我國財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理中績效審計(jì)路徑研究

彭煦

摘 要：在論述績效審計(jì)在財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理中必要性的基礎(chǔ)上，闡明財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容和程序，剖析我國財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金績效審計(jì)存在農(nóng)業(yè)細(xì)分項(xiàng)目雜多、績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一、績效審計(jì)制度不健全、相關(guān)績效審計(jì)人員的職業(yè)素質(zhì)有待加強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)問題，提出了解決問題的方案。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金;資金管理;績效審計(jì)

文章編號(hào)：1004-7026（2020）18-0109-03? ? ? ? ?中國圖書分類號(hào)：F329.6;F812.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，中央和地方財(cái)政在“三農(nóng)”建設(shè)中的投入逐年增多，很多鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、引導(dǎo)企業(yè)增加農(nóng)業(yè)投資的事宜，都以項(xiàng)目制的形式為農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金提供助力，以此直接或間接推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。

然而，各級(jí)政府每年撥付的支農(nóng)、惠農(nóng)財(cái)政專項(xiàng)資金的實(shí)際運(yùn)用效果如何、存在哪些問題，都需要通過績效審計(jì)進(jìn)行高效監(jiān)管和綜合評(píng)估。發(fā)揮國家審計(jì)監(jiān)管與評(píng)估的雙重職能，做好項(xiàng)目資金的規(guī)范工作，使財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金得到高效充分利用，以期更好地提升“三農(nóng)”發(fā)展質(zhì)量[1]。

1? 績效審計(jì)在財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理中的必要性

財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金主要用于支農(nóng)、惠農(nóng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)村改革，其目的是完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收，縮小農(nóng)村貧富差距。在投入專項(xiàng)資金的進(jìn)程中，如何加強(qiáng)問責(zé)和問效成為審計(jì)部門的重要職責(zé)。績效審計(jì)作為審計(jì)監(jiān)督的一種有效手段，能夠在資金投入全過程發(fā)揮監(jiān)督評(píng)估效用，最大限度確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金專款專用，將有限的資金用在實(shí)處。

1.1? 全面建成小康社會(huì)的必然要求

全面小康社會(huì)也是中國農(nóng)民的小康社會(huì)，財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的撥付使用可以讓農(nóng)業(yè)強(qiáng)固、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕。加強(qiáng)和深化財(cái)政支持“三農(nóng)”建設(shè)的專項(xiàng)資金審計(jì)，就是要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、揭露和查處違規(guī)使用及虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的情況，整改專項(xiàng)惠農(nóng)資金使用效益低下的問題，這是全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面建成小康社會(huì)的重要保障和必然要求[2]。

1.2? 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提升政府形象的需要

深化對財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的管理使用和效益評(píng)估，實(shí)際上是對各級(jí)政府“三農(nóng)”政策實(shí)施效果、資金使用效益和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，有助于提高農(nóng)業(yè)財(cái)政支出效率和質(zhì)量。發(fā)揮審計(jì)預(yù)警功能和建設(shè)性效用是破解當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。此外，各級(jí)政府因地制宜、深化落實(shí)并抓好財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)工作，是樹立政府廉政形象和提高政府公信力的有效方式[3]。

1.3? 提高政府審計(jì)工作水平和質(zhì)量的需要

國家審計(jì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的衛(wèi)士和人民財(cái)富的守護(hù)者。從傳統(tǒng)以尋求財(cái)政支出和財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法性為目標(biāo)的審計(jì)，到當(dāng)代追求財(cái)務(wù)收支審計(jì)與績效審計(jì)并重的國家審計(jì)，再到財(cái)政績效多元化拓展，從經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估延伸到生態(tài)效益和社會(huì)效益綜合性評(píng)估的審計(jì)發(fā)展歷程，都代表著審計(jì)工作水平和質(zhì)量的提升。財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)也不例外，正在經(jīng)歷審計(jì)覆蓋面和審計(jì)內(nèi)容不斷擴(kuò)大及深化的過程。這也是政府提高“三農(nóng)”收支績效水平和質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需要[4]。

2? 財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)的框架和內(nèi)容

2.1? 財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)目標(biāo)

