政府創新項目方向制定的流程優化策略研究

宋燕飛 劉文波

[摘 要] 聚焦于創新項目方向制定的研究，對目前政府引導創新項目方向制定的現狀進行分析和梳理，進而總結目前政府引導創新項目的方向制定流程中存在的問題。以上海LPG燃氣助動車和上海市光伏產業為例，提出明確創新項目方向制定的重點領域、選取第三方評估機構依靠科學方法進行項目分析、政府引導創新項目方向制定過程的制度變革等方面的方向制定流程優化對策。

[關鍵詞] 政府創新項目;方向制定;流程優化;光伏產業

[中圖分類號] D630[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）11-0121-06

政府引導創新項目立項的第一步是制定有效的創新項目方向（創新項目指南）。創新項目方向制定是整個項目形成及實施的前提及基礎，也是我國政府進行創新科研管理的重要抓手，具備這一科技引導職能的是創新項目指南。區域科技計劃管理部門要以需求和問題為導向有重點地征集創新項目研究方向，將眾多碎片化的項目整合為一條產業創新項目鏈，考慮區域創新發展亟需解決的重要科技問題，將穩定的戰略需要與動態的發展需要相結合[1]，為科學地編制創新項目指南提供重要保障。

一、創新項目方向制定的流程及主要問題

（一）一般流程

目前政府引導創新項目方向形成的一般流程，即創新項目指南的形成主要包括以下步驟：

1.需求征集

社會的發展和進步，是由無數的細微進步和細胞元進化構成的，是一個量變到質變的過程，更是一個漸變的過程。社會需求是創新項目形成的源泉和歸宿，也是需求側的最主要內容。廣大人民不斷增長的物質文化需求，以及經濟社會不斷向前發展都需要有創新項目的不斷涌現。社會的需求，不僅是創新項目產生的源泉，也是政府應該引導、扶持創新項目的依據，這些社會需求也是一種公共利益的需求。

創新應以需求和問題為導向，需求和問題主要包括兩個層面：一是國家/區域/產業重大問題和科技發展前沿：二是直接面向市場終端的用戶需求。目前的政府引導創新項目指南是面向全社會（包括企業、高校等）以項目建議的方式來征集，隨著互聯網的發展，網上征集創新項目也已經成為一個重要的創新項目立項渠道。

需求征集過程主要有以下幾個方面，一是公開征集：各級政府科技部門針對市場和經濟社會需求公開征集科技需求與項目建議[2]。二是項目建議書：根據需求征集匯總，提出項目建議，完成項目建議書編寫。三是建立項目庫：對征集的需求和項目建議進行初步審核，將合適實踐的項目列入科技計劃的備選項目庫中。

2.專家論證

科技計劃項目指南編制應充分調動科技計劃管理部門和創新項目專項領域內的專家力量。區域科技計劃管理部門的職責是主動設計和協調組織，專家的職責是項目分析與論證、技術預測和戰略決策[3]。

目前科技計劃管理部門在創新項目方向制定流程中，會征集專項領域內相關專家及潛在項目承擔者相關專家進行專家論證。專家論證一般包括技術預見。專家在提出需求征集和專項調研基礎上對創新項目中有發展前景的方向和領域進行預判，并對其技術創新的可行性進行分析，進而為政府官員對創新項目方向制定做出決策提供判斷依據。對于向各類主體征集的創新項目專題，要進一步聘請相關專家進行項目分析、分類與整合，目的是從產業專項出發，審視項目之間的聯系、項目的缺口和項目的必要性。

3.政府決策

目前，創新項目立項流程中，方向的確立需要通過政府科技計劃部門的決策，然而政府決策的主要依據是專家論證。政府科技部門通過對形成的項目建議進行綜合且專業的咨詢，確定立項項目和項目組織單位。政府在科研項目中的職能主要包括：政府抓“總”，管理機構專業化;保證科研經費;加大基礎研究投入，促進全鏈條投入;促進示范應用與成果轉化。

（二）創新項目方向制定的主要問題

近年來，隨著經濟的快速發展，我國在科技創新方面的投入持續增加，通過政府引導創新項目，使創新能力穩步增強，創新環境不斷改善，創新成果顯著[4]。創新項目的團隊遴選的流程相對比較成熟，從目前我國政府引導創新項目方向制定的現狀分析來看，現有創新項目的方向制定缺乏完善的流程和方法，制定流程主觀性太強，缺乏科學的制定依據和方法，目前在創新項目方向制定中存在的問題主要總結為以下幾點。

