稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制問題與對策研究

江敏

摘要：稅務(wù)機(jī)關(guān)是國家重要的經(jīng)濟(jì)管理部門，承擔(dān)著籌集財政收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要職責(zé)。稅收執(zhí)法權(quán)力的正確行使與否，直接關(guān)系到稅收法律法規(guī)執(zhí)行以及國家宏觀調(diào)控政策的實現(xiàn)，對征納雙方權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響。

關(guān)鍵詞：稅收執(zhí)法 內(nèi)部監(jiān)督 管理創(chuàng)新 技術(shù)創(chuàng)新 執(zhí)行創(chuàng)新

一、稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督研究的重要性

第一，研究稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督是實現(xiàn)稅收法治的需要。實現(xiàn)稅收法治是我國實施依法治國方略對稅收征管的總體要求。

第二，推進(jìn)稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督不僅保護(hù)行政相對人的權(quán)益，同時也有利于執(zhí)法人員有效規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險。

第三，研究稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督有利于完善稅收執(zhí)法機(jī)制。稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行中通過專業(yè)稅務(wù)人員層層把關(guān)，有利于識別執(zhí)法過程中的具體風(fēng)險點(diǎn)與薄弱環(huán)節(jié)，通過實踐經(jīng)驗總結(jié)，不斷積累有針對性的監(jiān)督與執(zhí)法措施，進(jìn)一步完善稅收執(zhí)法機(jī)制。

二、我國稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在的問題

在討論稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度管理方面，我們借鑒內(nèi)部控制框架體系進(jìn)行分析。

（一）稅收內(nèi)部監(jiān)督的風(fēng)險評估

稅務(wù)執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)控指標(biāo)的準(zhǔn)確、完備性不夠;疑點(diǎn)來源繁雜，缺乏智能化的集成系統(tǒng);現(xiàn)階段疑點(diǎn)數(shù)據(jù)來源面窄，對稅收執(zhí)法風(fēng)險的評估缺乏全面性;缺乏風(fēng)險評估與統(tǒng)計系統(tǒng)開發(fā)雙重知識儲備人才;疑點(diǎn)的歸類和排序需進(jìn)一步細(xì)化，分別采取不同的風(fēng)險應(yīng)對措施。

（二）稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的控制活動與信息溝通

1.基層督察內(nèi)審部門，人員短缺，往往由其他業(yè)務(wù)部門兼職，難以做到不相容職務(wù)分離，影響實際監(jiān)督效果。

2.崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序不夠明確，其靈活、適應(yīng)性有待提升。

3.稅務(wù)執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用需進(jìn)一步加深，如進(jìn)行績效考評、職務(wù)晉升時，堅持正向引導(dǎo)，避免因過錯責(zé)任追究造成執(zhí)法人員士氣低落。

4.重大風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制需進(jìn)一步完善，快速應(yīng)對突發(fā)事件，避免重大損失。

5.省、市、縣三級稅務(wù)機(jī)關(guān)以及其他政府部門如紀(jì)檢、財政部門資源共享需進(jìn)一步加深，拓寬疑點(diǎn)數(shù)據(jù)來源面，提升內(nèi)部監(jiān)督水平。

6.內(nèi)部監(jiān)督平臺建設(shè)需進(jìn)一步完善，提高平臺智能化與利用率，實現(xiàn)執(zhí)法事件以及稅收執(zhí)法各環(huán)節(jié)的全覆蓋，做到有跡可循。

7.執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督部門與執(zhí)法人員應(yīng)建立有效且客觀公正的溝通平臺，并保留溝通痕跡。

8.過錯人員申訴、申辯的正式程序尚不完善，缺乏客觀公正的責(zé)任追究方式與標(biāo)準(zhǔn)。

（三）稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督活動

發(fā)起執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的方式與種類的依據(jù)需進(jìn)一步統(tǒng)一與完善;基層督察內(nèi)審部門的職責(zé)權(quán)限需進(jìn)一步劃分，且有相應(yīng)的制度保證其權(quán)力的運(yùn)行;督察內(nèi)審部門需要對執(zhí)法實體、與程序雙重監(jiān)督，并及時匯報發(fā)現(xiàn)的重大執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺陷;注重執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督成果梳理，同類型風(fēng)險點(diǎn)應(yīng)反饋與公開，以降低后期稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險。

（四）稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督環(huán)境

1.基層稅務(wù)執(zhí)法人員風(fēng)險意識需進(jìn)一步提升，加深監(jiān)督內(nèi)控理念，培養(yǎng)稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)文化。

2.基層稅務(wù)部門稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督部門設(shè)置不夠合理，內(nèi)部監(jiān)督人員任務(wù)繁雜，難以滿足不斷增加的執(zhí)法監(jiān)督事務(wù)。

3.在指標(biāo)建設(shè)中全體成員的參與度不夠，其執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的意識需進(jìn)一步提升。

4.人力資源安排方面，對內(nèi)部督察審計部門專業(yè)人才重視度不夠，過度依賴第三方進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督平臺開發(fā)與建設(shè)，不利于信息保密。

