水利樞紐PPP項目法人組建及法律風險研究

董霽萱

內容摘要? 基于水利樞紐PPP項目法人組建及相關法律政策風險的探討研究，首先要明確PPP發展業態、重要政策及水利樞紐PPP項目現狀，結合實際案例對水利樞紐PPP項目法人組建的有效措施進行分析。文章對PPP項目法人組建所涉及的法律政策風險展開簡要探討，希望能夠為有關人士提供參考。

關鍵詞? 水利樞紐PPP項目 法人主體組建 風險

1 引言

法人組建作為水利樞紐PPP項目流程的重要環節，通常是采用項目法人招標等方式，通過法人治理結構的合理創建對社會資本方參與投資、建設、運營的基礎設施工程項目的建設運營水平進行組織組建與考核，以明確政府投資方與社會資本方的權責劃分，保證工程項目質量、工期與運營維護能力等核心指標的有效完成，為社會資本參與水利工程項目起到一定引導與鼓勵作用。為促進水利樞紐PPP項目健康發展，法人組建方法及法律政策風險的研究缺一不可，結合實際情況展開探究已勢在必行。

2 PPP項目產業現狀

近年來，隨著相關政策的密集出臺，PPP投資模式也愈發健康規范。自2017年5月起，國家發改委、財政部等相關部委在了解、摸查已入庫及上報審批中的全國重點省市PPP模式基礎設施投資建設項目現狀后，一系列政策性監管文件隨之發布，PPP項目的建設推進逐步邁入標準化時代。針對政府及其各級投資平臺通過PPP項目模式大規模舉債融資等現象，財政部〔2017〕50號文六部委《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》明確要求，地方政府不可通過PPP以及由政府出資的各類投資基金等方式違規舉債刺激實體經濟，應控制化解財政金融風險，將防范風險放在更加重要的位置;而《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）落實以來，資本市場參與主體對國家發改委、財政部PPP項目庫中項目資產證券化產品審核、備案等發行效率與市場認可度顯著提升，發改委與中國證監會通力合作，實現了PPP項目信息的及時共享，解決實際PPP項目創新類資產證券化產品發行過程中的諸多難點與新問題，擴大了我國資本市場標準化產品的資產項目屬性范圍，同時為PPP項目融資提供新的渠道[1]。

3 水利樞紐PPP項目法人主體組建的有效措施

3.1 法人主體組建方式

水利工程PPP項目若有社會資本參與，投資主體的多元化趨勢即為必然，而法人主體資金來源以及股份構成，與政府單一投資相比較也更加復雜。基于此，相關人員一方面需完善項目法人招標方案，另一方面也要保證項目法人治理結構創建的合理性，在明確政府投資方與社會資本方權責的同時，吸引多方資本進行投資，進一步促進水利樞紐PPP項目的順利實施。

3.2 法人主體模式分析

3.2.1 提高投資收益回報

首先，由于工程設計施工方就是社會資本方，其同時還需負責工程后續的運營管理，因此，相關人員可以進行工程設計施工與運營管理的整合，為工程設計施工充分滿足后者需求提供更高的保證。其次，現如今社會資本方實行的基本上都是EPC模式，在以設計單位為首進行總承包的情況下，不僅能使社會資本方的主動性充分發揮，還能促進工程設計的不斷優化，對精細化施工的開展而言非常有利。

3.2.2 保證社會資方的收益

在項目法人股東結構及職責已然明確的前提下，在水利樞紐PPP項目合作協議中，項目法人依然需進一步明確規定工程收益的邊界條件，并限定政府投資方的分紅條件，很對不同的項目公司股東，制定最合理的水利工程收益分配機制[2]。例如，水利樞紐工程自完工直至運營的15年內，由經三方認可的第四方機構進行審計，若財務內部收益率比社會資本投入低，且財務內部收益率計算準確，國家投入的部分其將不參與分成，工程收益的優先分配權由社會資本方優先享有，使其投資回報得到保證。

3.2.3 發揮地方政府的作用

水利樞紐PPP項目的出資方若能充分發揮地方政府的作用，工程建設就能進一步實現對自然、經濟及社會環境等方面的有效利用。另外，政府也應正確履行股東職責，負責征地拆遷、社會維穩以及移民安置等工作，在合理協調項目場地周邊單位與人民的基礎上，全面考慮當地實際情況后再展開施工。

