基于宅基地“三權分置”改革的不動產登記問題與對策

鄧姝 甘明超 向秋霞

摘? 要? ?宅基地“三權分置”是中央的一項重大改革。為適應產權保護的要求，如何在不動產統一登記制度框架下探索基于宅基地“三權分置”改革的不動產登記問題與對策尤為重要。本文重點圍繞宅基地“三權分置”不動產登記中涉及的權利體系、登記路徑、登記規則等關鍵問題提出實務操作建議。

關鍵詞? 宅基地;三權分置;不動產登記

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A

文章編號：1672-5603（2020）03-54-4

Abstract： The separation of three powers of rural residential land is a major reform of the central government. In order to meet the requirements of property rights protection， how to explore the problems and countermeasures of real estate registration under the tripartite entitlement system of rural residential land reform is particularly important under the framework of the unified registration system of real estate. This paper focuses on the tripartite entitlement system of rural residential land real estate registration involved in the rights system， registration path， registration rules and other key issues to put forward practical operation recommendations.

Keywords： rural residential land; separation of three powers; real estate registration

1? 研究背景

2018年中央一號文件提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。兩年來，全國33個地方開展了宅基地“三權分置”改革試點，部分地方圍繞改革后的登記路徑開始了初步探索，但對于如何確定登記的權利類型、頒發何種形式的權證、資格權如何體現、如何完善登記的技術體系等重點實務問題鮮有深入研究，未形成統一技術路徑。本文基于對已開展宅基地“三權分置”登記探索的試點地區開展調研的基礎上，提出宅基地“三權分置”不動產登記的問題與建議。

2? 宅基地“三權分置”不動產登記存在問題

2.1“三權分置”后權利體系不明確

（1）創設權利類型無上位法依據。一是在流出方的權利類型設定上使用了現有上位法中不存在的權利類型，如安徽省旌德縣直接把流出方的權利類型界定為“宅基地資格權”;二是為符合房地一體登記原則，在對房屋的權利類型設定上使用了“房屋使用權”這一法律暫未明確的權利類型;三是對流入方獲得的宅基地權利類型認識不清，出現了“宅基地經營權、宅基地租賃權”等多種定義。權利類型不統一，不利于不動產統一登記的開展。

（2）設定權利性質不規范。部分地方如浙江省麗水市、山東省平度市等將宅基地權利性質界定為“宅基地使用權流轉”，既創設了現行規定中沒有的土地權利性質，也沒有體現房屋的權利性質。權利性質設定不規范，不利于將宅基地“三權分置”納入不動產統一登記體系。

2.2 “三權分置”后登記路徑不統一

（1）宅基地資格權是否登記不明確?，F行法律沒有界定資格權，以往的登記也沒有涉及相關的內容。中央明確將資格權作為宅基地“三權分置”的一種權利后，有試點地不登記資格權，有的由鄉鎮政府或集體經濟組織單獨對資格權發證認定，有的以在不動產登記簿或權證上備注的方式進行登記，做法差異較大[1]。

（2）登記頒證的對象不統一。針對集體、農戶、第三方，大多數試點地只給流入方頒發“三權分置”后不動產權證書，并未對流出方重新頒發不動產權證書，而是在附記欄體現原資格權人信息;有的給流轉雙方均頒發了不動產權證書;還有如安徽省旌德縣采取“一證登三權、一證發三人”的發證形式，沒有具體明確“三權分置”后流轉雙方所獲得的權利，給納入不動產統一登記路徑的后續工作帶來了較大困難。

（3）流轉年限不確定。宅基地使用權是針對集體經濟組織成員的無期限權利。試點地在進行登記時對宅基地使用權流轉年限規定各有不同。安徽省旌德縣沒有在不動產權證上體現分置后流轉出權利的年限，浙江省德清縣針對轉讓情形，設置了5-30年的流轉年限，四川省瀘縣按商業 40 年、住宅 70 年“部分轉讓”宅基地使用權，四川省郫都區正在擬定按照最高70年設定流轉年限。宅基地流轉后使用期限不明確存在較大流轉風險。

2.3 現有不動產登記技術體系無法滿足需要

（1）不動產登記簿缺少分置后權利信息設置。登記事項自記載于不動產登記簿時生效，現行的不動產登記簿并無房屋使用權登記信息，無法體現宅基地“三權分置”后“宅基地使用權/房屋使用權”中的“房屋使用權”，無法登簿。

