“三權分置”下農民土地財產權利實現常見模式分析

王宏偉

摘 要 在新的歷史條件下，繼家庭聯產承包責任制之后，“三權分置”改革成為農村土地改革的一項重大制度創新。“三權分置”的核心在于追求農業經濟績效，不同的改革模式會產生不同的矛盾和效果，對矛盾和效果的評估分析是順利開展“三權分置”改革的前提條件。基于此，對常見的“三權分置”模式的優缺點進行了分析，指出各個模式間的共性和差異。并在現有模式的基礎上，提出土地承包權退出機制，提出國家、集體“三權分置”改革過程中職能的建議。

關鍵詞 土地權利;三權分置;實踐模式;創新路徑

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.26.051

1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村首先出現的家庭聯產承包責任制，開創了我國家庭聯產承包責任制的先河。1980年5月，家庭聯產承包責任制受到了當時國家領導人的明確肯定，推動了以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村改革。1982—1984年，中央連續三年以“一號文件”的形式給予家庭聯產承包責任制充分肯定并積極引導，促使家庭聯產承包責任制在全國深入推廣，人民公社制度解體[1-6]。自此以后，家庭聯產承包責任制不斷完善，最終形成了農民家庭承包經營制度。家庭聯產承包責任實施以后，農民可以以不受管制的價格將生產盈余出售到自由市場，極大地提高了生產效率和農民收入[2]。

隨著改革開放的不斷深入，農產品相對低廉的價格嚴重阻礙了農民收入的增加，加上城市的收入更高，吸引農民大量外出到城市務工，同時掀起了我國城市化的浪潮：1978年，我國的城鎮化率僅17.9%;2019年，我國城鎮常住人口達到8.4843億，城鎮化率達到60.6%，年均增長率達1.07%。考慮到我國龐大的人口基數，這意味著每年有超過1 000萬的人口從農村遷移到城市，而相應的農村土地政策并未發生相應改變。在此情況下，生活在城市的農民多將自己在農村的承包土地轉包給別人甚至拋荒。2019年，我國的土地出讓率達到了41.4%，這對我國的糧食安全戰略產生了重大挑戰。改革農村土地制度，實現土地從農民工向專業農民轉移，促進農業經濟規模化發展，提高農業效率等已迫在眉睫。然而，當前城市仍無法為所有進城農民提供足夠的社會保障，農民的土地仍發揮著為其提供社會保障的重要作用。因此，如何在保持社會穩定的同時提高農業效率是農村土地改革的重大問題[3-4]。

為了促進農業進一步發展、維護農村社會基本穩定，黨中央、國務院將原來農村家庭的合同經營權分為承包權和經營權，加上集體所有權，構成了新的農田權利結構——“三權分置”。黨的十九大報告指出，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。農村土地“三權分置”被認為是我國農村土地制度的又一次創新，實現了承包權和經營權的分離，形成了所有權、承包權和經營權的三權劃分[5]。但是，當前學術界對“三權分置”的模式還有不同意見，對不同的模式還有不同的理解[6-7]。基于此，考察當前主要“三權分置”模式，對其特征以及優缺點進行分析，探索適合不同地方的“三權分置”創新路徑。

1 “三權分置”常見模式

“三權分置”是2014年12月提出的一項新的土地流轉框架[8]，是農村聯產承包責任制之后的一項新改革，尚處在一個法律發現的過程[9]，目標是使過去幾十年來在許多地方使用的土地轉讓做法正式合法化[10]。該框架構建了我國農村土地制度深化改革的一個新的基本方向，即將農民的承包權和經營權分開，同時仍然堅持農村土地集體所有制[11]。通過這種方式，希望穩定農民的承包權和放寬土地的經營權以實現更高的土地利用效率，同時繼續發揮農田的社會保障功能[12]。不少學者認為，“三權分置”針對不同的利益主體構成了“帕累托改進”[13]，能夠解決當前農村土地流轉面臨的主要問題。實際上，在實行“三權分置”改革之前，不少地方的農村土地已經處于自由流通狀態。但是，由于土地出讓期限僅限于合同期限，農民轉讓的只是一種經營權，承包權實質上是不能被轉讓的。模式研究能夠幫助探索不同地區的實踐經驗，比較模式間的差別和特征，為各地開展“三權分置”提供理論指導。

1.1 農民-集體模式

農民-集體模式最先出現在改革開放前沿的珠三角地區。珠三角地區工農業生產在20世紀80年代發展迅速，由于工業化的快速發展，當地許多農民到工廠工作，造成許多農田被遺棄，傳統的家庭聯產承包責任制嚴重阻礙了農業生產的規模化、商業化和現代化[14]。從20世紀90年代開始，一些地方開始試行農村土地股份合作制改革：農民全部將土地經營權讓渡給村集體統一經營，農民根據承包權成為集體組織的股東，土地股份合作制的實質是把農民承包權這一物質形式轉化為股份這一價值形式[15]。

