北極國際法問題及其解決措施

蔣雋哲

摘要：說到北極，大家自然是很熟悉的。北極是地球的兩極之一，又被叫做北冰洋，常年覆蓋冰雪，是地球上的極寒之地。長期以來由于北極的寒冷環境和冰雪密布等原因，一直沒有得到充分的關注，也沒有什么國家對北極進行大規模的勘探和開發。隨著北極冰雪的不斷消融，北極日益受到人們的關注，由于北極豐富的資源，軍事，航道等價值，北極地區日益受到各國的重視和關注，對其各方面的競爭也愈發激烈。世界上各個國家紛紛制定北極政策，來給自己在北極的活動提供便利，從之前的俄羅斯，美國，加拿大等國，到現在，中國日本韓國等多個國家也都加入競爭的行列之中。如我國在2013年加入了北極理事會這一組織，對于我國在北極地區的的競爭邁出了堅實的一步。但是，不得不說，目前北極地區從國際法上看，還存在一些相關問題，各國之間因為這些問題不能明確，而導致產生了諸多的爭議。至今，這些問題尚不能得到充分的解決，導致國際社會時常發生較大的混亂，甚至爆發武裝沖突。對此，我們急需采取相應的措施來解決當前存在的諸多問題，以謀求北極地區長期的和平穩定的發展。

關鍵詞：北極 ?法律問題 ?解決措施

北極國際法問題及其解決措施

一.北極地區的爭議起源

北極地區是指北極圈以內的區域，除環北極海域的少數國家領土外，主要部分是北冰洋，其70%的海洋區域常年處于被冰覆蓋的狀況之下，大部分為公海。北冰洋在法律上應適用海洋法來進行制約和管理。目前，環北極國家之間簽訂了一系列關于北極的條約，但這不改變北極地區本身的法律地位。具體而言，除了《聯合國海洋法公約》之外，目前與北極地區聯系最密切的多邊條約是《斯瓦爾巴條約》。1920年，國，美國，丹麥，挪威和瑞典等18個國家和地區簽署的《斯瓦爾巴特條約》。該條約承認挪威斯瓦爾巴群島人為，但締約國公民可以自由進出，該地區絕不出于戰爭目的使用。隨后，在1925年，蘇聯、芬蘭和中國等33個國家也加入了該條約。該條約使斯瓦爾巴群島成為北極地區第一個，也是唯一的一個非軍事區。中國近年積極進行了有關北極的科學考察活動，包括在斯瓦爾巴島修建了科考站。

為何北極地區會引起北冰洋周邊及全世界的爭奪和關注呢？其一是自然資源非常豐富。在陸地上的資源日益匱乏的當下，海洋成為尚未被充分涉足的領域，世界各國就把主要目光投向了海洋，而北極地區擁有相當豐富的天然氣和石油資源，這些資源的所在地北極自然也就成為了各國的必爭之地。另一方面，北極的航道資源也十分重要，從亞洲北部到歐洲，或者從歐洲到美洲，走北極上空將比走俄羅斯領空或者飛躍大西洋距離要縮短很多。還有就是，各國對于北極相關島嶼的爭奪也是十分激烈的，反映出了大國之間的博弈。事實上，并非只是北極圈周圍國家像俄羅斯，美國，加拿大這些國家在爭奪，一些崛起的強國，像中國，日本，英國都加入到其中，其背后所反映的也是綜合國力的競爭。也就是說，北極爭端不僅僅是資源的爭端，航道的爭端，其更有深層次的國家利益爭奪，以及國與國之間實力的較量。

二.國際法上的北極問題

目前在主要適用于《聯合國海洋法公約》的《北極問題》中，在《海洋法公約》中專門針對已締結并仍然有效的《北極公約》，只有多邊條約：兩項是解決北極問題斯瓦爾巴德群島主權歸屬問題，而由有關國家在1920年簽署的《斯瓦爾巴德群島條約》，另一個是1973年的加拿大，丹麥，挪威，美國和前蘇聯《保護北極熊協定》。從名字既可以看出，其涉及到的相關范圍是比較狹小的，不足以涵蓋北極地區所有的領域。故而，可以看出，北極涉及的問題必然是復雜的，而且各國之間存在著諸多的爭議，筆者將在下文進行論述。

