我國基層環境行政處罰的困境與對策研究

馬茜

摘要：現如今生態環境破壞、環境污染已經成為世界各國不可避免的一個問題，因此近年來，我國采取了各種民事、行政以及刑事手段來解決環境問題，以此達到防止生態環境繼續惡化的目的，其中采用行政手段是最普遍的一種方式，環境行政處罰制度是整個行政處罰制度舉足輕重的一環，在環境保護、環境綜合治理以及環境行政監管方面起到最核心的作用。因此，針對目前我國基層環境執法過程中存在的問題探討，加強對基層環境管理問題分析，將對我國環境保護及監管等具有里程碑式的意義。

關鍵詞：生態環境;行政處罰;實證研究

一、我國的環境行政處罰制度

（一）我國基層環境行政處罰的概念

關于環境行政處罰的概念，我國立法上并沒有對其明確。根據各位教授針對環境行政處罰所指出的要件，筆者從中抽象出了基層環境執法的概念，基層環境行政處罰是指地方環境保護行政機關、法定授權組織以及環保行政主管部門委托的機構，依照法定的權限職責和正當的程序，針對違反環境保護相關行政法律規范，但還未構成刑事犯罪，或者雖構成犯罪但仍需追究行政責任的自然人、法人或其他組織，實施行政法律制裁。

（二）環境行政處罰的特征

1.具有法定的處罰實施主體。在我國，環境行政處罰的實施主體必須要有現行法律、法規與地方性法規的法理支撐，其才擁有環境行政處罰權，同時，若有些機構經過合法授權或委托，則在一定的授權或委托范圍內，那么這部分機構同樣擁有環境行政處罰權。

2.處罰客體具有違法性。處罰客體首先必須是個人、組織或法人，其次是處罰客體必須實施違法行為，且該行為僅僅包括行政違法，而不包括其他罪責更為嚴重的行為。

3因果關系具有難認定性。環境污染所產生的危害常常要經歷較長時間，多種因素的積累，往往要在環境中持續作用一段時間，才出現損害結果，具有緩釋性和較長的時間差，從而致使很難確定環境違法行為與侵害后果的因果關系。

二、基層環境行政處罰案件辦理情況實證研究

（一）環境行政處罰案件情況考察

通過對中國環保部官網網站以生態環境質量為關鍵詞進行搜索，其中2017年《中國生態環境狀況公報》統計到2017年全國實施行政處罰案件 23.3萬件，罰款金額115.8億元，比新環境保護法實施前的2014年增長265%。2018年《中國生態環境狀況公報》中統計到2018全年全國總共處理18.6萬件實施行政處罰案件，涉及罰款金額高達152.8億元，與2017年相比上升了32%。各級人民法院參與受理了1800多件由社會組織和檢察機關提起的環境公益訴訟案件，且全國持續組織開展全國環境執法大練兵活動。根據江蘇省《生態環境公報》顯示：2018年江蘇省全省環保部門下達行政處罰決定書1.91萬件，罰款金額21.29億元，同比上升36%和136%。根據廣東省《生態環境公報》顯示：2018年廣東省全省共處罰環境違法案件近2.2萬件，罰沒金額17.23億元，按日連續處罰88起，查封扣押2138件，限產停產392件，行政處罰案件數量全國第一。通過對全國各省的生態環保部中所公示的數據進行統計。從全國以及個別處罰力度較大的省份統計數據來看，我國的環境執法工作成效顯著，但依然存在一些問題。

（二）基層環境行政處罰存在的問題

1.處罰手段單一，以罰款為主。雖然我國環保部門在執法力度上不斷的在加強，但從近幾年的環境違法案件來看，數量仍然在不斷增加。筆者認為其中原因之一便是環境違法處罰的手段相對單一，處罰力度還不夠。這對公眾的威懾力很局限，導致現在公眾普遍認為環保局屬于“軟部門”。現在甚至有些企業寧愿選擇繳納罰款，也不選擇成本更高的購置環保設施，而且同時還不糾正違法行為。

2.自由裁量權過大。例如相同的違法行為但處罰的金額卻大相徑庭，少則幾百，多則幾萬甚至十幾萬乃至更多，雖然環境行政管理部門在實際的執法過程中，需要從執法的具體情況出發，綜合考慮各項因素，最大限度地合理運用自身擁有的自由裁量權進行處罰。但遺憾的是，現階段我國環境執法機關的執法能力尚且不夠強大，相對較弱、有些執法人員的素質相對較差，導致自由裁量權失范的執法狀況時有發生。

3.處罰后對改正情況重視程度差。根據法律規定，行政機關在實施行政處罰時，應當責令實施違法行為的當事人進行改正或限期改正。根據基層環保部門執法的現狀來看，往往是重罰款輕改正，這些部門更多的是關心罰款是否及時繳納，而對當事人責令改正或限期改正的違法行為是否進行了整改，是否落到了實處，無心顧及，沒有及時對其跟進以及督查。

4.信息公開不及時、不到位。其主要的表現就是對環境行政處罰信息在環保部官網上未做到及時、到位、全面地公開。比如行政處罰信息只是象征性地公布了一部分或者行政處罰決定通過公眾渠道的公開常常因為各種事情而拖延，導致最終公開出來的信息不夠及時，從而使行政處罰信息公開沒有真正落到實處。

三、解決基層環境行政處罰問題的建議

（一）健全行政處罰措施。首先需要明確的是環境行政處罰制度中，處罰并不是最終目的，其只是對環境違法者進行制裁和教育的一種手段，以此引導相對人自覺守法才是最終目的。然而目前基層環保部門采取的環境行政處罰手段僅局限于罰款，這并沒有起到處罰應有的威懾力效果。因此亟需完善行政處罰的措施，采用多種行政處罰手段相結合的方式制裁環境違法行為，加強環境行政處罰的威懾力。

（二）對自由裁量權的基準進行規范。即制定相應的自由裁量權基本標準，比如罰款金額的區間可以進行區分。也就是說按照過罰相當的原則，細化對處罰的基本標準，將原有法律規定的一個裁量等級分成多個裁量等級，細分后對每個等級的量刑標準做一定范圍或程度的規定，并依照違法者行為的具體情節、主觀惡性、社會危害程度等，制定固定的處罰種類和量刑幅度。

（三）完善環境行政執法后督察制度。現在基層環保部門僅下達環境行政處罰書無法對環境違法行為徹底根除，究其原因，筆者認為最重要的原因是在行政處罰后，執法部門未及時跟進以及制定有效的后續監督措施，由此一來行政處罰決定書等同于一紙空文。為了加強環境行政處罰的威懾力，最有效的方式就是強化上級環保部門對下級環保部門所做出的環境行政處罰、行政命令等的執行情況的督察力度，加強縣級以上政府對本環保部門做出的環境行政處罰、行政命令等的執行情況的督察。

（四）信息全面及時公開。各層環保部門應該努力提高本部門的信息公開工作，對執法人員進行信息公開工作的培訓，以此增強對信息公開的重視程度，盡早建立起完善的行政處罰信息公開機制，建立健全政府環保部門門戶網站建設制度，設立行政處罰的獨立欄，便于公眾查找，同時加大信息公開力度，特別是處罰方面，將違法企業的違法事由、懲罰手段、責令整改時間等細節全部公開，及時地全面地公開行政處罰決定。

參考文獻：

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[2]廖丹.論環境行政處罰制度研究[D].重慶大學，2012.

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