1.創新項目涉及領域不明確

政府引導創新項目的方向應該是目前及未來一段時間內社會和經濟發展所必須涉及的重點領域和方向，同時技術或市場相對不成熟，亟需政府提供政策引導和資源支持來推動和加快其創新發展的。因此，政府制定創新項目的方向中，首先要確認的是該領域的創新項目是否有必要由政府主導和推動，還是放給市場和企業來主導，通過市場競爭來推動發展對于部分市場正逐步形成的領域和方向而言或許更為有效。

目前，政府科技計劃部門在創新項目方向制定流程中對于創新項目領域的全面論證比較缺乏，對于專項扶持的創新項目設計領域不明確，主要體現在兩方面：一方面，目前政府科技計劃部門在制定創新項目方向時，創新項目的方向來源有限，網上征集過程中網絡資源開拓不足，網絡渠道比較狹窄;創新項目方向制定的專家論證大多數是小范圍征求專家意見，涉及的領域難以全面、邀請專家的范圍難以廣泛。另一方面，目前政府科技計劃部門專項課題的設立往往缺乏對創新項目扶持的開放和包容：例如增加開放性課題專項，對屬于該專項領域內的項目提供開放性課題的申請渠道，為其提供獲得政府扶持的渠道。

2.專家評審體系監管不完善

目前政府引導創新項目方向制定的一般流程中，專家論證作為最重要的客觀評價和分析的環節，恰恰是目前最為薄弱的環節。首先，政府科技計劃部門對參與創新項目方向制定流程的專家和評審沒有形成規范的專家評審體系。由于專家論證流程中邀請的專家大多數涉及到立項的潛在項目承擔單位，專家自身處于利益鏈條中，在創新項目方向制定流程中理論上難以做到客觀、公正和獨立。其次，缺少專家效益的后評估機制。創新項目方向制定涉及的專家來自不同企業和部門，處于各自不同的利益網絡，其提出的意見和評審結果的客觀性缺乏后評估機制對其跟蹤判斷。最后，政府部門對專家評審的結果缺乏專業的判斷渠道和依據，導致政府科技計劃部門的決策武斷，容易出現決策失誤。

（三）政府部門的責任制度缺失

政府在整個國家創新體系中的角色多樣，是創新體系的設計者和構建者;是整體運行的監管者、參與者，作為用戶、創新發起人和投資者、特殊市場的調控者等角色參與其中。總體來說，政府是一只“有形的手”，對整個體系進行把控和管理。

目前的創新項目方向制定中，政府科技計劃部門制定立項指南的主要依據是專家論證。因此，在立項以及項目進行過程中，創新項目出現的問題，政府官員存在以專家意見作為免責依據。一方面，創新方向制定的好，對相關創新項目負責人員沒有激勵措施;另一方面，一旦創新項目方向制定偏失，項目失敗的責任難以體現出來，更難以界定責任。

（四）創新項目的預期研究不足

政府科技計劃部門的官員對專業性較強的創新項目方向制定的問題往往不是專業的。在創新項目方向制定流程中，政府部門的決策依據完全來自專家評審，而創新項目方向制定所選取的專家大多數是該專業領域相關企業內的人員，專家都代表各自企業的利益，對方向制定提供的建議難免會有偏頗。政府部門缺少了獨立的預先研究，沒有對相關產業領域進行全生命周期的考察和評估、缺乏客觀科學和專業的分析。

二、創新項目方向制定流程的改進

（一）夯實基礎

1.明確方向制定原則

（1）明確未來發展重點領域。政府引導創新項目的方向應該是目前及未來一段時間內社會和經濟發展所必須涉及的重點領域和方向。要實現區域經濟增長和產業發展目標，就必須明確未來發展的重點領域，按照重點突破、以點帶面，整體提升的思路，進而確定政府引導創新項目的重點方向。例如，國家通過出臺相關產業扶持政策和產業發展引導政策，來推動和激勵光伏產業的快速發展[5]。2016年，國家出臺《國家創新驅動發展戰略綱要》，明確了未來30年創新驅動發展的目標、方向和重點任務，對產業技術體系進行了系統部署，具體明確了包括信息、智能制造、現代農業、現代能源、生態環保等9個重點領域的技術發展方向。地方政府應結合區域產業優勢，選取合理的發展方向，進而研究制定政府引導創新項目的方向和領域。

