公私伙伴關系下政府與非營利組織合作研究

錢進

【摘 ?要】公私伙伴關系是在民營化運動中產生的一種新型合作關系，其是介于外包與民營化之間的一種公共產品提供方式。我國政府正處于行政體制改革時期和地方債務擴大的窘境，其應利用加大轉移支付從而降低財政支出的手段，以調整經濟結構從而提高服務水平為目的，積極引入民間資本參與政府項目，從而提高地方公共服務和產品提供的效率和質量。

【Abstract】Public-private partnership is a new type of partnership arising from the privatization movement. It is a way of providing public goods between outsourcing and privatization. China's government is in the period of administrative system reform and the dilemma of local debt expansion. China's government should use the method of increasing transfer payments to reduce fiscal expenditures， with the goal of adjusting the economic structure to improve the service level. It should actively introduce private capital to participate in government projects， so as to improve the efficiency and quality of local public services and providing products.

【關鍵詞】公私伙伴關系;公共服務;合作

【Keywords】public-private partnership; public services; cooperation

【中圖分類號】D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）10-0110-02

1 概念

公私伙伴關系簡稱PPP，它已經被廣泛地應用在公共物品提供方面，主要是為滿足公民對公共產品的需求而建立的公共部門與私營部門的合作關系。薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關系》一書中指出公共部門和私營部門共同參與生產和提供物品和服務，包括合同外包、特許經營、補助、憑單和自由市場。從概念上表現了公共部門能夠與私人部門合作，通過技術和人員管理方法交流進行優勢互補，從而提高公共物品的生產效率。在我國公私伙伴關系出現在1978年改革開放，經濟恢復發展和建設完善市場經濟體制促使我國政府通過下放經營權，實現政企分開，建立全新的企業制度。一批新型的民營企業相繼產生，隨后政府對公共物品提供的價格機制的調整和投資體制的改革，使民營企業可以利用競爭機制參與公共項目。

2 特征

非營利組織與政府的PPP模式特征有如下兩點：第一是可以有助于形成一致的目標，隨著社會經濟的快速發展，公共物品供給矛盾日益顯現，由單一行政區劃內部主體之間的矛盾，逐漸演變為跨地區和多元主體之間的矛盾，例如，新型城鎮化、老齡化和環境污染等，這些問題需要政府提供道路、教育、養老、醫療多方面的公共物品和服務，而政府由于自身原因很難提供及時高效且高質量的公共物品和服務，所以為了提供優質的公共物品和服務，政府必須通過外包的方式與非營利組織合作，非營利組織則獲得必要發展的資金;第二是風險共擔，非營利組織在承接公共部門項目時會伴隨一定的風險，政府部門要對過程進行監管，對過程中出現的問題提供解決方案，建立完善的產權制度和退出機制，如預期投入過大，收益無法滿足組織運營成本，公共部門應該用補貼的方式補償非營利組織。

3 公私伙伴關系中存在的問題

3.1 管理體制的缺失

PPP模式是社會組織參與政府項目，其中政府把持著財政權，處于優勢地位，政府是否遵守合同內容行使權力會直接影響自身的權威和非營利組織的信任，而社會組織處于劣勢地位。如今非營利組織在我國快速發展，但缺少一部與之相關的法律來界定相關組織性質，無法做到真正地定義和維護非營利組織。同樣在維護政府利益方面，是否存在準入、過程和退出機制的法律，政府如何合法地監管非營利組織的行為，如何解決因合同外包造成的政府內部人員的問題，如何分配好權力，從而保證公共項目成功進行，以上問題有待解決。

3.2 政府監督的困境

政府部門與非營利組織的PPP模式固然有其優點，但依舊存在部分問題。委托—代理問題是最明顯的問題之一，所有權和經營權的分離是合同外包的特征，所有者政府作為委托人與經營者非營利組織作為代理人的目標可能是不一致的，代理人可能追求更高的收益，做出有違委托人目標的行為，從而使委托人的利益受損。究其原因是委托人與代理人之間信息的不對稱，產生了“信息孤島”現象，代理人擁有更多信息。此情況可能使得委托人政府會承受更多的成本。PPP模式對政府部門的監管能力和機制提出了挑戰，政府部門能否在準入機制、事前監管、績效監管、財務監管和事后監管上加強監管，是保證高效高質量地提供公共物品和服務的條件之一。