（一）.關于北極地區島嶼的主權問題

關于北極的主權問題一直以來，就是一個爭論不休的問題，對于主權問題，主要是涉及到各國提出了不同理論來爭奪其主權。如1926年4月15日的前蘇聯提議的扇形原則，蘇聯最高蘇維埃主席團通過的決議，單方面宣稱：凡位于蘇聯沿北冰洋海岸，北極和東經32°4′35″至西經168°到49′30″之間的所有陸地和島嶼，都屬于蘇聯的領土，后來前蘇聯解體后，俄羅斯的地圖也如此標注。這種單方面強行將經線之間的所有島嶼都視為其領土，顯然是不能得到普遍的認可的，故而這種方式遭到了丹麥挪威等國的強烈反對。另一種就是丹麥挪威等國提出的先占原則，因為他們在部分地區的主權就是通過發現，先占來獲得的，因此他們就想推而廣之，將其普遍適用到整個北極地區。先占原則是國際法上取得主權的重要原則之一。一國想要通過先占取得領土，需要滿足幾個條件，一是該地必須是無主地，而非那種有爭議的土地;二是該國要對其進行有效的控制和管理。一直以來，對于有效的控制和管理如何去解釋，一直存在著不同的看法，就我個人看來，這種控制和管理應當與主權密切相關，也就是要行使與主權有關的相關活動，比如像開采礦產，駐軍以及其他的與主權有關的行為。那么，先占原則是否可以作為北極地區這些國家主張主權的理由呢？根據國際法，其國家水域的12海里以內的領?；€，超出12英里至200海里的國家以領海為基線，可以劃定為專屬經濟區，自然擴展為大陸架。眾所周知，領海屬于一部分領土，專屬經濟區和大陸架不是該國的領土部分，一個國家僅享有一定的司法管轄權。根據《聯合國海洋法公約》，主要的北冰洋應屬于公海或國際海底地區，前實施公海自由原則，后者被國際海底管理局管理和發展作為人類的共同遺產，它們都不能成為一國之財產。

所以，根據《聯合國海洋法公約》的相關觀點，北極地區（特別是終年冰封的北冰洋海域）既不屬于“無主之地”，也不能說是處于法律的真空，故而相關國家提出用先占原則去解決北極地區的領土爭端，顯然是不妥當的。并且，先占原則容易造成地區混亂，因為首先先占原則需要對該地區進行有效的管轄，很多國家表明自己存在有效的管轄，但實際上這種有效的管轄并非是真正存在的，那么自然也就沒有先占的可能性;另外，北極地區不少島嶼都是存在著諸多的歷史變遷的，最早的發現和管理者可能并不是現在的占有和控制國家。就像格陵蘭島，各國都對其宣稱其現行管理和控制，后來國際法院基于丹麥進行行政管理的一系列行為，認定格陵蘭島歸屬于丹麥，但是并沒有的得到各國的認可。如果采取先占原則去解決島嶼之間的爭議，就等于要回復到剛剛發現控制時的初始狀態，很多已經實施的政策意味著要推倒重來，也不容易得到其他國家的認可，那么就容易造成不必要的爭端，顯然是不利的。根據上述分析，可以看出各國為取得北極地區主權的合法性提出了不同的理論，但是其理論并不充分，缺乏強有力的說服力和適用性，無法解決北極地區紛繁復雜的問題。從根本上說，北極地區爭議的原因在于不具備充分的合法性，在于國際法律制度的缺失和不健全。