專項(xiàng)資金績效審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)的出發(fā)和歸宿，直接影響國家審計(jì)的內(nèi)容、方法、技術(shù)和處理結(jié)論。財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)的目標(biāo)是在確保資金專款專用、真實(shí)合法的基礎(chǔ)上，綜合考量投資項(xiàng)目的綜合效益，揭露被審對象經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的問題，檢驗(yàn)其是否達(dá)到預(yù)算編制的預(yù)期效果，提出獨(dú)立的審計(jì)意見。總之，財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)主要關(guān)注該項(xiàng)資金支出的綜合效益[5]。

2.2? 財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)內(nèi)容

財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)內(nèi)容主要包括以下5個(gè)方面。一是資金項(xiàng)目申報(bào)和立項(xiàng)審計(jì)。資金項(xiàng)目申報(bào)主要是審查立項(xiàng)程序是否合規(guī)，有無虛假、重復(fù)編報(bào)的問題。立項(xiàng)審查主要關(guān)注項(xiàng)目是否符合政策法規(guī)要求，立項(xiàng)是否能通過專家的可行性論證。二是資金項(xiàng)目管理審計(jì)。主要審查內(nèi)容為資金項(xiàng)目是否能按照審批計(jì)劃施行，有無擅自改動(dòng)預(yù)算編制、調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、隨意增加預(yù)算支出、隱瞞項(xiàng)目資金投向等問題。三是專項(xiàng)資金籌集和撥付審計(jì)。主要是項(xiàng)目資金籌集與配套資金是否及時(shí)、足額發(fā)放到位，是否存在截留、擠占、挪用以及損失浪費(fèi)等問題。四是審計(jì)財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金是否專款專用，資金核算是否合規(guī)、合理、節(jié)約。五是對財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益進(jìn)行審計(jì)。

2.3? 財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)程序

財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)程序主要有方案制定、項(xiàng)目取證、項(xiàng)目報(bào)告、后續(xù)跟蹤4個(gè)階段。其中，方案制定階段主要是審計(jì)部門明確審計(jì)對象，審前基本項(xiàng)目核查與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依據(jù)實(shí)際情況制定審計(jì)方案。項(xiàng)目取證階段主要是圍繞績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對專項(xiàng)資金管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和經(jīng)濟(jì)效率責(zé)任展開調(diào)查取證，確保相關(guān)證據(jù)的真實(shí)可靠性、充分關(guān)聯(lián)性和合法有效性。項(xiàng)目報(bào)告階段主要是要在充分調(diào)取審計(jì)結(jié)論的基礎(chǔ)上提交審計(jì)報(bào)告，發(fā)表書面審計(jì)意見，定期向社會(huì)公眾公開。后續(xù)跟蹤階段主要是幫助管理部門落實(shí)審計(jì)整改意見，提高農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金使用效益，確保審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量管控精準(zhǔn)到位[6]。

3? 財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)存在的問題

3.1? 農(nóng)業(yè)細(xì)分項(xiàng)目雜多、績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一

目前，我國涉及“三農(nóng)”財(cái)政專項(xiàng)資金的項(xiàng)目非常龐雜，有的涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通基地建設(shè)，有的涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群建設(shè)，還有的涉及種業(yè)基地建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目等，在審計(jì)實(shí)務(wù)中很難形成一套系統(tǒng)科學(xué)的項(xiàng)目資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。很多績效審計(jì)過多關(guān)注項(xiàng)目資金的經(jīng)濟(jì)效益，忽視項(xiàng)目本身的建設(shè)屬性和運(yùn)營難度，忽視過程監(jiān)督審計(jì)，缺乏對資金項(xiàng)目綜合效益的評(píng)估。

3.2? 財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)制度不健全

當(dāng)前的財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)多以地方政府審計(jì)績效評(píng)估指標(biāo)為參照標(biāo)準(zhǔn)，不考慮審計(jì)申報(bào)項(xiàng)目的實(shí)際情況和具體政策執(zhí)行情況，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、經(jīng)營農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)合作社的申報(bào)審計(jì)項(xiàng)目績效審查標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分度不夠。相應(yīng)的制度不完善，申報(bào)階段的信息不能及時(shí)共享和實(shí)時(shí)更新，績效審計(jì)的透明度也存在一定問題，不利于提升項(xiàng)目資金績效審計(jì)的合規(guī)性和權(quán)威性。

