、反饋評價結果和績效問題整改以及績效評價結果應用入手抓事后控制。

完善績效管理體系：一是預算均納入績效管理;二是結合實際制定對應的管理制度和管理細則，構建完善的績效管理流程;三是健全共性績效指標框架和行業績效指標體系，財政部門建共性、主管部門建個性。

“兩約束”：硬化預算績效管理的責任約束、激勵約束。

明確責任約束：建立責任約束制度，明確職責，界定權責邊界。一是單位是預算績效管理的責任主體;二是單位負責人承擔單位的預算績效管理職責;三是項目責任人承擔對應項目的預算績效實施職責;四是如果項目為重大項目，相關責任人應承擔績效終身責任。

有效利用激勵約束：建立完善的績效評價機制，并將評價結果與預算管理相關聯。一是將評價結果與部門內部的預算安排相關聯;二是對績效評價結果較好的項目，采用預算優先的原則，取消無效或低效項目資金，關注項目資金使用效果。

“三加強”：加強組織領導、加強工作考核、加強監督問責。

落實保障措施：組織領導、工作考核、監督問責。

加強組織領導：一是堅持黨的領導（把方向、謀大局、定政策、促改革），二是加強部門領導（轉變觀念，樹立意識，制定辦法，加強力量，充實人員，指導落實，延伸至基層單位和資金使用終端）。

加強工作考核：一是在考核相關政府人員工作政績時，將預算績效結果作為重要參考指標;二是財政部門加強考核工作，對其中成效十分明顯的單位進行鼓勵、表揚，對其中實施不力的單位進行約談，要求其在后期做出整改。

加強監督問責：一是依法開展審計監督;二是推進績效信息公開（重要績效目標及評價結果）;三是向同級部門報送;四是促進社會監督管理。

“四創新”：即拓展實施對象、開展事前評估、實施“雙監控”、建立多層次評價體系。在關注財政資金使用效益的同時，著眼健全長效機制。

拓展預算績效管理實施對象。從政策和項目預算為主向單位預算、政府預算拓展，從轉移支付為主向地方財政綜合運行拓展，逐步提升績效管理層級，在更高層面統籌和優化資源配置。

開展事前績效評估。為從源頭上防控財政資源配置的低效甚至無效，應將績效管理工作開展適當推前，在事前認真做好績效評估工作，并將評估所得到的結果作為預算申請的重要參考條件，以此在初期提升績效管理有效性。

實施“雙監控”，主要針對預算和績效的實施情況展開監管，在此過程中及時發現存在的問題，并對之進行有效糾正，保證初期制定的績效目標能夠順利實現。通過開展“雙監控”，及時調整預算執行過程中的偏差、糾正政策和項目實施中存在的問題，堵塞管理漏洞，確保財政資金使用安全高效。

建立多層次績效評價體系。建立績效自評和外部評價相結合的多層次績效評價體系，落實資金使用單位的主體責任，提高預算績效管理水平。

（二）《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》解讀（以下簡稱《內控意見》）

內控機制建設就是為了實現既定目標，防范和降低風險，將風險控制在單位可接受的范圍內，由成員參與，采取權力分解、相互制衡的手段，對內部業務流程及制度完善的過程進行全過程的介入和監控。推進單位內部控制建設，這是單位工作高效運行、目標順利實現的基礎保障。

出臺《內控意見》的目的是規范部門或崗位的權力，達到崗位權責分明，確保內部控制流程能夠順利開展實施，避免出現濫用權力的情況。

總體要求：規范單位內部經濟和業務活動，強化對內部權力運行的制約，避免出現一些權力濫用的行為。在單位內部構建相對完善的監督制約體系，從而促進單位工作效能的提升，推動單位治理體系的建設與完善。

主要堅持推進以下四項基本原則：

堅持全面推進原則。在單位內部全面推進內部控制，并使相關控制措施全面覆蓋單位的活動范圍，形成對單位內部權力運行的有效監管，督促單位內部全體人員規范行為。

堅持科學規劃原則。單位應結合自身工作業務范圍、組織架構體系、崗位職責劃分等進行綜合性考慮，然后將相應的制約管理措施嵌入內部控制體系中，使之形成對各層級、各環節的有效監管。

堅持問題導向原則。單位在進行內部管理的過程中，應注意發掘管理中存在的薄弱之處，尤其是存在較高風險隱患的環節，如財政資金分配、資產監管、物資采購、投資建設等工作領域，應注意做好風險評估工作，并及時對崗位結構進行優化，提升內部控制效果。

