鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律問(wèn)題研究

李盛豐

【摘要】農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)工作的推進(jìn)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。但當(dāng)前抵押工作仍存在著價(jià)值評(píng)估機(jī)制不合理、農(nóng)地交易市場(chǎng)不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全等現(xiàn)實(shí)困境，嚴(yán)重掣肘著我國(guó)農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。研究針對(duì)上述存在的現(xiàn)實(shí)困境，緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地制度改革與管理，提出了建立獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制等助力農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的優(yōu)化對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 抵押模式 現(xiàn)實(shí)困境 優(yōu)化對(duì)策

1 問(wèn)題的提出

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作也存在發(fā)展不平衡、不充分的特點(diǎn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地在利用過(guò)程中也存在大量問(wèn)題。因此，在全面建成小康社會(huì)的決勝之年，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，破解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之桎梏，實(shí)現(xiàn)共同助力質(zhì)量興農(nóng)與鄉(xiāng)村振興之目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的研究就顯得尤為迫切。

2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 價(jià)值評(píng)估機(jī)制不合理。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押數(shù)額的多少，取決于評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的評(píng)估高低。當(dāng)前我國(guó)主要由銀行對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的過(guò)程之中，作為抵押合同的雙方都渴望實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，基于雙方之間的利益博弈地位，秉持這樣的目的在交易過(guò)程中也是不可避免的。農(nóng)戶希望自己土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值能盡可能的往高評(píng)估，目的就是為了能夠從銀行獲取更多的貸款。而銀行為了降褚氏孜貸風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)壓低評(píng)估。這就表明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估機(jī)制存在著不合理之處，而這往往就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生信任危機(jī)，擔(dān)心自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值被過(guò)低評(píng)估，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性大大降低。

2.2 農(nóng)地交易市場(chǎng)不規(guī)范。一方面，銀行作為市場(chǎng)主體，追求利益是其本質(zhì)。如果在抵押過(guò)程中農(nóng)戶出現(xiàn)了違約情形，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)則必然是銀行等金融機(jī)構(gòu)的不二選擇。如果沒有規(guī)范的農(nóng)地交易市場(chǎng)，抵押權(quán)則難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，對(duì)于農(nóng)戶而言，如何及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、便捷的獲取農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易信息，是降低抵押成本的路徑之一。而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地交易市場(chǎng)還存在著些許問(wèn)題。因此，很多農(nóng)戶進(jìn)城之后，哪怕將農(nóng)地?cái)R置撂荒，其也不愿意將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押。金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放抵押貸款之時(shí)，往往需要與農(nóng)戶簽訂大量書面文件，還要結(jié)合實(shí)際勘驗(yàn)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)之價(jià)值及農(nóng)戶的貸款償還能力，經(jīng)過(guò)各崗位的層層審核后才決定是否發(fā)放貸款。這就導(dǎo)致了貸款手續(xù)極為繁瑣，也會(huì)直接影響到農(nóng)戶抵押的積極性。第二，缺乏規(guī)范的農(nóng)地交易平臺(tái)。農(nóng)村等很多偏遠(yuǎn)地區(qū)大多是通過(guò)口頭協(xié)議實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，這就使得一旦發(fā)生了抵押權(quán)糾紛，抵押雙方的正當(dāng)合法權(quán)利就沒有辦法得到及時(shí)有效地保證。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)常面臨巨大的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，而目前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制尚未健全，一旦遭遇突發(fā)自然災(zāi)害或者市場(chǎng)因素的沖擊，損失往往是巨大的。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)營(yíng)運(yùn)虧損很大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率高達(dá)136%。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司為了降低虧損，也逐步減少農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的險(xiǎn)種及規(guī)模，造成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)“供給不足”。加之農(nóng)戶營(yíng)收有限、投保意識(shí)薄弱，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“需求不足”。“供需雙冷”的局面無(wú)疑暴露著我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制存在的問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在也會(huì)給金融機(jī)構(gòu)開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)帶來(lái)極大地的風(fēng)險(xiǎn)。