（二）海洋劃界糾紛

事實上，北極地區的爭議不只是北極的島嶼的爭端，由于目前各國的眼光已經逐步走向了海洋，走向深藍，對于海洋權益的爭端也是愈演愈烈。前幾年，俄羅斯在北冰洋底插上國旗，以宣示其對于北冰洋大陸架志在必定的決心。由于《聯合國海洋法公約》的大陸架系統設計和北極區域法律體系的地位存在漏洞，因此客觀地對少數北極國家提出了指導公約，迅速占領和占領了北極公地系統提供了便利。根據1988年《大陸架公約》的相關規定，相鄰或者相近國家之間的大陸架應以相關國家之間的協定劃分。在實際情形中，兩個沿海國之所以需要簽署劃界協定多數是因雙方各自的200海里邊界訴求不能同時得到滿足。在沒有協議的情況下，適用等距離中間線原則來進行解決。但在實踐中，有關爭議的海洋的區域的劃界情況差別很大，爭議的相關國家難以形成一個一致的，普遍能夠被接受的意見。其中，美國、俄羅斯、加拿大、丹麥和挪威擁有直接面向北冰洋主體區域的海岸線，地理位置和綜合國力的優勢較為明顯，因此這五國又被視為是北極核心國家，它們在北極問題特別是北極海域的大陸架劃界問題上擁有更大的話語優勢。在競爭中，其他國家的地理位置和地質構造屬性也會極大地削弱其在北極海區的大陸架劃界主張。例如，作為小島國的冰島，其北部雖然也擁有直接瀕臨北冰洋的海岸線，但由于冰島在地理位置、國力方面處于弱勢，因此它很難對北冰洋主體區域的權屬劃分造成實質性影響。因此，在本文所關注的北極海域大陸架劃界問題上，冰島以及在北極海域沒有海岸線的瑞典、芬蘭所能發揮的作用較為有限。也就是說，美俄加這些地理位置和綜合國力均有優勢的國家，借助其優勢，壓迫其他相關國家對其妥協，以求在北極地區為其謀求更大的利益。雖然國際社會一直強調要公平地解決北極地區的爭端，但是從上述內容可以看出，在這種情況下，各國所作出相關的協議和進行的相關談判，實際上必定是不公平的，不利于解決北極地區當前存在的海洋劃界糾紛。

（三）北極航道糾紛

目前，隨著全球氣候變暖的影響，預計到2030年左右北極航線或可實現全年通航。毫無疑問的是，對于大多數北極附近的國家來說，走北極航道距離將比之前的航線大大縮短，中國如果使用北極航線，比使用南部減少約數千公里之前的便利，其便利自然是不言而喻的。因此，正是因為北極航道有這樣便利的條件，北極也成為了各國爭奪的焦點。俄羅斯和美國為了北部航道的爭奪十分激烈，俄羅斯主張北部海航道為其內水，制定了相關的北極地區通航規則。也就是說，俄羅斯視北部航道為其領土組成部分，各國進入該領域都需要遵守俄羅斯制定的規則。但對于美國來說，它的看法與俄羅斯存在天壤之別，它認為該地區應當屬于國際通行的海峽。根據國際法的相關規則，國際通行的海峽是可以讓各國自由通過的。目前雖然各國大都接受了俄羅斯的一系列規則，國際社會也在一定程度上默許了俄羅斯的管轄權;但是對于兩國而言，其爭議不可能由于默許而得到解決的。另外，在西北航道地區，加拿大和美國因為同樣的原因陷入爭論之中，加拿大認為該地區為其內水，而美國則主張該地區為國際通行的海峽，各國在該地區享有無害通過權。從本質上講，這種爭端實際上是各國之間的國家利益之爭，因為政治環境是很復雜的，不容易通過雙方之間的協議來加以解決。

三.對于北極地區國際法問題的解決措施

如前所述，我們已經分析了北極地區存在的國際法問題所在，那么對于這些問題，應當采取什么樣的措施來進行解決呢？筆者將就專家提出的措施進行分析，并為解決北極地區的爭端提出自己的想法，希望能夠為解決北極地區的問題提供一些相關的參考，更好的為解決北極地區問題獻計獻策，以求得北極地區的和平發展和繁榮。