具體實施過程中，村民小組首先成立資產評估小組對集體資產進行核算，主要是土地資源性資產和廠房、商鋪等經營性資產，這兩項資產的總和構成了集體的總資本;然后根據村戶口來確定股東的數量，普通資本除以股東人數得出總股數，并對村民進行分配。

該模式實施之后，土地股份合作組織成為土地的生產主體，土地和其他集體資產的具體經營形式由股東投票決定，實現政治利益和經濟利益分開。村兩委不直接參與經濟活動，而是聘請管理公司負責土地經營。在收益分配方面，每年農地經營收入的一定比例按農民入股分配給農民，剩余部分用于經濟組織的公益性和開發性資金。早期的這種模式，在江浙一帶廣泛推廣。但在國家征地建設過程中，位置差異導致了巨大土地收益差異，一些農民獲得了豐厚的土地增值收益，但居住在偏遠地區的農民沒有這份增值收益，導致不同地區農民收入水平的嚴重不平衡。

1.2 農民-集體-農場模式

2007年開始，為應對農業勞動力非農化和人口老齡化趨勢，上海的一些農村地區開始實行“家庭農場”模式[16]，其具體實施步驟：1）農民將耕地流轉給村集體，成為集體的股東，如同農民-集體模式;2）政府對土地基礎設施建設提供大力支持，建設高標準農田;3）由集體將土地以承包形式出租給家庭農場。從“三權分置”層面來看，農民-集體-農場模式的集體所有制體現在土地資源的優化配置上，選擇有資格經營“家庭農場”的農戶;農民的承包權體現在將農田經營權轉讓給家庭農場后，每年有固定的保障收益;土地經營權體現在家庭農場經營者依靠農業生產獲得更高的收入。實際運行中，如果當地政府評估經營者沒有實現對家庭農場的有效經營，就對經營者進行競爭和替換。該模式為我國后工業化階段的現代規模化農業發展路徑提供了典型范例，其當地家族式經營模式、適度規模化經營方法、強有力的政府支持指導的特征適合上海周邊農村地區的實際情況，上海市政府能夠承擔相應的支出和補貼，因此該模式在上海地區獲得了廣泛的推廣。

這種模式實質上是一個“城市反哺農村”的過程，家庭農場每年獲得大量政府補貼，支撐了這種模式的推廣和實施[17]。單純依靠家庭農場的農業經營收入，其經營者就難以承擔經營成本。因此，除非地方政府具有比較雄厚的財力，否則這種模式難以持續。

1.3 農民-信托機構-農場模式

該模式是指農民直接或通過信托機構將耕地流轉到農場手中進行規模經營，土地流轉過程中沒有土地所有者（村集體）的參與[18]。

由于農民收入較低，許多年輕村民涌入城市打工，大量農田被遺棄，一些農民工開始雇傭土地信托基金“存放”自己承包地的使用權[18]。具體的操作模式如下：1）地方政府在鄉鎮建立土地信托機構;2）農民和土地信托機構簽訂土地信托合同，將土地經營權轉讓給土地信托機構;3）由農業企業或大型租賃農場向土地信托機構租用土地進行農業經營。通過此模式，土地經營權流轉給租賃農場，實現農民經營權流轉，換取土地出讓金。可見，地方政府是這種信托的主導力量，市場只能發揮次要作用。這種情況下，土地的真正價值能否得到充分實現存在一定的問題，另外，信托機構的主要收入來自土地信托和資金信托的管理費，因政府的參與和主導，這部分資金非常有限，其自身的可持續性發展也存在一定問題。

這種模式能夠很好地滿足不少農民的個性化需求，實現農民在土地上和城市中獲得雙重收入，因此在很短的時間內就在一些省份得到推廣，如河南、山西和山東等。

1.4 農民-農民模式

這一模式是指農民之間通過土地經營權的直接交換實現規模經營，這種模式支持農民私下協商交換，自由度強，獲得政府認可過程簡單且時間短，在保持承包權不變的情況下，使土地得到合理化重新配置，深受不少農民青睞[19]。這種模式也能實現一定程度的規模化種植，能夠使用大型農業機械，降低了生產成本，減少了用工需求[20]。通過這種方式，農民可以騰出更多的時間在城市尋找就業機會。然而在這種模式下，土地流轉的規模很小，并且沒有第三方來推動更大規模的土地流轉，并且這種模式下農戶存在大規模獲利或損失的情況。

2 不同模式的比較

2.1 模式間的共性

1）以上4種模式都是在我國城鎮化、工業化背景下，農民需要非農就業時出現的，一定程度上解決了家庭承包責任制下的耕地碎片化問題。2）盡管實施方式不同，如機械化和集約化的農田生產，但改革的目的都是獲得規模經濟，提高土地利用績效。3）所有模式中土地的所有權仍然屬于集體，這也是當前進行“三權分置”土地改革的基本前提。