（2）亟需政府支持推動發展。明確區域未來發展的重點領域的同時，政府決策部門還需要確定重點產業領域中技術或市場相對不成熟、亟需政府提供政策引導和資源支持，來推動和加快其創新發展的方向與領域。完善的市場競爭體系和生態能夠有效的推動產業發展，因此，政府引導項目所需要確立的領域主要為技術水平或市場環境有待扶持和完善的方面。例如，近十年來，新能源汽車產業在創新技術和創新產品擴散方面都發展迅速，主要依賴于國家將新能源汽車產業作為戰略性新興產業發展。但新能源汽車技術成熟度、成本等方面存在諸多差異，產業化發展設計燃料和基礎設施發展、市場需求培育等方面，都需要大規模投入，因此需要政府根據實際情況，結合區域產業技術特色，制定相關的創新項目方向進行扶持和推動。

（3）結合區域生態現狀。無論通過何種方式對創新項目方向制定進行改進研究，都需要結合區域經濟發展的實際。經濟學意義上的區域是指特定時空范圍內社會資源、技術資源和自然資源的集合。區域經濟體是指在一定區域內經濟發展的內部因素與外部條件相互作用而產生的生產綜合體，以一定地域為范圍，并與經濟要素及其分布密切結合的區域發展實體。區域經濟生態現狀對地方政府產業扶持政策和推動科技發展等措施都有重要影響。政府引導創新項目是為了適應和推動區域經濟的發展，滿足社會的文化、生活需要，以及政治、國防等戰略因素考慮，利用政府投資的方式對戰略性產業的創新發展進行引導和推動的措施。

2.建立智庫資源保障

針對目前創新項目涉及領域不全面以及創新項目的預期研究不足等問題，本文提出建立相關智庫的改進研究，通過智庫建設和數據庫建設，有針對性的制定專項指南，完善創新項目方向制定。

（1）智庫建設。20世紀60年代初期，在美國政府的極力推進下，就職于諸多學術中心、從事各類科學研究的大批學者開始將他們的思想轉化為政府的政策建議，于是各類智庫紛紛成立。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”，這一表述充分體現了全面深化改革總目標的新要求，是彰顯思想力量、建設一流智庫的指導思想和工作目標。智庫為政府專項提出的建議和評論主要有以下優勢：一是反應迅捷，有搶占先機之勢;二是問題集中，觀點鮮明，基本上是從國家戰略發展和政策制定需要來思考和研究問題;三是價值導向清晰，多為政府和主流社會輿論需要服務，對大眾起到引導作用[6]。

（2）數據庫建設。數據庫建設是一項復雜的工作。為能夠有序解決建設過程中可能出現的問題，應先成立數據庫建設的協調和管理機構。協調管理機構負責牽頭組織數據庫的建設工作，并組織專家對數據庫的建設單位、建設標準、建設流程、建設內容等方面進行論證，最終確定合理的建設方案。政府決策信息咨詢數據庫與其他數據庫存在很大不同，該庫對輔助政府決策起到十分重要的作用。因此，對數據庫管理規范、標準制定、內容建設都提出了更高的要求，不容出現任何閃失。協調管理機構應由政府部門出面建立，可以依托政府內設信息部門組成，這樣既代表政府的權威性也有相應的專業背景，能夠對數據庫切實負責。

政府決策信息咨詢數據庫可以由多個數據庫組成，這樣一方面有利于資源的分類處理，另一方面各建設單位也可以集中各自資源，分散進行操作。具體可包括以下內容：1）政府文件數據庫，由政府內設信息部門建設，廣泛收集各級政府形成的文件信息，包括公開、半公開和保密文件。這些文件信息可以為信息資源提供權威的參考。2）統計信息數據庫，包括各種經濟、社會統計數據，其中包括官方統計局提供的數據，也包括其他社會團體自身進行的統計數據。3）專題成果數據庫，可以為政府決策提供重要的支持和幫助，有利于提高政府決策的效率和科學性。4）案例數據庫，可以在今后進行決策咨詢時予以參考。此外，還可以收集大量國內外咨詢機構的經典案例，從案例中學習經驗和教訓，為以后進行決策咨詢提供幫助。5）其他。政府決策信息咨詢還包括其他的信息資源，如圖片、多媒體資源等，對這些資源進行收集整理，形成不同種類的數據庫，能夠進一步豐富政府決策信息咨詢數據庫的數據內容，最終為政府決策提供準確、全面的信息資源，為政府作出科學決策提供支持。