堅持共同治理原則。單位在實施內部控制的過程中，應注意調動各個部門的積極性，使之相互配合，積極參與到內部控制中，使相關監督控制工作形成合力，促進監督管理效果提升。

總體目標：以單位為抓手，以規范為主線，將評價結果、獲取信息作為內部控制規劃實施的基礎，逐步將內部控制工作拓展到單位的全部業務活動中，爭取在2020年底，全面建成適應現代國家治理體系的內部控制體系，確保管理、運行順暢有力。

主要任務：健全內控體系、加強內部權力制衡、建立內控報告制度、加強監督檢查和問責。

健全控制體系，強化流程控制。對現階段業務開展流程進行綜合分析，建立有效的風險評估體系，降低單位業務開展過程中的風險;對單位內部的崗位設置做出優化，尤其是對一些不相容職責崗位，應將其分離開來，以保證內部控制措施能夠順利實施與執行。

加強權力制衡，規范權力運行。根據自身的業務性質、業務范圍，科學設置崗位權責，使之形成崗位權力制衡，促進崗位相互監督管理。一是根據業務開展劃分權力。單位應根據業務開展流程，對業務開展過程中的決策、執行、監督管理等權力進行單獨劃分，安排不同的人員履行職責，使業務開展環節相互獨立。二是根據崗位設置權力。單位應對各個崗位的職責權限進行明確劃分，嚴禁崗位職責不清、職責權力交叉混亂等情況的出現。三是根據崗位級別進行授權。單位應根據各崗位的上下層級關系進行授權，逐級劃分權責，避免越權辦事的情況出現。四是采取定期輪崗方式。針對單位內部的重點崗位，應采取輪換崗位的方式，且在輪換之前對相關人員進行勝任力評估，有效保障相關崗位權力執行的安全性。

建立內控報告制度，促進內控信息公開。積極開展內部控制自我評價，且將評價內容作為部門財務報告中的重要組成部分，逐步建立規范有序、及時可靠的內部控制信息公開機制。

加強對日常運行工作的監督管理，加大問責力度。在日常工作開展中，應進行全面的監督管理，及時發現內部控制中存在的漏洞或問題，然后通過自我評價制度，使得各崗位、部門認識到不足之處，并提出有效的改進措施，此工作也要與干部考核、問效追責結合起來。

（三）對《績效意見》《內控意見》聯系與區別的分析

從上面對兩個頂層制度的解讀，可以看出為加強事業單位管理的這兩項重要改革工作，既有相同的共性要求，又有具體的制度區別。

相同點：理念相同、責任相同、效果相同。區別點：覆蓋范圍不同、結果導向不同、工作流程不同、預期目標不同、關注重點不同（見表1）。

績效管理與內部控制的相同點：

理念相同。績效管理以績效目標為導向、以績效評價為手段、以結果運用為保障。內部控制以單位為抓手，以規范為主線，以評價為手段，以信息為支撐。

責任相同。績效管理的預算單位支出責任，績效管理的主體責任。內部控制的事業單位主體責任。

效果相同。績效管理推進事業單位財政資金管理科學化、精細化。內部控制促進事業單位公共服務效能和內部治理水平不斷提高。

績效管理與內部控制的區別點：

覆蓋范圍不同。績效管理為納入預算的全部資金。內部控制覆蓋全范圍、貫穿全過程、規范全體人（各層級、各方面、各環節）。

結果導向不同。績效管理以預算資金以支出結果為導向。內部控制堅持以問題為導向。

工作流程不同。績效管理強調編制績效目標、實行績效監控、實施績效評價、推進結果應用。內部控制突出梳理工作流程、分析風險因素、確定風險點、選擇應對策略、健全內控制度、監督檢查評價。

預期目標不同。績效管理強化預算支出的責任和效率，提高財政資金使用效益。內部控制強調加強內部權力制衡，規范內部權力運行。

關注重點不同。績效管理以預算資金為主線，關注績效目標和績效指標的設置。內部控制以風險分析為主線，關注風險點的控制。

最終成果不同。績效管理旨在建立以績效目標為導向、以績效評價為手段、以結果運用為保障的預算績效管理體系。內部控制旨在建成權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。

二、現狀分析

制度建設方面。按照績效管理和內部控制管理要求，結合單位管理需要，各單位均建立了黨政管理、經濟管理、技術管理等各方面的管理制度，尤其近年按照主管部門推進所屬單位實行制度廢改立工作以來，制定、修改、完善了大量的專項管理制度，其中也包括針對預算績效管理、內部控制建設方面的制度。