3 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之優(yōu)化對(duì)策

3.1 建立獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。如前文所述，評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏及評(píng)估機(jī)制的不合理，嚴(yán)重制約著農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之規(guī)模。因此，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。只有將抵押權(quán)人與評(píng)估機(jī)制分離，才能更加公平、公正、公開，才有利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)及維護(hù)良好的土地流轉(zhuǎn)秩序。同時(shí)成立評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)提高評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立門檻，譬如三年內(nèi)無(wú)違法犯罪情況、無(wú)失信懲戒記錄、評(píng)估人員數(shù)量需達(dá)到一定比例等條件，以此來(lái)提升評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平。同時(shí)各地還應(yīng)當(dāng)在政府部門的牽頭下，擴(kuò)大基層評(píng)相機(jī)構(gòu)的數(shù)量，制定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，以鼓勵(lì)更多的專業(yè)人才加入到評(píng)估機(jī)構(gòu)。同時(shí)可成立評(píng)估機(jī)構(gòu)名錄庫(kù)，實(shí)現(xiàn)名錄庫(kù)機(jī)構(gòu)之間的信息交換。對(duì)于虛假評(píng)估等行為，相關(guān)部門必須責(zé)令該評(píng)估機(jī)構(gòu)退出農(nóng)地評(píng)估市場(chǎng)并作出嚴(yán)厲的處罰，以此保證退出機(jī)制的完善暢通和評(píng)估的獨(dú)立地位。各地的評(píng)估機(jī)構(gòu)需結(jié)合農(nóng)地的客觀真實(shí)情況予以評(píng)估，同時(shí)要大膽創(chuàng)新，探索更加科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估方法。

3.2 完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的作用在于：對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行規(guī)劃、及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息、指導(dǎo)和組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易、協(xié)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛等等。其次，還應(yīng)當(dāng)整合并開發(fā)統(tǒng)一的農(nóng)地交易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，最大限度的提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易效率，降低因重復(fù)建立和分散管理造成的資源浪費(fèi)及成本支出。同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、5G技術(shù)的加持，構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易體系的全覆蓋，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的有效合規(guī)，拓寬農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)新模式，為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的市場(chǎng)化運(yùn)作奠定基礎(chǔ)。

3.3 健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制就顯得尤為重要。第一，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。由政府設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)銀行的貸款損失按照一定比例予以補(bǔ)償，以轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)。全國(guó)各地試點(diǎn)地區(qū)也在積極探索設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)基金，并取得顯著成效。第二，創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押強(qiáng)制保險(xiǎn)。保險(xiǎn)對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人而言，是有效分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的措施。因此，可要求政府作為牽頭羊，通過(guò)政策引導(dǎo)和支持，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司增設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押強(qiáng)制保險(xiǎn)這一險(xiǎn)種。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押時(shí)，要求其必須購(gòu)買土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押強(qiáng)制險(xiǎn)。通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制，由保險(xiǎn)公司賠償一部分的保險(xiǎn)金，有效分擔(dān)抵押人面臨的自然災(zāi)害、市場(chǎng)變化等風(fēng)險(xiǎn)，保證經(jīng)營(yíng)權(quán)人的基本生活。

4 再論。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展之基石，農(nóng)業(yè)則是國(guó)家生存與發(fā)展之本。因此，要順應(yīng)農(nóng)業(yè)改革趨勢(shì)，堅(jiān)決貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出的系列部署及落實(shí)“三權(quán)分置”制度，引導(dǎo)和支持廣大農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，讓土地成為農(nóng)民增收的“聚寶盆”。

基金來(lái)源：2019年河北省教育廳省級(jí)研究生創(chuàng)新資助項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律問(wèn)題研究”研究成果（項(xiàng)目編號(hào);CXZZSS2019112）。