（二）科學方法

政府部門對創新技術具體發展情況的了解遠不如相關領域的專家，政府部門可以對創新項目領域的評估科學方法進行確定，通過遴選第三方評估機構，選取特定的科學評估方法，客觀公正的對產業的創新技術和發展進行評估和分析，避免專家意見不客觀引起的問題，進而保障創新項目制定的科學性。一般來說，對產業發展的分析可以借助熱點分析和引入專利地圖。

1.借助熱點分析

熱點分析方法是通過計量學方法分析行業或領域中的研究熱點，對行業內技術研究進行預判。引入熱點行業預先技術研究，利用高頻關鍵詞等來選擇研究對象，對熱點行業、熱點專業以及行業內熱點技術等進行容忍失敗的支持。

常用的熱點分析方法包括詞頻分析法，是利用能夠揭示或表達文獻中出現的頻次高低來確定該領域研究熱點和發展動向的計量學方法。共詞分析方法作為詞頻分析方法的一種，最早在20世紀70年代中后期由法國文獻計量學家提出的。在過去近50年時間中，這項技術被用于描繪不同科研領域的動態發展情況。如今，共詞分析法已被廣泛應用到諸多領域，例如在人工智能、科學計量、信息檢索、信息科學與信息系統等領域都有很好應用并產生大量成果。共詞分析屬于內容分析法，是通過對能夠表達某學科領域研究主體或方向的關鍵詞共同出現在同一文獻中的現象進行分析，并判斷該學科領域中主題詞之間的關系，從而展現該學科的研究結構，發現隱藏在真實詞匯關系網背后的復雜關系網絡。一般認為，關鍵詞匯對在同一篇文獻出現次數越多，代表主題間關系越緊密。按照這種相關度將學科內重要文獻的關鍵詞加以聚類，可以直觀的顯示該學科當前研究熱點。共詞分析法的操作過程是統計一組詞匯兩兩共同出現在同一文獻中的次數，形成共詞矩陣。因此，統計一組文獻的主題詞兩兩間在同一文獻中出現的頻率，可形成由這些關鍵詞所組成的共詞網絡，網絡內各節點之間的遠近關系形成了反映主題內容親疏關系的網絡。共詞分析就是利用聚類分析和包容系數等多種統計分析方法，將分析對象之間錯綜復雜的網絡關系簡化，以數值、圖形等方式直觀表示出來的過程[7]。

2.引入專利地圖

專利地圖（Patent Map）是一種專利分析研究方法和表現形式，通過對專利文獻中包含的技術信息、經濟信息、法律信息的深度挖掘與縝密剖析，將蘊涵在專利數據內的大量錯綜復雜信息以各種視覺直觀的圖表形式反映出來，具有類似地圖的指向功能[8]。專利地圖目前被廣泛應用于各個領域，可以分析技術分布態勢、指明技術發展方向，通過它可以掌握競爭對手的技術實力和進展情況，在自主創新活動中科學合理地定位。因此，專利地圖成為指導政府部門、科研機構、高新企業進行專利戰略布局和專利技術研發的有效分析手段之一。

專利地圖作為一種利用專利情報、優化專利戰略的高效的專利管理手段，被稱為科技與經濟競爭“作戰地圖”[9]。引入專利地圖，分析當地的全行業專利發展變化的情況，當專利郁積到一定程度的時候，往往意味著一個產業的開始。一方面，根據全行業專利、國內外技術發展，選擇行業，并相應的選擇行業內的方向;另一方面，利用專利地圖進行行業選擇、專業選擇、技術方向選擇。