對于在北極地區出現的國際法爭端，一些專家提出的解決路徑，最主要的觀點之一就是仿照南極條約，建立起一個類似的北極條約，具體來說，就是希望各國“凍結領土需求，開展國際合作”。專家為何會如此主張呢？一方面，自然是因為南北極之間是很相似的。北極和南極分屬于地球的兩極地區，都屬于高原氣候，其氣候，地形，環境等條件兩者可以說是相似度較高的，可以進行類比的適用，故而適用南極條約的內容解決北極地區的問題就存在了基礎。另一方面來看，南極條約中所說的凍結領土需求，開展合作可以在一定程度上弱化各國之間的矛盾。因為，凍結領土需求可以使得各國暫時將領土的爭議問題暫時擱置下來，同時呢，各國都不能對南極（本文中的北極）有新的領土要求。也就是說，各個國家必須暫時拋下在該地區的領土主權的爭議，而將注意力轉移到其他的方向上。像共同發展的自然資源，或其他有助于雙方共同發展的互利合作項目，都是有利的。專家認為，運用南極條約適用在北極問題上是有合理性的。

那么，這種想法是否可行呢？事實上，這種做法受到了很多的批評。筆者查看了一些批評者的觀點和想法，也認為用南極的方式去套用北極問題是行不通的，主要原因在于：

（一）南極實質上不同于北極

眾所周知，對于不同的問題，是無法通過相同的方式去得到充分的解決的。北極地區固然有與南極地區的相似的地方存在，但還是有本質上的不同的。南極，我們都知道其屬于南極洲，也就是說其本質上是一個獨立的大洲，因為它較為惡劣的自然條件，之前也不存在多少人類活動的足跡。也就是說，南極是一個相對獨立和封閉的地區，其氣候和環境變化比較大，不容易進行開采等活動，各國都缺乏對其進行充分管轄的實力和能力，即便存在領土爭端，問題也相對簡單，容易解決。因此，可以通過訂立國際性的條約對各國的行為進行限制和約束，各國也因為實力不足會暫時停止爭議，共同合作開發，有利于南極地區的穩定。而北極地區則不同，眾所周知，北極地區是北冰洋所覆蓋，也就是說北極地區是一片海洋，相對于南極地區的極寒陸地來說，海洋自然比之更容易管理和控制。事實上，北極地區至少存在8個國家能夠對其進行有效的管轄，北極地區的爭議實質上是本國現實利益的爭奪，在沒有滿足自身的國家利益的情況下，我們無法指望他們可以通過訂立國際條約來解決問題，并且訂立條約必然伴隨著國家義務，而國與國之間承擔義務的不同也有可能加劇彼此之間的沖突，而且條約本身也必然會受到抵制，不利于解決北極地區的問題。

（二）凍結主權的做法不可行

我們知道，國際條約雖然在一定程度上對各國有約束力，但是國際條約本身是沒有太多強制力的，特別是無法強制執行的，主要還是依靠各國的自制力。凍結主權只能暫時停止這種爭端，而效果上肯定明顯不如南極。如前所述，各國對南極的控制力是比較弱的，也就是說各國在短期內可獲得的自身利益不會很多，那就在客觀上有了停止爭端，讓各國合作，謀求互利共贏的可能性;而北極則不一樣，各國對于北極地區的管控力是比較強的，一般都有一定的歷史累積，存在強有力的手段對北極地區進行管理和開發，一紙國際條約是拴不住各國的，它們已經獲得了可預期的國家利益，像開采大量的自然資源，這個時候簽訂國際條約就等于要限制它們的這類行為，在國際條約沒有充分強制力的情況下，要實行是不現實的。即便能夠實現一些地區問題的擱置，但是根本問題不解決，其影響力自然也是什么有限的。雖然北極地區存在部分成功解決的事實，但是一般還是立足于主權問題已經基本解決的大背景下，才實現了謀求合作的效果，這些群島比例太小，影響力也非常有限，是無法放之四海而皆能適用的。單純依靠國際條約來解決北極地區的問題是希望渺茫的。