（2）不動產登記系統難以滿足“三權分置”登記需求?，F有的不動產登記系統功能尚未針對宅基地“三權分置”的需求進行修改，大多數試點地的做法是在同一個不動產登記系統操作，每本證書的登記都無法按照常規的登記流程，需要技術人員在后臺編輯，修改數據，才能向農戶和第三方分別頒證。

（3）操作辦法缺少分置后的具體登記要求?，F有的《不動產登記操作規范》及《不動產登記暫行條例實施細則》中并未針對宅基地“三權分置”后具體怎么登記作出規定，登記實務中存在登記適用條件、申請人、收件資料內容及要求、審核要求不明確的問題亟需解決。

3? 宅基地“三權分置”不動產登記的建議

3.1明確宅基地“三權分置”后的權利體系

（1）完善上位法厘清權利結構。我國現行《土地管理法》等法律法規，使用的概念闡述都是原“宅基地使用權”的內容。建議按照實行“三權分置”后適度放活宅基地使用權的要求，系統地梳理和修改相應法律法規，并明確具體的法律條文和權利內容，明確“三權分置”后的權利結構。宅基地“三權分置”的內在精神可外化為：允許作為農戶的宅基地使用權人轉讓一定年限的“宅基地使用權”;第三方取得該具有年限限制的“宅基地使用權”后可以進行不動產登記，可以自行占有使用，也可以抵押、出租和再轉讓;第三方享有的“宅基地使用權”到期后由原農戶收回。這種“轉讓一定年限的宅基地使用權”的交易中，農戶通過交易讓渡的不是全部的宅基地使用權，只是從其宅基地使用權中“挖出部分子權利”并予以讓渡[2]。建議將宅基地“三權分置”后的權利結構明確為 “宅基地所有權-宅基地資格權（依宅基地分配請求權取得的宅基地使用權）-次級宅基地使用權”（圖1）。

（2）統一“三權分置”后流轉雙方確定權利的名稱。一是統一流出方權利名稱。“三權分置”后，宅基地使用權的形式完整性不受任何影響，在次級宅基地使用權因期限屆滿而滅失后，宅基地使用權的權能自動恢復至分置前的全部狀態。農戶宅基地權利類型其實質仍屬于宅基地使用權，同時，其房屋所有權仍屬于農戶所有。因此，建議“三權分置”后農戶確定權利類型統一表述為“宅基地使用權/房屋所有權”;二是統一流入方權利名稱。如前述分置后的三層權利結構下，“次級宅基地使用權”實質仍屬具有限制的“用益物權”，沒有必要再創設出一種權利名稱[3]，同時，考慮流轉后社會主體獲得一定年限的房屋使用權，建議“三權分置”后，維持“宅基地使用權”的稱謂和用益物權性質不變，將宅基地“三權分置”后社會主體確定權利的名稱表述為“宅基地使用權/房屋使用權”。

（3）規范設定權利性質。建議統一按照現行不動產登記簿及證書的填寫要求，針對宅基地的土地權利性質規范填寫為“批準撥用”，針對宅基地上的房屋權利性質規范填寫為“自建房”。

3.2 設計宅基地“三權分置”后的登記路徑

（1）將宅基地資格權納入不動產統一登記體系。在登記實務中，納入不動產登記范圍的宅基地資格權應該指向具體的地塊，并且已取得了宅基地使用權。對于通過資格權取得宅基地且有明確資格權認定結果的，可以在辦理宅基地房地一體確權登記時，在不動產登記簿附記欄標注“該權利人為宅基地資格權人”，通過標注的方式合理區分宅基地資格權和使用權，與分置后的宅基地權利人相區分[1]，防止產生新的分散登記，降低由此帶來的風險。

（2）統一宅基地“三權分置”后登記頒證的對象。為加強不動產統一登記規范化管理，針對集體、農戶、第三發這三個頒證對象，建議統一宅基地“三權分置”后登記頒證的對象，采取在明確集體所有權人的前提下，開展宅基地農房一體的確權登記，在農戶獲得記載了“宅基地使用權/房屋所有權”不動產權證書的基礎上開展宅基地“三權分置”，只給流入方頒發“三權分置”后的不動產權證書，不對流出方重新頒發新的不動產權證書，而是在附記欄體現原資格權人信息、流轉信息[4]。