2.2 模式間的差異

承包權和經營權這兩種主要改革的驅動因素，在不同的案例模式中表現不同。

對于農民-集體模式來說，其出現的背景不是為了發展農業，而是通過將農村土地流轉給開發商建設來獲得差異化收益，這種收益和農民所處的位置及當地的經濟狀況高度相關，發達地區的農民獲得更多的紅利，而偏遠地區的農民就沒有這種紅利。同時，農民加入合作社后，集體成為農地的實際控制者。在這種情況下，如果政治、經濟與監督工作的分離處理不當，集體的負責人有可能卷入腐敗等問題。另外，由于人口的出生和死亡，集體成員的數量也發生了變化。因此，集體也必須處理好這個問題，解決不同成員之間的矛盾，這是該模式在實踐中的難點。

對于農民-集體-農場模式，政府在模式中發揮主導作用。該模式出現的背景是通過向家庭農場提供資金來發展農業。政府補貼多寡和家庭農場的收入關系緊密，對政府資金的依賴可能會導致經營效率降低。此外，這種模式具有深刻的政府特色，貧困地區的政府難以推廣該模式。

農民-信托機構-農場模式的主要推動者可以是農民自身也可以是政府。從農民角度來看，這種模式在保留農民承包權和經營權的同時，又幫助農民獲得城市勞動收益，并最終實現雙重收益。從地方政府角度來看，政府鼓勵農民將土地流轉到其設立的土地信托機構，政府會推進一些基礎設施建設，如農田整理和灌溉設施，土地信托機構再將土地轉讓給農場進行規模經營。這種模式雖然有政府的參與，但也具有一定的市場作用，如果能夠實現良好的營利模式，就能支撐該模式的可持續發展。

農民-農民模式的主要推動者是農民自己。這種模式最簡單易行，但需要村干部與農民之間的良好關系以及干部具有較高處理村民矛盾的能力。但是，農民之間進行的經營權轉換，對國家的土地改革政策目標可能帶來負面影響。

3 不同模式的啟示

3.1 利益主體與土地權的關系

土地權利改革涉及國家、集體、農民3個利益主體。1）對于農民來說，無論是普通農民還是職業農民，當前的主要問題還是資本、技術、議價能力的問題。普通農民還期待土地成為其社會保障的最后防線，最希望能從城市和土地中獲得雙份收入;而職業農民則希望通過擴展經營規模，降低包括租金的生產成本。普通農民和職業農民的矛盾點在于土地的租金問題。2）對于集體來說，雖然是土地權利的所有者，但在改革過程中集體和土地的關系不夠清晰。集體的目標受到村民、政府、集體官員三重影響，利益難以統一，還容易產生腐敗、不公平分配等問題。3）對于國家來說，其主要目標是社會穩定和糧食安全。但是，國家直接參與農業生產活動容易造成運行效率低下的問題。因此，在國家支持農業、農民和農村時，要努力實現其與所涉及的具體農業管理活動區分開來。

3.2 “三權分置”改革框架

產權明晰應是“三權分置”改革的目標。產權明晰能夠有效降低交易成本，“三權”是土地權的載體。改革過程中，國家的職能應定為在社會安全、監督和補貼3個層面;集體的職能應定為在土地的貨幣化和分配兩個層面，關注與土地合同權的授予、回收等管理問題;為了確保土地的保障功能，也要實現在集體的中介下的承包權的流動。因此，在此框架下提出一種承包權退出機制，鼓勵具有穩定非農收入來源的農民將土地承包權出售給集體。然后，集體可以將這些回收的承包權直接授予職業農民，盡可能降低生產成本。在國家和集體的共同作用下，最終實現土地權益的順利流轉。

在承包權退出機制下，應加強集體對承包權貨幣化的能力，當普通農民想永久退出農業活動時，集體要他們交還的承包權貨幣化，并反哺給這些想永久退出農業活動的農民，這樣才能建立健康的合同權補償退出機制。

“三權分置”改革中，國家最好不要直接參與農業經營活動，而應加快戶籍制度改革，不斷完善農民社會保障制度，可以采用以土地承包權換取社會保障權的方式，同時增加對職業農民的補貼，增加糧食供應，降低生產成本。

4 結論

1）在“三權分置”改革過程中，無論采取何種模式，都要考慮快速城鎮化和仍有大量農業人口的基本國情。未來，農業依然是我國經濟的重要組成部分，“三權分置”改革要堅持同時實現土地的經濟功能和社會功能。

2）選取了4種具有代表性的實踐模式，對其優缺點進行了分析，并提出了新的“三權分置”路徑內容。通過分析可以看出，每個模式都在不同程度上實現了土地改革目標，適應了當地農民、經濟發展、社會的新要求，但不同模式也會因涉及不同的利益主體而導致不同的矛盾和沖突。

3）“三權分置”改革不能局限于路徑依賴，而要在改革中要不斷創新。新的“三權分置”路徑內容引入了農地承包權退出機制，以適應當前我國社會出現的新情況和新問題，探討了集體和國家在這一路徑下的具體職能，可以在“三權分置”改革中加以借鑒。

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（責任編輯：劉 昀）