專利地圖是一種系統化方法，應用性極強，根據不同的應用目的又具有靈活多變的表現形式，常用的專利地圖分析方法有：時間變化趨勢分析、技術生命周期分析、競爭主體相對研發能力分析、引證關系分析以及權利要求分析。根據分析的重點與目的，目前專利地圖大致可分為三類：1）專利管理地圖（management PM），主要服務于經營管理，反映業界或某一領域整體經營的趨勢態況。2）專利技術地圖（technical PM），主要服務于技術研發，需要詳細研讀相關專利資料，歸納每一篇專利的技術類別及功效類別等分類指針，分析特定技術動向，預測技術趨勢，為研發中的回避設計、技術地雷、技術挖洞等戰略提供重要信息依據和參考。3）專利權利地圖（claim PM），主要服務于權利范圍的界定，將專利權利要求作為主要分析指標，揭示已有專利的權利要求范圍、權利轉讓、侵權可能性、權利狀態等信息。

（三）變革制度

1.建立專家決策制度

（1）專家實名評議。對于創新項目方向制定，政府科技計劃部門與專家論證均采取實名評議，建立專家誠信體系，對各專家提案進行誠信和質量跟蹤;鼓勵專家各抒己見，提供有效的方向制定建議。

（2）專家黑名單。專家誠信體系引入專家黑名單。在創新項目各領域內專家進行評審，對于提供不客觀建議或者利益導向的主觀故意評審行為的專家追究其相關責任，并將其歸入專家黑名單。

2.重構成果評價體系

對于創新項目方向制定的效率，往往很難進行評價。通常，政府科技計劃部門根據專家論證的結果進行專題立項，根據項目完成的成功與否來判斷創新項目方向制定的優劣。但事實上，創新項目方向制定的錯誤將對國家創新發展造成嚴重的影響，對國家財產和人才資源都將造成嚴重浪費。然而目前，創新項目方向制定失誤的責任并沒有嚴格的罪責制度，缺乏對政府決策的獨立第三方評估機制，以及對官員政績和失誤缺乏綜合的評判標準和依據。因此，創新項目方向制定應該有其對應的評價標準，選取第三方評估機構，選取科學合理的評估方法和依據，從根本上保證政府引導創新項目的有效性，進而保證政府對創新項目方向性的判斷更具科學性、專業性。

三、案例對比

本文選取上海市政府引導創新項目方向制定的兩個典型案例：失敗案例——上海LPG燃氣助動車和改進案例——上海發展光伏產業，并從中總結和探索目前創新項目方向制定機制的優化方法和改進思路。其中，上海LPG燃氣助動車的推廣及管理過程主觀性太強，缺乏有效的市場調研和評價分析過程，對未來資源消耗和環境需求的了解不足，未能夠對未來消費市場以及城市創新發展規劃有足夠的認識，與整體交通規劃和發展對接不足，進而造成了盲目推動該項目，營造短期利益而造成了政府資源的浪費。上海市對光伏產業的扶持和資助，則更多的考慮到了目前光伏產業的發展現狀，結合國家戰略以及上海市整體規劃，充分運用現有資源，對經濟市場走向和社會發展預期進行一定的調研和了解，結合行業專家的咨詢和意見，主客觀相結合，并通過逐年調整的方式，相對科學的規劃了上海光伏產業項目的相關指南。

（一）失敗案例——上海LPG燃氣助動車

作為政府引導創新項目方向制定的失敗案例，上世紀九十年代上海LPG燃氣助動車推廣的決策失誤，缺乏詳細的科研規劃和指導為依據，導致項目的最終失敗，浪費資源的同時對環境造成了嚴重的污染和危害，為上海城市發展和社會環境優化帶來了一定的教訓和反思。

1990年以來，隨著上海城市改造和社會經濟發展的需要，大量人口從中心城區向周邊住宅區轉移，人流、物流激增。由于當時城市公共交通網絡配套相對不足和滯后，市民對個性化的交通工具的需求促使了機動快捷、價格適中的燃油助力車的產生，并迅速成為上海數十萬家庭生活和工作中不可或缺的交通工具。然而，當時倉促推廣的國產二沖程助動車普遍存在噪聲大、排放污染嚴重等缺點，給交通以及行人也帶來極大的安全問題，對城市居民生活水平和生活質量產生了嚴重危害[10]。

