社區參與理論下鄉村旅游精準扶貧路徑研究

摘 要： 巴彥淖爾市以發展鄉村旅游為突破口，形成了多樣化的旅游扶貧模式。但由于旅游形式單一、旅游產品缺乏內涵、旅游基礎設施不完善，特別是社區參與程度低，導致貧困人口受益較少，脫貧較難。基于此，引進社區力量，推動社區參與決策，社區參與經營，社區參與治理，社區參與監督，將成為助推鄉村旅游精準扶貧的有效途徑。

關鍵詞： 社區參與 鄉村旅游 精準扶貧

一、研究背景

（一）政策背景

我國從2015年開始進入到了精準扶貧階段，2015年1月，國務院《關于促進旅游改革發展的若干意見》強調要大力發展鄉村旅游;2015年8月，國務院《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》又強調實施鄉村旅游提升計劃，大力推進鄉村旅游扶貧。國務院2016年中央一號文件A貨名大力發展休閑農業和鄉村旅游，引導和支持社會資本開發農民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目;2016年9月，國家旅游局等12個部門制定并印發《鄉村旅游扶貧八大行動方案》;2016年12月，國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規則》在產業發展脫貧的規劃中，提出了旅游扶貧的詳細措施，首先明確指出的是因地制宜發展鄉村旅游;2017年2月，國務院2017年中央一號文大力發展鄉村休閑旅游產業，扎實推進脫貧攻堅;十九大也明確指出我國三大攻堅戰脫貧攻堅已經到了攻堅克難的階段。

（二）學術背景

社區參與理論最早用于旅游開發，最早對社區參與旅游的研究始于20世紀90年代，其實社區參與旅游是在社區參與旅游扶貧的前提下開展研究的，因此社區參與旅游扶貧一直都先與社區參與旅游開發。在文獻研究中社區參與旅游扶貧不外乎是以實踐案例為依據，來闡述社區參與旅游扶貧的路徑和機制以及旅游扶貧模式。

（三）理論背景

社區參與旅游是指在旅游決策、開發、規劃、管理、監督等旅游發展過程中充分關注社區的意見和需要，并將其作為開發主體和參與主體，以保證旅游可持續發展和社區發展。

利益相關者理論最初用于公司治理，是指企業的經營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動。與傳統的股東至上主義相比較，該理論認為任何一個公司的發展都離不開各利益相關者的投入或參與，企業追求的是利益相關者的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益。而我們把利益相關者理論引入到旅游扶貧中，更能體現其優勢。

二、巴彥淖爾市貧困現狀

巴彥淖爾市位于內蒙古自治區西部，東接包頭，西連阿拉善盟、烏海市，南隔黃河與鄂爾多斯市相望，北與蒙古國接壤。全市總面積65萬平方公里，人口170萬，轄七個旗縣區，[HJ1.65mm]綠色農牧業資源得天獨厚，形成了獨具河套特色的小麥、葵花、蜜瓜、番茄、枸杞等名優產品，與蒙古國有369公里的邊境線，交通處在呼包銀榆線。

截止到2018年12月底，全市貧困戶總戶數28741戶，其中一般貧困戶14382戶，占比5004%，低保戶13631戶;全市共有貧困人口61435人，其中一般貧困人口34884人，占比4678%，少數民族人口3956人，占643%。在這些貧困人口中，致貧原因不外乎疾病，文化程度和勞動能力三個方面，其中，因病致貧的3043人，占3862%，因文化致貧的50096人，占8154%，因勞動能力致貧的28169，占455%，而又技能勞動力的則只有99人，占016%。從以上數據可以看出，巴彥淖爾市的貧困現狀還很嚴峻，，面臨著巨大的挑戰。

在我們的調查中發現，邊境地區的貧困不僅僅是以上三個方面導致的，還有更重要的是自然條件惡劣，基礎設施較差，導致了邊境地區可進入性差，從而導致邊境地區脫貧難的現象。

三、巴彥淖爾市旅游扶貧的現狀

（一）旅游扶貧的措施和成績

巴彥淖爾市政府及旅發委以創建全域旅游為總抓手，以發展鄉村旅游為突破口，以“旅游+”為載體，以實現旅游帶動農牧民脫貧致富為目標，依托自然資源和文化資源優勢，深入持久地開展鄉村旅游脫貧攻堅工作，取得了階段性成果。