從現狀看，各單位在預算績效管理和內部控制建設方面都做了大量的工作，主管部門所屬單位在制度建設方面得到了完善、健全，并且取得了較好的成果。對全面推進各單位的預算績效管理工作產生了極大的作用。自2016年以來，按照財政部門的規定，每年將事業單位內部控制報告作為部門決算報告和財務報告的重要組成內容進行了報告。

但預算績效管理、內部控制建設方面的制度還存在不健全、不完善的問題。主要原因如下：

一是尚未牢固樹立績效理念，存在重投入輕管理、重支出輕績效的現象;二是績效管理的廣度和深度不足，存在財政資金低效甚至無效、損失浪費的問題;三是績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排的掛鉤機制尚未真正建立;四是內部控制處于起步階段，思想認識還不夠統一，制度建設相對滯后;五是對內部控制重視不夠，因風險分析不到位導致內控制度建設不健全。

三、推進內部控制建設的建議

（一）用內控涵蓋績效

內部控制的內涵比績效管理的內涵要豐富，績效管理的外延包容在內部控制的內涵之中，績效管理與內部控制有重疊。內部控制與績效管理的包容關系非常密切，那么在推進內部控制建設工作時，可以結合績效管理和預算管理的工作來開展，突出績效導向和預算導向。

（二）控制投資風險

公益二類事業單位基本都投資興辦了內部獨立法人企業，內部控制的一個關鍵風險控制點就是如何控制事業單位內部的獨立法人企業。從制度上看，事業單位的內部控制目標與企業的內部控制目標是有區別的。

根據財政部頒布《內控意見》，事業單位內部控制的總體目標是：以單位為抓手，以規范為主線，將評價結果、獲取信息作為內部控制規劃實施的基礎，逐步將內部控制工作拓展到單位的全部業務活動中，爭取在2020年底時，能夠建立起相對完善的內部控制體系，使單位內部控制管理能夠真正做到權責分明、相互制衡，發揮出較為高效的作用。

根據財政部頒布的《企業內部控制基本規范》，獨立法人企業的內部控制目標是：合理保證企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略。

事業單位作為獨立法人企業的投資人，應該關注如何控制投資風險。

（三）抓住建制、用人和監督。建制就是制度健全、用人就是執行有力、監督就是檢查、考核與問責

制度健全（建制）：建制就是要建立內部控制制度、健全內部控制體系。制度先行是內部控制建設的基礎，要想建設好內部控制制度，就必須抓住關鍵點，關鍵點就是風險點分析。事業單位應當按照內部控制要求，在單位主要負責人的直接領導下，全面分析業務流程，及時發現現階段業務開展環節中存在的風險隱患因素，制定有效的風險防范措施;在崗位設置上重視不相容崗位之間的分離，重視各崗位工作開展的審批程序建設以及會計控制等內部控制基本方法，加強對單位層面和業務層面的內部控制，建立與單位實際情況相符合的控制管理體系，促進控制管理效果的提升。

執行有力（用人）：內部控制制度設計得再完善，若沒有稱職的人員來執行，也不能發揮作用，因此能否安排有較高能力的人員來執行就很關鍵了。用人直接影響著事業單位內部控制制度的執行，單位必須重視對內控管理人員的選用和培訓，提高內控管理人員的素質，使從事內部控制的人員能夠做到懂管理、會管理、敢管理。

檢查、考核與問責（監督）：檢查是內部控制得以有效實施的重要保障。單位應當通過日常檢查和專項檢查，查找存在的突出問題和薄弱環節，進一步完善內部控制。考核就是單位自身作出評價，對現階段應用的內部控制制度進行評估，明確其有效性、適應性和全面性，并對其中不足予以改善。單位應當將檢查、考核以及追責充分結合起來，充分加強內部監督管理，并施行公開性原則，將評價結果公開，接受社會的監督，形成有效的內部督促機制，促進單位內部控制機制的持續優化完善。

四、結語

事業單位要深入推進績效管理與內控制度建設這兩項重大改革，要抓住事業單位內部控制建設這個主要方面，把績效管理理念和規范方法融入內部控制建設之中，這樣才能把控好事業單位改革發展的關鍵點，起到事半功倍的效果。

（作者單位為湖北省地質局第二地質大隊）

參考文獻

[1] 財政部.關于推進預算績效管理的指導意見（財預〔2011〕416號）[Z]. 2011.

[2] 中共中央，國務院.關于全面實施預算績效管理的意見[Z]. 2018.

[3] 財政部.關于印發行政事業單位內部控制規范（試行）的通知（財會〔2012〕21號）[Z]. 2012.

[4] 財政部.關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見（財會〔2015〕24號）[Z]. 2015.