（三）解決思路

如前所述，我們知道適用南極條約去解決北極地區的問題是行不通的，那么我們如何去解決北極地區的相關問題呢？前文已經說了，造成北極地區問題的原因就在于國際法律制度的缺失和不健全。因此，我們需要完善和健全的法律制度，這是毫無疑問的。不過，制定國際法律制度也需要一定的時間，就目前的情況下，我們還是要謀求在現行的國際法之下尋求解決方式。目前，在《聯合國海洋法公約》中規定，所有制度都可以適用于北極地區。我們可以在依照公約的大前提下，通過雙邊，多邊的協定來拓寬各國之間進行國際合作的領域，從經濟，科技，環保等領域形成利益上的共同體，以做到利益共享，風險共擔。此外，在制定具體法律時，特別是在《聯合國更具體公約》的基礎上，對新規則或新協議進行了完善。當治理經驗積累到一定程度時，國際社會可能會在北極地區達成更大程度的共識和合意，從而形成北極地區的國際公約或協議。1920年達成的《斯瓦爾巴德群島條約》，是在英國的倡導和推動下，由美國、丹麥、挪威等18個國家訂立的條約，事實證明該條約實現了各國的共贏。尤其挪威憑借對周邊油田的開發，由落后的農業國一躍成為新興的工業國。由此可見，多邊協定是存在一定的借鑒意義的。在尊重公約的大前提下，讓他們自己去進行協商，去商談解決問題的方法，畢竟爭議還是要依靠各國自己去進行解決。另一方面，通過國際法院也可以解決北極爭端。國際法院關于有關約束國的裁決，因此可以為北極地區的個別領土爭端提供特殊解決方案，國際法院作為國際爭端解決的途徑，當然可以應用于北極。通過國際法院進行個案的逐步解決，一步一步地在實踐中從具體到宏觀，讓北極的情況一步步向好的地方發展。

當然，這是現行的解決北極問題的一些辦法，只可以解決一時的問題，而不能夠長期的發揮效力。最具可行性的方式就是建立起相應的國際機制，用以規范，協調各國的行為。由于解決北極爭端難以仿照南極那樣訂立硬性的條文，因此只有通過軟性法律的制度安排，才能促成沖突的緩和乃至解決。對于公共財產資源，即北極的資源與能源，由于其競爭性較強，在設計制度之時，所考慮的重點就是將國家間的對抗限定在一定的范圍之內，確保極地資源的良性競爭。因此，應當注重反映“共同管理、聯合開發”的設計思想。因此，非排他性的北極資源將得到進一步鞏固，所有參與機制將共同開發國家從中獲利。而對于北極航道而言，其并不具有排他性和競爭性。而對于一些國家，像俄羅斯，則一直立足于將北極航道作為其內水，這顯然滋生了矛盾，可以考慮通過賦予俄羅斯等國一些對于北極航道的管理和收益權，以換取其他國家通航北冰洋的權利。也就是說，用較小的成本換取各國的通航權利。這雖然是一種折中的方式，但是對各國而言成本并不大，并可以借此實現各國在北極航道通航的使用權。通過對爭搶資源、爭奪航道問題的解決，各沿岸國對安全的擔憂本身會有一定的減緩。在此基礎之上，要消除北極地區的安全困境，就必須大大增加多邊及雙邊層次的對話。在雙邊一級，大國和小國之間（特別是美國，俄羅斯和中國，具有極其敏感的關系）建立固定的對話機制，專門處理北極問題進行溝通和交流，以增進互信。

四.總結

北極地區作為全世界人民的共同財產，蘊藏著許多豐富的自然資源和利益，各國自然對此心心念念，希望能夠獲得更大的利益，也因此帶來北極地區的國際法爭端，造成了北極地區的局勢緊張和激烈爭議。但是，和平和發展畢竟是時代的主流，我們自然要謀求北極地區的和平發展。目前，最大的原因在于國際法律制度的缺失和不健全。因此，我們要在維護現有國際法框架的大背景下，積極完善北極的國際法律制度，為各國之間提供更多的參照。另外，各國之間應當加強互信，增加彼此之間的交流和對話，適當讓渡部分自己的利益，以實現世界各國的整體受益;尤其是大國，必須要為各國的表率，努力加強彼此之間的互信，以求得早日解決北極問題。若能如此，北極地區的利益不僅屬于沿岸國家，更屬于全世界人民。

參考文獻

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