一是進行政策激勵。新評定為自治區五星級鄉村旅游接待戶一次性獎勵10萬元，四星級鄉村旅游接待戶一次性獎勵5萬元。二是實施規劃引領。編制了《巴彥淖爾市鄉村旅游發展規劃》，規劃編制中，融入脫貧攻堅、富民惠民的理念并貫穿始終。三是開展質量提升行動。實施鄉村振興戰略，努力打造河套鄉村旅游品牌，為旅游精準脫貧注入強大動能和活力。四是實施周末巴彥淖爾旅游工程。積極落實自治區“周末內蒙古”休閑旅游的工作要求，出臺了《“周末巴彥淖爾”休閑旅游工程》等三個行動方案。重點抓好34個貧困村（嘎查）的旅游脫貧攻堅工作，形成了東有烏拉特前旗沁天盛、榮鼎豐生態園、烏拉特中旗牧人之家，中有五原縣聯星村、臨河區富強村，西有磴口縣金馬湖國際垂釣中心和杭錦后旗嘯天農莊遍布全市各地的全域鄉村休閑度假產品格局。五是實施鄉村旅游后備箱工程。塑造“食在河套，購在巴彥淖爾”的旅游形象，大力開發巴彥淖爾市地理標志性旅游商品，推出了“三胖蛋”瓜子、華萊士蜜瓜、燈籠紅香瓜、丑梨、沙漠蓯蓉等一批知名農特產品，讓天賦河套特色旅游商品裝滿游客的后備箱。六是實施河套鄉村旅游品牌塑造工程。鼓勵各旗縣區結合當地文化民俗策劃豐富多彩的農事節慶活動，形成了農耕文化節、梨花節、河套年豬文化節、采摘節等一批鄉村旅游節事品牌。

形成了“企業+旅游+扶貧互助型”的五原縣聯星光伏新村、河套農耕文化博覽園、“河套人家”星華農家樂、“農莊+旅游+扶貧互惠型”杭錦后旗嘯天農業觀光園、“田園綜合體+旅游+扶貧引領型”浩彤現代農業園區，以及“村委會+旅游+扶貧引領型”的“中國十大最美鄉村”富強村。這些具有鮮明地域特色，產業引領機制充滿活力，示范效應顯著的鄉村旅游扶貧典型，不僅帶動了巴彥淖爾市農牧民實現增收，更調動起了農牧民支持和參與旅游活動的積極性，同時，巴彥淖爾市的城市知名度也隨著旅游業的發展不斷提升，游客接待量實現逐年遞增。

（二）旅游扶貧面臨的困境

1旅游形式單一，旅游產品內涵缺乏。主要是農家樂，采摘園，梨花節、油菜花節、體育賽事等，而這些旅游形式都是單獨存在，沒有產生聯動效應;缺乏延伸產品，經濟效益差，且一公里現象嚴重，導致游客只去一次，回頭客幾乎為零;巴彥淖爾市的周末工程初見成效，但體驗性差，游者沒有消費，而緊靠觀光不足以吸引游客;服務質量不到位，或者說根本沒有服務。

2旅游基礎設施不完善。不僅在交通方面達不到基本的出行要求，就連衛生間、垃圾桶、污水處理等也影響著游客的行為，導致游客印象不佳;有些景區有衛生間卻鎖著不用，有些景區鄉村衛生間衛生環境極差，污水處理明顯滯后，道路兩側經常堆滿垃圾臭水。

3社區參與程度低，社區人口獲益性差。旅游扶貧的真正核心是使貧困人口受益，但是在扶貧過程中，真正的貧困人口獲益性較差，甚至不能獲益，更談不上社會地位的提升。社區中真正獲益的是那些有一定經濟實力、有一定文化程度、有頭腦有魄力的人，而在決策中，真正參與其中的也是這些人，或者是村干部，底層貧困人員根本沒有發言權，也不能接觸核心決策問題。可以說社區參與非常缺乏，都是單打獨斗，且矛盾重重，村干部不作為，誰有能力誰受益。即使有社區居民參與的活動，也都是交低級別的勞動，收益不明顯，還要承受游客帶來的負面影響和社會問題。