3.3? 相關(guān)績效審計(jì)人員的職業(yè)素質(zhì)有待加強(qiáng)

在廣泛應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段的現(xiàn)代社會(huì)，政府審計(jì)活動(dòng)的科技含量變得越來越高。這就需要為財(cái)政農(nóng)業(yè)資金項(xiàng)目打造一支專業(yè)的績效審計(jì)團(tuán)隊(duì)，提升國家審計(jì)質(zhì)量。為此，績效審計(jì)人員不但要有良好的經(jīng)濟(jì)審計(jì)專業(yè)知識(shí)，還要精通信息技術(shù)，熟悉基層各種項(xiàng)目的審計(jì)環(huán)境。

基層審計(jì)工作專業(yè)性強(qiáng)、流程復(fù)雜、工作壓力較大，專業(yè)審計(jì)人員易流失，往往導(dǎo)致審計(jì)組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性不足。特別是專項(xiàng)資金項(xiàng)目審計(jì)范圍擴(kuò)大，很多審計(jì)內(nèi)容具有特殊的針對性，不熟悉業(yè)務(wù)員的人員往往會(huì)分不清績效審計(jì)的內(nèi)容。這些均顯示出審計(jì)部門人員的職業(yè)素質(zhì)有待增強(qiáng)。

4? 改進(jìn)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)的對策建議

4.1? 健全政府績效審計(jì)的職能

政府審計(jì)服務(wù)職能不但關(guān)系到審計(jì)服務(wù)質(zhì)量，而且還影響民眾對政府行政部門行政效率、廉政情況的看法。因此，審計(jì)部門要完善政府績效審計(jì)職能，確保財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金績效審計(jì)質(zhì)量，促使其成為增加政府投入資源價(jià)值和刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。可以說，績效審計(jì)質(zhì)量對行政治理有效性有關(guān)鍵作用。其中，行業(yè)績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審查政策可以為相關(guān)組織提供預(yù)測、警示和建議。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)要組織專人負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和評(píng)估，以綜合績效考核為主，確保合理、高效地發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的使用效益。在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中，相關(guān)審計(jì)人員除了督查項(xiàng)目資金管理部門的財(cái)務(wù)記錄外，還要將審計(jì)內(nèi)容同行政部門的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比對。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)績效審計(jì)基礎(chǔ)理論研究，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績效審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)縱深發(fā)展，將農(nóng)業(yè)財(cái)政預(yù)決算審計(jì)、投資審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)與支農(nóng)項(xiàng)目資金績效審計(jì)結(jié)合起來，使政府現(xiàn)有的審計(jì)資源發(fā)揮最大的效用，全面反映和凸顯政府審計(jì)的監(jiān)督和評(píng)估職能。

4.2? 完善績效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系

逐步完善財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金績效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系，對相關(guān)項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)表是否合規(guī)、是否超出預(yù)算編制、是否符合財(cái)務(wù)報(bào)告框架等問題提出有效建議。為此，審計(jì)人員需要結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，認(rèn)真核查相關(guān)審計(jì)證據(jù)，建立一套科學(xué)分類、完備詳實(shí)的績效評(píng)估體系。嚴(yán)格依據(jù)政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將相關(guān)法律法規(guī)作為績效審計(jì)評(píng)估的重要依據(jù)。

在經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估方面，主要圍繞具體項(xiàng)目的分類特征設(shè)置相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性指標(biāo)，確保資金到位率和利用率、成本耗費(fèi)率、資金節(jié)約率、實(shí)際工期比率、勞動(dòng)生產(chǎn)率等。財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的使用管理往往要經(jīng)歷數(shù)年甚至更長的時(shí)間才能見到實(shí)效，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益不明顯但生態(tài)效益和社會(huì)效益俱佳的情況，具體有優(yōu)畜改良工程、生態(tài)育種工程、退耕還林工程等。因此，要設(shè)置經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益并重的考評(píng)體系，保障績效評(píng)價(jià)結(jié)果的系統(tǒng)性和合理性。