3.3 實踐案例

以某水利樞紐PPP項目為例，其主要由水源工程與供水灌溉工程構成，主要負責向城鄉供水，屬于灌溉與發電相結合的水利工程，作為準公益性工程的同時，整體經營性也很強，為Ⅱ等水利工程。工程開工時間為2016年8月，建設期為36個月，初步設計報告批復的總投資概算金額為27.88億元，投資結構為中央補助9.89億元，省政府出資3.12億元，社會資本投資5.37億元，貸款9.5億元。

在項目股東招標完成之后，省級政府出資人代表為省水投公司，地方政府出資人代表則為州水投公司，兩公司與社會資本方均為項目股東，共同組建項目公司，項目公司注冊資本金為15.6億元，其中省水投公司、州水投公司、社會資本方分別出資9.24億元、3億元、4.15億元，與資本金出資額對應的持股比例分別為55. 60%、18. 30%、26.10%。規定在建設期與特許經營期之內，項目法人需履行項目建設、運營、維護和用戶服務等職責，在特許經營期滿之后，項目法人主體將工程資產及相關權力移交至由項目發起人或項目發起人指定單位。

4 水利樞紐PPP項目法律政策風險研究

4.1 政策性實踐難點與系統性風險

雖然政府資金能有效緩解外來投資者的資金壓力，促進運營收益的有效提升，但實際上受到政府預算管理不斷強化的影響，每筆資金支出都需根據預算決定，對于欠發達地區政府財政情況較緊張，缺乏足夠的資金支持水利市場化項目建設。除此之外，一旦水利樞紐PPP項目的收益低于成本，若政府能適當給予運營補貼，也能在很大程度上緩解項目財務狀況，但2014年頒布的《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》中明確指出，對各地制定的稅收、非稅等收入與財政支出，政府需全面清除相關的優惠政策，這是不可控的政策性實踐難點[3]。

4.2 政府補助資金用途難以統一

地方政府應將中央補助資金用作水利樞紐PPP項目資本金，并在購買項目公司股權的基礎上，加強政府出資人在項目建設中的決策權，充分發揮工程的公益性。社會資本方對此卻持不同意見，其認為地方政府將中央投資作為股權的做法，使其在項目公司中的股份占比有所下降，中央補助資金應起到補充社會資本投資的作用。即使國家近年來很多保障政策相繼出臺，但項目公司依然應避免政府落入政府通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的陷阱或將項目包裝成PPP項目，社會資本方必須注意核查政府就PPP項目所給出的相關支持政策是否涉及以上法律風險。

4.3 經營管理權限未明確

地方政府作為出資方，認為項目公司理應將資本金出資額作為根據，實現各投資者的股權劃分，依照股權賦予的相應權利，進行經營管理決策等活動。但社會資本方則認為對于BOT項目而言，為使項目公司市場化運作的效率與質量得到保障，工程經營管理權應交由社會資本方行使，同時社會資本方也需擁有工程特許經營權，雙方產生分歧的關鍵點，若無法及時處理，將直接影響到工程的正常實施。《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中提出，政府和社會資本合作模式中，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作：政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。項目公司依然應注意避免政府出資人代表，在合作期限內一直未實繳出資的問題。

5 結語

綜上，水利樞紐PPP項目可以在公開招標且投資人已經確定之后，由社會資本方進行工程總承包建設，與此同時，相關人員還應將總承包方式的弊端考慮在內，充分發揮政府出資方的作用，加大監管水利工程施工的力度。在保證監理工作能獨立開展的基礎上，促進我國水利工程建設的健康發展。

（作者系中企云鏈（北京）金融信息服務有限公司 高級咨詢經理）

【參考文獻】

[1]朱佳璇.江西省峽江水利樞紐電站項目PPP融資與運營模式[J].現代工業經濟和信息化，2017，7（3）：29-30.

[2]李昭，賴致軒.VaR在水利樞紐灌區PPP項目投融資風險評價中的應用[J].經營管理者，2017（28）：85-87.

[3]劉貝貝.綜合利用水利樞紐PPP項目特許運營階段風險分擔研究[D].鄭州：華北水利水電大學，2017.