4任務驅動力差。個別駐村干部不作為，每天只是象征性的打卡上下班，根本不知道如何扶貧，更不會開展扶貧工作，只是在過年過節時給所承包的貧困戶送些禮品;一些單位企業更是如此，根本沒有把政策落實到位，并沒有起到帶領作用。

5扶貧障礙眾多，內因外因同在。巴彥淖爾市地處內蒙古西部，交通不發達，至今還沒有一趟動車經過;通往各個旗縣區村的汽車發車次數有限，不能有效的支持旅游的發展;自然資源開發滯后，雖有得天獨厚的地理環境，但開發較滯后，沙漠開發晚于鄂爾多斯的響沙灣，沒有形成穩定客流;草原旅游功能沒有開發出來，不能大量吸引游客;民族文化體驗較低，并沒有讓游客真正感受到巴彥淖爾獨特的蒙古族民俗;網紅村不網紅，旅游效應逐年下降，一公里現象嚴重。

外因存在不可避免，但是可以進行后期的建設開發，但內因是旅游扶貧的更大障礙。數據顯示，全市貧困人口中小學文化程度以下的人占8154%，可以說文化是扶貧工作的關鍵。由于文化的欠缺，思想的狹隘，導致貧困人口能力不足，只會簡單的體力勞動、在貧困人口中有技能勞動力的人僅占016%，文化程度以及個人能力，限制了貧困人口的脫貧機會，且不會尋找機會，都是在等機會主動上門，甚至主動上門了也抓不住。

四、社區參與鄉村旅游精準扶貧的路徑

鄉村旅游精準扶貧講究因人因地而異，以求達到天時地利人和的效果，做到真扶貧，扶真貧，實現精準到戶，精準到人的可持續脫貧。遵循的原則：一是保障社區的貧困人口有效參與扶貧全過程，二是保障社區貧困人口利益分配，有話語權，真正起到精準到戶，精準到人的作用。而社區參與旅游扶貧是最直接的精準扶貧方式，更能發揮精準的作用。對于社區參與鄉村旅游扶貧的路徑，巴彥淖爾的鄉村旅游精準扶貧可以從以下四個方面進行實施，即社區參與決策、社區參與經營、社區參與治理、社區參與監督。社區決策指的是整個扶貧項目由社區人員組成管理人員，每家每戶派代表，特別保證貧困戶的代表程度，確保貧困戶的發言權;社區參與經營則是指社區人員參與到扶貧的各個環節，包括管理崗位、工作崗位、監督崗位和治理崗位。人盡其才，各司其職，工作中要發揮帶頭作用;社區參與治理，指的是在旅游發展過程中不可避免的會給當地帶來負面影響，這就要發動當地百姓做好治理工作，不僅是對游客的治理，也是對自身素質的治理;社區參與監督則是成立監督機制，四個環節互相監督，各個崗位互相監督。

（一）社區參與決策

提高貧困人口的參與度，有利于扶貧措施的全方位落實。以往，扶貧措施的落實是一對多，政府統一規劃，貧困人口及家庭只能按照統一的規劃去接受政策，而沒有參與規劃的權利。這一現象導致扶貧政策存在著某些死角，畢竟，做到面面俱到是很困難的。通過貧困人口參與“點單”式改進扶貧服務，使扶貧由一對多轉變為一對一，集中大多數人的智慧去提升扶貧水平，最大限度的滿足的貧困人口的減貧需求，可謂是做到了“把事情辦到了貧困群眾的心坎里”。從貧困人口自身角度看，“民事民決”讓貧困人口把自身對脫貧需求如實的反映出來，避免了“南轅北轍”的尷尬情況，同時又給了貧困人口一定的發言權，提供了一個有效的平臺使扶貧更加精準。

這就面臨著如何使社區參與決策更加精準化的問題，哪些人來參與決策的問題。調查顯示，扶貧政策的下達、解釋和落實都是由村委會和社區居委會成員來做，而這些成員都是國家公職人員，一般不是建檔立卡的貧困戶，那么要想實施社區參與決策這項措施，就要把貧困人口納入進來。那如何選擇進入社區委員會的成員呢？首先，人員要進行動態管理，每年進行納新;其次是分貧困等級，按貧困人數比例構成;最后，要進行民主選舉，參與民主選舉的貧困人口要占80%，保證貧困人口的人員比例和利益。而進入社區管委會的人員每年要進行考核，考核的標準就是建檔立卡人員要脫貧且起到帶頭作用。