4.3? 關(guān)注全流程覆蓋跟蹤審計(jì)

財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金績效審計(jì)不能局限于某個(gè)時(shí)間點(diǎn)或僅以事后監(jiān)督評(píng)估為主。否則不利于發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金使用管理中的問題，不能提高資金利用率，增加資金使用損耗。實(shí)踐證明，財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金績效審核需要增加全流程覆蓋的跟蹤審計(jì)。以資金走向?yàn)榫€索，在支農(nóng)資金投入項(xiàng)目計(jì)劃、具體施工、項(xiàng)目驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié)，指派專人嚴(yán)格審查相關(guān)財(cái)務(wù)支出等資料文件并實(shí)地考察項(xiàng)目建設(shè)流程，及時(shí)查處和糾正支農(nóng)專項(xiàng)資金管理使用單位在資金撥付、使用和管理上存在的違規(guī)違紀(jì)行為以及使用效率偏低等問題，例如項(xiàng)目投資預(yù)算規(guī)劃隨意變動(dòng)、資金損耗過多、工程項(xiàng)目因人為因素達(dá)不到預(yù)期效果等。總之，績效審計(jì)的跟蹤問效要將階段性審計(jì)與全流程覆蓋審計(jì)、財(cái)務(wù)賬面審計(jì)和深入項(xiàng)目工程及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶調(diào)研結(jié)合起來，重點(diǎn)核實(shí)支農(nóng)項(xiàng)目資金收支的真實(shí)性、合理性以及包括經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益在內(nèi)的綜合利用效益。財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金績效審計(jì)要結(jié)合資金投入工程具體實(shí)際情況，在掌握資金投入體量規(guī)模、收支結(jié)果的基礎(chǔ)上，沿著資金流向，深入項(xiàng)目涉及的具體實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，通過全流程覆蓋的績效審計(jì)，確保項(xiàng)目按期完工，并達(dá)到預(yù)期目的，真正體現(xiàn)出審計(jì)監(jiān)督的效果。

4.4? 提升審計(jì)人員的綜合素質(zhì)

審計(jì)事業(yè)要想獲得長足進(jìn)步，團(tuán)隊(duì)人才是關(guān)鍵。財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的績效審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性和綜合性都比較強(qiáng)的工作，對審計(jì)人員的專業(yè)技能、綜合素質(zhì)提出了很高的要求。對于涉農(nóng)項(xiàng)目復(fù)雜的專項(xiàng)資金績效審計(jì)來說，專業(yè)高效的人才隊(duì)伍可以依據(jù)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作情況對專項(xiàng)資金的綜合效益進(jìn)行系統(tǒng)全面的評(píng)估分析。因此審計(jì)人才的專業(yè)勝任力是準(zhǔn)確、權(quán)威開展項(xiàng)目資金績效審計(jì)的必要條件。各級(jí)政府要大力培養(yǎng)和打造一支復(fù)合型審計(jì)人才隊(duì)伍，健全和完善審計(jì)職能機(jī)構(gòu)。有條件的縣級(jí)以上行政部門要結(jié)合實(shí)際條件，組建并充實(shí)相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)審計(jì)小組，保證涉農(nóng)財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)人員的穩(wěn)定性。從財(cái)經(jīng)院校吸納專業(yè)技術(shù)人才，探索涉農(nóng)績效審計(jì)人才的優(yōu)選培養(yǎng)模式，努力做好本轄區(qū)績效審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)工作，將績效審計(jì)實(shí)踐效果作為選拔和培養(yǎng)相關(guān)人才的重要條件。對現(xiàn)有的審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)知識(shí)、政策法規(guī)和技術(shù)方法的培訓(xùn)，鼓勵(lì)審計(jì)人員申報(bào)相關(guān)職稱，針對性地培養(yǎng)具有審計(jì)分析能力、精通網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、綜合素質(zhì)俱佳的績效審計(jì)人員。

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