5.稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)部控制制度針對性不強(qiáng)，缺乏連貫性，權(quán)威性與時效性較差，未形成完整體系，未能對稅務(wù)執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督進(jìn)行全面、系統(tǒng)的指導(dǎo)。

三、稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的完善建議

（一）堅持以管理創(chuàng)新推動組織機(jī)制和制度體系的建設(shè)

1.強(qiáng)化組織建設(shè)。一是建立專司機(jī)構(gòu)。地市以上稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立專職監(jiān)督內(nèi)審機(jī)構(gòu)，探索建立更高層級的區(qū)域監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對監(jiān)督業(yè)務(wù)工作的組織和實施;二是設(shè)立專職崗位。縣級及以下基層分局可設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)法內(nèi)控崗，進(jìn)一步明確日常執(zhí)法風(fēng)險控制的業(yè)務(wù)范圍和職責(zé);三是構(gòu)建聯(lián)動機(jī)制。構(gòu)建多層級縱向聯(lián)動和由各級督察內(nèi)審部門牽頭協(xié)調(diào)的多部門橫向聯(lián)動機(jī)制。

2.統(tǒng)籌制度建設(shè)。一是建立執(zhí)法監(jiān)督管理閉環(huán)。自上而下的完善執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制、執(zhí)法風(fēng)險監(jiān)控管理、稅收執(zhí)法過錯責(zé)任追究等配套制度建設(shè)，形成執(zhí)法監(jiān)督管理閉環(huán);二是科學(xué)防范執(zhí)法風(fēng)險。建立“分人、分單位、分層級”稅收執(zhí)法風(fēng)險報告和稅收執(zhí)法質(zhì)量評價報告制度，綜合評價、多維公布各單位稅收執(zhí)法監(jiān)督風(fēng)險的公布情況，科學(xué)展現(xiàn)被督查主體的執(zhí)法質(zhì)量，以促進(jìn)各單位自我加強(qiáng)稅收執(zhí)法風(fēng)險防范意識;三是重視監(jiān)督處置結(jié)果的利用。要從傳統(tǒng)的追究處理向綜合配套運(yùn)用風(fēng)險提醒、自我糾正、提出管理建議等遞進(jìn)式管理轉(zhuǎn)變，以全面提升監(jiān)督效能。

3.加強(qiáng)指標(biāo)建設(shè)。一是在建設(shè)程序上，注重規(guī)范，堅持規(guī)則立項、審批、開發(fā)、驗證、應(yīng)用、評比等流程;二是在建設(shè)內(nèi)容上，注意稅源風(fēng)險與執(zhí)法風(fēng)險的差別，重點(diǎn)把握是否符合執(zhí)法監(jiān)督疑點(diǎn)分析的需要，避免產(chǎn)生執(zhí)法監(jiān)督與稅務(wù)稽查交叉的現(xiàn)象;三是在建設(shè)主體上，省、市局層面應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌，充分發(fā)揮各層級稅務(wù)機(jī)關(guān)的能動作用，充分釋放監(jiān)控指標(biāo)建設(shè)的綜合效應(yīng);四是在建設(shè)質(zhì)量上，應(yīng)注重監(jiān)督范圍、監(jiān)督對象選擇的科學(xué)性，精確制導(dǎo)監(jiān)督對象，以凸顯監(jiān)控指標(biāo)是平臺應(yīng)用的生命。

（二）堅持以技術(shù)創(chuàng)新推動監(jiān)督手段和監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)型

1.注重多平臺數(shù)據(jù)兼容對接。一是多系統(tǒng)數(shù)據(jù)兼容轉(zhuǎn)化。應(yīng)充分考慮與征管平臺風(fēng)險信息、崗位管理模塊崗位配置、廉政防控系統(tǒng)監(jiān)控結(jié)果等有機(jī)對接利用;二是系統(tǒng)功能盡量開放，執(zhí)法監(jiān)督疑點(diǎn)規(guī)則指標(biāo)設(shè)置維護(hù)可根據(jù)要求予以完善，角色設(shè)置可根據(jù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和崗位的設(shè)置及時調(diào)整，系統(tǒng)參數(shù)設(shè)置可順應(yīng)管理體系適時調(diào)整;三是實現(xiàn)智能匯集分析。將系統(tǒng)匯集生成執(zhí)法責(zé)任發(fā)生的部門、崗位、環(huán)節(jié)等信息，實現(xiàn)智能化自動分析。

2.實施智能化疑點(diǎn)識別。科學(xué)設(shè)計和搭建智能化疑點(diǎn)通用審計平臺，將審計管理的底層模塊化，面層智能化，使業(yè)務(wù)人員借助于SQL語句和存儲過程在平臺中靈活配置疑點(diǎn)規(guī)則，并由系統(tǒng)通過集成計算自動實現(xiàn)對疑點(diǎn)信息的定期審計、按需歸集和更新處理。