（二）社區參與經營

貧困人員直接參與旅游經營是脫貧最有效的途徑，但是由于致貧原因的不同導致直接經營的貧困戶和貧困人口不能更好的親自經營旅游事業，所以，社區參與經營可以是成立一個團體或幾個團體，由有能力有文化的社區人員帶領直接參與經營，而參與社區團體的貧困人員不能僅僅擔任最基層的工作，要基層、中層、高層各有相應的貧困人員參與，這是要保證貧困人口的切身利益。在分工過程中可以按能分配，比如，對于一些上了年紀的貧困人口，他們勞動能力不強，管理能力不夠，那就安排他們做旅游文化顧問，他們對當地的民俗風情掌握通透，可以旅游文化項目上做顧問，發揮他們的能力。

（三）社區參與治理

旅游扶貧就是通過發展旅游業來達到脫貧致富的效果，而在發展旅游業的過程中勢必要對原有的村落和文化進行一定開發，在開發過程中或多或少的要造成一定的破壞。要保證旅游扶貧效果的可持續性就要成立相應的治理機構，以保證旅游的可持續發展，因此旅游扶貧委員會應運而生。旅游扶貧委員會是從村里產生出來的，通常包括村委會、貧困人口和旅游企業人員，扶貧委員會具有扎根于村子的天然優勢，因此一旦扶貧委員會成立，就會利用委員會來改善鄉村治理環境，提升自身的鄉村治理能力。而扶貧委員會除了自己的生存合理性之外，還需要得到村委會的支持，當扶貧委員會與經營者和旅游者之間出現矛盾時也需要居委會進行調解，這種理性選擇使得多數扶貧委員會也積極輔助居委會進行鄉村治理。此外，治理也是村委會功能發揮的關鍵所在。扶貧委員會是社區自治的一種重要模式，村委會與扶貧委員會之間的這些推力與拉力，形成了扶貧委員會輔助社區治理導向的運行邏輯。而扶貧委員會成員構成具有代表性，對貧困人口和村民來說更具“我們感”，因而在完成鄉村治理任務時，扶貧委員會可以發揮很大作用。同時，扶貧委員會進入社區治理體系，發揮輔助治理的作用，有助于踐行“社區是居民”的理念，有助于在平等協商和良性互動中實現社區利益平衡與和諧安定。

（四）社區參與監督

在社區治理的基礎上，相應的委員會成員都會產生一定的自然權利，對于沒有進入委員會的成員來說就會造成一定不公平感，甚至會被歧視和欺負。因此，要保證每個建檔立卡人員的權益，還必須有相應的監督體系，且這個監督體系就是監督村委會、扶貧委員會、旅游企業的運行的。監督體系的成員每家每戶一人，最好是60歲以上的老年人，因為老年人沒有勞動能力，而經營能力的學習上又比不上年輕人掌握的快，但是這些人由于年齡資歷老，敢于說話，敢于發表意見，敢于向惡勢力對抗，所以這些人作為監督人員最為合適。

五、總結

社區參與旅游扶貧是經過實踐證明的比較有效的減貧方式之一，同時在保證旅游可持續發展方面也具有良好的效果，但是在實施的過程中能不能照搬照抄，要具體問題具體對待。要注意在扶貧委員人員選擇上充分考慮到建檔立卡的貧困戶，并且盡可能的保證監督體系和決策體系的公平性和合理性。在經營人員的選擇上要發揮帶動示范效應，不能勉強文化水平低、學習能力差的貧困人員開展個體經營。同時還要顧及老年人的需求，他們也有脫貧的愿望，所以要保證每個貧困人員在國家規定的時間內脫貧，就要做好調研，真正的做到精準到戶，精準到人。

參考文獻：

[1]張行發基于社區參與視角的鄉村旅游精準扶貧問題及路徑研究[D].天津商業大學，2019

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[3] 聚焦—利用河套文化助推旅游脫貧https：//wwwsohucom/ a/281853617_645092？sec=wd[EB/OL].2019-9-4

〔本文系內蒙古自治區高等學校人文社會科學一般項目“社區參與理論下鄉村旅游精準扶貧路徑研究”（項目編號：NJSY19249）階段性成果〕

（于相賢，河套學院經濟管理系）