（3）設定分置后的流轉期限。明確宅基地使用權流轉年限，能夠鼓勵農戶放手嘗試宅基地使用權流轉，在一定程度上提高農戶的流轉意愿。對于年限的設定若規定過短，宅基地使用權流入方無法全面使用、管理宅基地，不利于宅基地財產功能的實現;若規定過長，超出農戶心中預期，又不利于宅基地保障功能的實現?？紤]到宅基地負擔的維護農村穩定功能，兼顧受讓人的利益[3]，結合宅基地制度改革及土地承包經營權“三權分置”實踐經驗，建議以5-30 年為宜，各地可根據實際情況，設定流轉年限（圖2）。

3.3 完善現有不動產登記體系

（1）完善不動產登記簿。一是新增登記信息頁。當宅基地使用權因流轉辦理“三權分置”登記時，兼顧農村“房地一體”登記和宅基地“三權分置”登記的需要，新增“宅基地使用權和房屋使用權登記信息”頁，登記原因為流轉取得，規劃用途保持住宅不變，房屋性質為自建房;二是以附記的形式體現“三權”。 辦理轉移登記時，在“宅基地使用權和房屋使用權登記信息頁”的附記欄注明宅基地所有權人，同時體現原權利人的宅基地資格權，注明“該權利人為宅基地資格權人，根據《宅基地及房屋使用權流轉協議》的相關約定，該宅基地及房屋使用權已經流轉給XXX，流轉期限XX年XX月 XX日至XX年XX月 XX日止”;三是體現二次流轉。流轉后的宅基地使用權和房屋使用權可以再次流轉一次，對于此種情況，應在登記簿附記欄標注“經二次流轉取得宅基地使用權和房屋使用權，不得再次流轉”，做出限制性提示。

（2）完善不動產登記系統。根據宅基地“三權分置”的需求對現有的不動產登記系統功能進行修改，采取添加一個宅基地“三權分置”后的數據庫標準表格的形式完善現有《不動產登記數據庫標準》，并按流入方頒發分置后的不動產權證書要求，在權利類型中增設“房屋使用權”的選項，實現與修改的不動產登記簿的關聯，拓展不動產登記系統平臺的功能，為宅基地“三權分置”后登記能夠持續發證提供技術保障。

（3）完善登記操作辦法。建議修改現有的《不動產登記操作規范》及《不動產登記暫行條例實施細則》，增加針對宅基地“三權分置”后具體怎么登記的章節，明確宅基地“三權分置”登記適用條件、申請人、收件資料內容及要求、審核要求。此外，宅基地的用途主要是居住，“三權分置”后，很多居住用途實際變為經營性用途，各地都沒有辦理用途變更登記，建議在明確改變現行法律法規對“宅基地使用權不得用作經營性用途”的籠統規定之前，對于落實國務院關于推進農村一、二、三產業融合發展的要求，閑置宅基地和農房經批準用于發展農村新產業、新業態，導致宅基地和農房利用方式發生變化的，用途可以保留農村宅基地和住宅，不辦理變更登記[1]，待上位法明確有限制地放開宅基地使用權用途管制時，及時修改相關操作辦法，辦理用途變更，滿足宅基地“三權分置”需求。

4? ?結語

宅基地“三權分置”改革的目的在于真正盤活農村閑置宅基地和住房，明確宅基地“三權分置”后不動產登記實務操作的重點問題，才能實現產權保護要求，為宅基地“三權分置”改革落地掃清障礙，為統籌推進農村宅基地確權登記提供技術支撐。

參考文獻/References

[1]肖攀.農村宅基地“三權分置”登記現狀與思考[J].中國土地，2019，（06）：42-43.

[2]宋志紅.宅基地“三權分置”：從產權配置目標到立法實現[J] .中國土地科學，2019，（06）：31.

[3]劉銳.宅基地“三權分置”入法的思考與建議[N].中國自然資源，2019-01-18（007）.

[4]鄧姝，甘明超等.農村宅基地“三權分置”確權登記試點重點問題研究[R].湖南省不動產登記中心，2020.