3.建立展示激勵平臺。一是注重融入執(zhí)法過程動態(tài)展示。要借助執(zhí)法內(nèi)控平臺和省局大集中系統(tǒng)，分別按執(zhí)法主體、執(zhí)法個體設(shè)置“一戶式”“一員式”智能化歸集路徑，對階段性重點(diǎn)執(zhí)法事項、重點(diǎn)執(zhí)法事項、專項執(zhí)法事項的執(zhí)法過程實行動態(tài)跟蹤，定期以通報展示的形式予以激勵;二是注重融入執(zhí)法案卷質(zhì)量展示。通過制訂執(zhí)法案卷評定標(biāo)準(zhǔn)，定期開展稅務(wù)稽查案卷和稅收評定案卷的質(zhì)量評估，推介、推薦優(yōu)秀案卷，以現(xiàn)場觀摩等形式實行展示激勵;三是注重融入執(zhí)法先進(jìn)典型展示。制訂規(guī)范執(zhí)法示范崗評選標(biāo)準(zhǔn)，將執(zhí)法質(zhì)量考評結(jié)果作為各類爭先創(chuàng)優(yōu)評選的重要依據(jù)。

（三）堅持以執(zhí)行創(chuàng)新推動監(jiān)督質(zhì)量和監(jiān)督效率的提升

1.建立業(yè)務(wù)流程管理。一是監(jiān)督任務(wù)發(fā)起。自動任務(wù)可通過制定監(jiān)督疑點(diǎn)規(guī)則由系統(tǒng)在后臺捕捉提示類監(jiān)督疑點(diǎn)和日常監(jiān)督類疑點(diǎn);自發(fā)任務(wù)是各級稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要組織開展全面監(jiān)督、專項監(jiān)督、專案監(jiān)督活動。以兩種方式的結(jié)合實現(xiàn)一般疑點(diǎn)全面監(jiān)控、重點(diǎn)疑點(diǎn)和特定疑點(diǎn)抽樣或?qū)０副O(jiān)控;二是監(jiān)督任務(wù)執(zhí)行。根據(jù)當(dāng)前稅務(wù)系統(tǒng)信息技術(shù)發(fā)展水平和監(jiān)督業(yè)務(wù)的要求，可選用案頭監(jiān)督、遠(yuǎn)程監(jiān)督與延伸監(jiān)督等多種方式;三是監(jiān)督任務(wù)反饋。工作人員應(yīng)對執(zhí)法監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行責(zé)任人追塑認(rèn)定，判斷是否屬于應(yīng)該追究責(zé)任的范疇，區(qū)分確認(rèn)主觀故意、過錯、過失以及不予追究的性質(zhì)。在確定過錯性質(zhì)后，由系統(tǒng)自動對照計分標(biāo)準(zhǔn)實施管理，為年終執(zhí)法責(zé)任追究提供依據(jù)。

2.建立質(zhì)量評價體系。對執(zhí)法人員質(zhì)量評價可按所在的崗位、風(fēng)險事項、累計次數(shù)、工作質(zhì)量等進(jìn)行綜合評價。對主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的質(zhì)量評價可按所涉及風(fēng)險事項的類型、性質(zhì)、崗位、次數(shù)、人員等信息進(jìn)行綜合評價。

3.建立責(zé)任追究體系。一是執(zhí)法過錯追究查詢。設(shè)置該模塊可查詢到過錯相關(guān)數(shù)據(jù)、已制作的文書，可以按時間段、單位、積分、責(zé)任人等條件查詢;二是執(zhí)法過錯追究積分調(diào)整。為鼓勵自行整改過錯、糾正錯誤，降低影響，挽回?fù)p失，系統(tǒng)可設(shè)置過錯整改的積分修整功能;三是執(zhí)法追究程序。系統(tǒng)可根據(jù)個人年度過錯積分結(jié)果，產(chǎn)生擬追究告知書告知執(zhí)法過錯人員，給予過錯人員責(zé)任確認(rèn)、申訴和申辯的功能等;四是個人執(zhí)法風(fēng)險提醒。對即將達(dá)到追究標(biāo)準(zhǔn)的對象適時提供提醒功能，警戒執(zhí)法人員。對執(zhí)法人員開展不同類型的責(zé)任追究形式，按層級管理權(quán)限設(shè)置執(zhí)法責(zé)任追究層級管理體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]國家稅務(wù)總局督察內(nèi)審司課題組.稅收執(zhí)法風(fēng)險內(nèi)控機(jī)制研究[J].稅務(wù)研究，2010（9）：71-76.

[2]王世杰.關(guān)于我國稅收執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的研究.東北財經(jīng)大學(xué)，2007.11.01.

[3]朱景成.淺議事業(yè)單位內(nèi)部控制制度.現(xiàn)代商業(yè).2010.11.25.

[4]郭垂慶課題組.稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制問題與對策研究.學(xué)術(shù)論文聯(lián)合比對庫.2017.04.07.

作者單位：江蘇省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗研究院