通過數年論證、技術改進等，上海市政府否定了一部淘汰的方案，啟動了與燃油助動車改進有關的工程項目，定下了“總量控制，嚴格管理，逐步替代，平穩過渡”的原則處理燃油助動車問題。2000年，上海市府辦公廳發文《滬府辦[2000]8號文件》，要求5年內分期分批對燃油助動車進行報廢更新，推廣LPG燃氣助動車。最終符合環保、節能新要求的LPG燃氣助動車應運而生。同時，上海永久和呈捷公司獲得LPG燃氣助動車生產權。

由于2002年落實《滬府辦[2000]8號文件》時，仍只有一份行政文件，卻沒有具體細則，更沒有配套的政策法規，導致LPG燃氣助動車的推廣受阻，消費者出于自身財產保護考慮，不愿意犧牲自己污染程度高的燃油助動車。此后，國家經貿委會同國家計委、環保總局等部門聯合下達了關于公布《摩托車報廢標準暫行規定》。上海市政府依照國家文件，發布了與上海市更新和報廢燃油助動車的政策意見。2002年編制完成的《上海市城市交通白皮書》表示應取消LPG燃氣助動車，其出發點是為了城市的環境和環保。但《白皮書》將大部分內容放在汽車、公交車和地鐵系統中，其有關政策并沒有考慮和提及到其他的道路主體——助動車、自行車等。2003年，上海市公安局交警總隊據《上海市摩托車報廢管理規定》作為具體實施意見。之后，又頒布了《關于燃氣助動車（LPG）替換燃油助動車有關情況處理意見的通知》，細化了“報廢和更新”的流程及標準。

截止2014年12月31日，上海關閉所有加油站LPG加氣服務，LPG燃氣助動車將從此進入歷史。歷時二十多年的上海LPG燃氣助動車，期間一系列的政府方向制定和決策，為上海的城市發展和社會進步帶來了嚴重的影響，這也充分說明了政府引導創新的方向制定的重要性。在方向制定的問題上，如果沒有充分的科學論證和規范指導、中長期的發展預測和規劃、客觀公平的評估和監管體系、嚴格和規范的獎懲制度等機制保障，那么政府出臺政策和法規的科學性和有效性將無法得到保證。

（二）改進案例——上海推動光伏產業發展

1.光伏產業專利分析

通過對光伏產業近幾年的發展分析，結合國內光伏產業相關專利數據可以發現，從2012年起，光伏行業依舊未擺脫供過于求的難題，光伏產品價格大幅下滑，光伏產業相關專利申請數量也呈現逐年遞減的趨勢（見下圖1）。

不同專業領域的相關專利近十年的申請數量方面，系統和應用相關的專利數量是逐年穩定增長;光伏設備相關專利數量于2011年達到最多，隨后逐年降低;電池和組件相關專利數量同樣在2011年左右達到最多，隨后逐年降低，且降低幅度較大;光伏材料相關專利數量于2012年達到最多，隨后呈逐年降低趨勢。

2.光伏產業熱點分析

本文根據光伏產業國內外研究現狀，運用共詞分析法，以SATI和UCINET等軟件為工具，歸納出目前國內學術領域對光伏產業研究的熱點，并以此為科學研究依據，分析上海光伏產業相關創新項目專項指南的制定與產業發展之間的關聯。

（1）高頻關鍵詞選取。本文以中國知網數據庫為文獻數據源，時間設定為2005-2014、標題設定為“光伏產業”的檢索條件，并對文獻所屬學科領域進行了精煉，共搜索到相關學術文獻744篇。利用文獻題錄信息統計分析工具（SATI）對所選取文獻主題詞進行抽取，對同義和近義主題詞做統一性處理，刪除部分有明顯錯誤的詞組后，提取出20個主題詞，按照詞頻由高到低排序，選取前20個高頻詞，對其重新編碼（見表1）。

（2）熱點詞分析。將選取的20個高頻關鍵詞的關系矩陣輸入到軟件UCINET中，生成關鍵詞派系成員聚類圖和關系網絡圖，如下圖所示（見圖2和圖3）。

根據圖3將創新生態系統的研究熱點劃分為以下三個派系（見表2）。

根據前面對創新生態系統相關文獻關鍵詞的提取和研究熱點的梳理，可以發現目前我國光伏產業的研究范圍非常廣泛，派系聚類較明顯。根據關鍵詞派系聚類分析結果可以看出，在對光伏產業研究的演化發展過程中，主要有三方面的研究熱點：技術創新、競爭戰略、產業價值。從研究熱點的演化進程來看，目前對光伏產業等研究主要聚焦在技術創新，太陽能、光伏發電等方面（后文中對政府項目指南的分析中可以看出），光伏產業未來的研究趨勢將主要聚焦于競爭戰略和產業價值的研究，如何提升國際競爭力和發展戰略制定、產業價值鏈分析等方面。