3.3 社會資本的缺失

公共產品和服務最終是交給公民使用的，而政府部門總是無法準確地收集相關信息，即使在PPP模式下非營利組織高效地提供公共服務和產品也是無濟于事的。首先，政府無法確認民間團體是否有資質和能力提供公共服務和物品，是否能提供當前所需種類的服務和哪些團體愿意參與公共物品的生產等信息。其次，某些民間團體很少能獲得公共服務和物品生產的公私伙伴相關信息。政府部門會用影響效率和增加成本來限制民間團體參與，相對而言民間團體因其自身的知識水平和組織程度等原因會造成無序參與或因為社會資本的缺失，造成公共物品提供的困難。最后，就協商機制來說，政府與非營利組織在合同外包之前會進行多次磋商，但在合同生效之后，雙方之間的協商機制就會消失。公共物品和服務在提供過程中會因為市場因素波動，如果雙方沒有相應的協商機制，非營利組織會因為自身利益降低提供服務的質量，損害共同利益。

4 對策

4.1 完善相關制度

首先，社會組織管理體制改革應該堅持完善法制、促進自主發展、支持培育優質的非政府組織、加強政府與非政府組織的互信、以合作為基礎，提升服務質量，合理合法地規定政府部門與非營利組織合作的相關事宜，可以從某一行業、某種特定類型的非政府組織出發，逐步用專項法律來代替行政法規，通過法律系統的完善，有利于促進非營利組織的發展，從而保證政府部門和非營利組織合作順利;其次，要利用好金融手段，政府要減少資金在各級政府財政轉移支付的流失量，強化對財政資金流向的監督，有效地增加地方政府的財政收入，促進PPP模式的發展。大力發展政府項目合同外包市場，讓有資質的民間非營利組織更多地承接政府項目，同時，給予非營利組織在經濟上的補貼，允許長期貸款以應對短期債務問題。

4.2 轉變政府理念和角色

公私伙伴關系需要政府轉變職能，由以前的全能型政府轉化成有限型政府，地方政府在公共物品提供的決策中注重決策民主化和科學化。首先，要改變過去職能部門碎片化和過度的專業分工，把涉及公共物品和服務的部門通過職能相近原則進行合并，形成擁有決策權和規制能力的大部門。此舉有利于打破部門間的壁壘，避免部門利益影響公共利益。其次，樹立新型的合作理念。針對公共物品和服務提供的目標、非營利組織的績效標準和政府監管范圍，政府部門、非營利組織和公民要通過民主協商的方式探討出合理的標準范圍，建立一種新型的協商機制，協調PPP模式中可能出現的問題和利益糾紛。再次，政府部門在PPP模式中不再扮演日常生活中公共物品和服務的提供者，而是作為監督者的角色，要明確監管機構，避免多重管理。最后，監管機制的設立至關重要，做好篩選工作。一是在準入機制中設立明確標準，公共物品的提供是一項重大工程，必須由具有一定財力和人力的非營利組織負責，不允許無資質、不負責任的組織參與;二是過程監管機制的建立，事后監管雖然是我國最常用的方式，但是其滯后性在公共服務項目中會帶來非常大的破壞，政府部門無法及時制止損害公共利益的行為，而加強過程監管可以有效避免有害行為的產生及其嚴重后果。

4.3 培育社會資本

地方公共物品提供涉及了多方主體，為避免爆發沖突和利益受損，就必須采取手段讓公民參與，集中表達意見與訴求，從而節約時間和成本。因此，建立一條專業化的公共物品供給和服務的利益代表渠道是非常重要的，代表渠道是一個多元主體參與公共物品供給和服務的機制平臺，社會資本的培育需要公民勇于表達訴求，關心社會的公共事務。此時，政府部門應主動維護該渠道的功能，讓公共物品供給和服務決策民主化。社會資本的高低在一定程度上影響公私伙伴關系，社會資本形容的是個人之間和社會間的信任程度的高低，信任程度越高，交易成本就會減少。相應的是政府應該注重社會資本的增值，減少“官本位”思想造成的公私伙伴之間的不平等的現象，尊重契約精神，加強自身監管和同級監管，建立完善的問責機制。社會資本的增值不能僅僅依靠政府部門，也應該依靠非正式團體，如鄰里組織、興趣協會和車友會，這些非正式組織一般都是由血緣關系或興趣嗜好相近的人組成，他們之間靠情感、信任、友誼和非正式規范作為紐帶聯系，通過達成共識，形成共同偏好，然后經過擴散作用，成為社會偏好，從而引起決策者的關注，進入決策過程。

【參考文獻】

【1】E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002.