四、創新項目方向制定流程的優化對策

通過對比上海LPD燃氣助動車這一失敗案例以及上海市光伏產業創新項目指南（創新項目方向制定）及產業發展相關分析，可以發現在創新項目方向制定方面，上海市相關部門正逐步改進，提高其政府引導創新項目方向制定的引導性和有效性。通過對上海市光伏產業項目指南（創新項目方向制定）的分析，本研究探索了政府引導創新項目方向制定的基本流程和效果，并給出相關的改進建議，改進后的創新項目方向制定流程如下圖4所示。

（一）明確創新項目方向制定的重點領域

通過相關智庫建設，總結和制定創新項目涉及領域的重點發展方向，根據產業結構和產業特色，支持產業重點發展領域，有的放矢，構建適合產業發展的生態系統。一方面，利用大數據，增加客觀依據，減少主觀自由載量權。在政府引導創新項目方向制定流程中，可以推動相關領域的智庫建設、引入大數據，對專家推薦的內容進行動態跟蹤考核、分級管理，能夠為創新項目的預期研究提供科學、專業的依據。另一方面，完善中介服務。科技中介服務機構建設是政府引導創新項目管理流程再造的關鍵環節，加快技術交易市場的建設，推進技術中介服務，能夠有效促進創新要素和成果的自由流動。科技中介服務機構，在科研體制和企業的發展當中起著很重要的作用[11]。他們是政府和企業之間的橋梁，為企業提供政策、科技、知識產權、金融等方面的咨詢和服務，促進技術轉移，中小企業只要能夠把技術做出來，發達的技術轉移服務機構就能保障技術的及時轉化和應用。

（二）依靠科學方法，選取第三方評估機構進行項目分析

根據對上海光伏產業熱點及專利的分析，結合上海市光伏產業發展現狀，發現產業發展與產業熱點和專利的演化進程具有一定的關聯，在創新項目方向制定過程中，明確產業熱點和專利狀況，能夠幫助政府把握產業發展的趨勢，進而有效制定創新項目方向。因此，政府可通過遴選第三方評估機構，依靠科學方法——熱點分析、專利地圖等，在創新項目方向制定前對項目專題進行評估和分析。通過選取第三方評估機構，能夠較為客觀公正的對產業的創新技術和發展進行評估和分析，避免專家意見不客觀引起的問題，進而保障創新項目制定的科學性。

（三）政府引導創新項目方向制定過程的制度變革

加強責任意識。一方面，對于創新項目方向制定的專家評審，引入責任意識，專家署名評議，有效推動創新項目方向制定。另一方面，政府科技計劃部門官員署名決策，從嚴規范、從嚴管理，對于項目成果出現的問題追究相關責任，加強各方面的責任意識。探索激勵機制：在權責分明的基礎上，探索政府科技計劃部門制定決策的相關官員的激勵機制，對于推動產業創新發展的有效創新項目方向決策者采取一定的激勵措施，激發政府作為引導創新項目發展的主體的創新活力，建立完善的創新體系，創造高效創新生態，使得科學家的自由探索、企業家的逐利行為，以及政府的長期目標能夠得以有機結合。

引入誠信機制。目前，政府誠信存在一定的缺失現象，主要表現在：行政決策隨意性;干預企業盲目性;市場監管欠公平性;行政審批缺乏規范性等。提出引入“誠信”的體制創新，主要基于以下兩點考慮：一是體制轉軌出現制度“真空”和短缺，無法或難以規范各種失信、無信行為，因此，誠信資源缺失成為嚴峻的社會問題，政府需要帶頭建設誠信體系;二是政府是社會最具公信力的組織，它及它的每一個成員的誠信行為，對社會誠信體系建設具有根本的引導與示范作用。離開了政府誠信，其他所有主體的誠信都難以自立與持久。因此，作為保障，誠信機制可以在創新項目方向制定中作為一票否決，如有不誠信記錄可以一票否決。

[參考文獻]

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[責任編輯：王鳳娟]