關于公共債務項目績效評價的思考

劉敏 王宏斌 程文

摘要：中共中央中發[2018]34號文件要求縣級以上財政部門必須在2022年前完善全覆蓋預算績效管理，積極開展公共債務項目績效管理。因此，文章就公共債務項目績效評價展開探討，供各地實踐操作參考借鑒。

關鍵詞：公共債務;項目;績效;評價

為進一步加強公共債務項目績效管理，提升公共債務項目管理水平，提高債務資金使用效益，現就如何開展公共債務項目績效評價作一思考，以便能有效推動各地公共債務項目績效評價工作。

一、評價目的

通過公共債務項目績效評價，進一步促進地方政府和部門單位加強公共債務項目管理，有效發揮公共債務項目的積極作用，不斷規范和約束公共債務“借、用、管、還”行為，及時制止違法違規舉債，防范和化解財政金融風險，提高債務資金使用效益，促進地方國民經濟持和社會事業持續、穩定、健康發展。

二、評價范圍

按照財政部門委托評價的要求，對委托的公共債務項目進行績效評價。其評價范圍主要包括對其公共債務項目的績效目標完成情況、債務資金使用及其管理情況的評價。

三、評價內容及評價指標和標準

公共債務項目績效評價內容重點是對公共債務項目舉借、使用、管理、償還、績效等情況的評價。根據這一內容要求，從債務項目決策、債務項目管理、債務項目績效等三個方面進行細分量化和共性評價指標設定，其中：一級指標3個，二級指標6個，三級指標32個。評價得分采用百分制。

（一）債務項目決策（20分）

1. 項目立項（14分）

（1）債務項目立項合規性（4分）。

評價債務項目立項合規性情況，檢查債務項目立項的原則、舉借權限、依據、資金用途是否符合相關規定。評價要點：債務項目是否按照“適度舉借、加強管理、講求效益、規避風險”的總體要求;債務項目立項依據是否充分;債務項目舉借權限是否合規;債務項目舉債資金用途是否合規。

（2）債務項目立項必要性（1分）。

評價債務項目立項的必要性情況，檢查評價債務項目的目的、意義及其作用是否充分重要。

（3）債務項目立項規范性（4分）。

評價項目立項的規范性情況，檢查債務項目立項計劃、舉債的申請、設立過程、融資方式是否符合相關要求。評價要點：債務項目是否納入財政部門年度公共債務項目預算收支計劃;債務項目是否按照規定的程序和申請設立;舉債項目事前是否已經過必要的可行性研究、集體決策、專家論證、風險評估等;舉債項目可行性研究報告或者建議書是否按要求得到批準;債務項目融資方式是否規范。

（4）債務項目績效目標合理性（4分）。

評價債務項目所設定的項目績效目標與項目實施的相符情況，檢查項目績效目標是否依據充分，是否符合客觀實際。評價要點：是否符合國家相關法律法規、本地區國民經濟發展規劃和黨委政府決策以及本部門發展計劃;項目是否為促進事業發展所必需;是否與項目實施單位或委托單位職責密切相關;項目預期產出效益和效果是否符合正常的業績水平。

（5）債務項目績效指標明確性（1分）。

評價債務項目績效目標明細化情況，檢查依據績效目標設定的績效指標是否清晰、細化、可衡量等。 評價要點：是否將項目績效目標細化分解為具體的績效指標;是否與項目年度任務數或計劃數相對應;是否通過清晰、可衡量的指標值予以體現;是否與項目投資額或資金量相匹配。

2. 資金落實（6分）

（1）債務項目舉債渠道合法性（4分）。

評價債務渠道合法性情況，考核債務舉債渠道是否合法、債務融資利率是否合法等。評價要點：是否通過合法渠道舉借公共債務項目;債務融資利率是否符合有關法律法規規定;以土地儲備實施融資債務是否合規;是否存在違規擔保而形成直接債務或或有債務。

（2）項目舉債資金到位率（1分）。

評價債務資金落實情況對項目實施的總體保障程度，考核實際到位債務資金與計劃舉借債務資金的比率，檢查是否達到計劃確定的到位進度，分析偏差原因。

（3）債務項目舉債資金到位及時率（1分）。

評價項目資金落實的及時性程度，通過用項目及時到位舉借債務資金與項目應到位舉借債務資金的比率來考核衡量，檢查資金是否及時到位，分析偏差原因。

（二）債務項目管理（40分）

1. 債務項目業務管理（21分）

（1）項目組織機構健全性（1分）。

評價債務項目組織實施機構是否健全、分工職責是否明確。

（2）債務項目業務制度健全性（2分）。

評價債務項目業務管理制度對項目順利實施的保障情況，考核檢查舉債單位實施債務項目的業務管理制度是否健全。評價要點：是否已制定或具有相應的業務管理制度;業務管理制度是否完整、合法、合規。

（3）項目業務制度執行有效性（4分）。

評價項目業務管理制度的有效執行情況，考核項目實施是否符合相關業務管理規定。

評價要點：是否遵守相關法律法規和業務管理規定;債務項目內容調整及支出調整手續是否完備;債務項目實施合同書、技術鑒定、驗收報告等資料是否齊全并及時歸檔;債務項目實施的信息支撐、人員條件、場地設備等是否落實到位。

（4）債務項目完成率（2分）。

評價債務項目是否達到項目計劃（或合同）規定的實施進度情況，通過用項目完成率（項目實際完成進度/項目計劃完成進度×100%）來考核衡量。

（5）債務項目實施規范性（6分）。

評價債務項目實施規范性情況，考核項目是否按計劃、按規定、按程序、按設計、按標準規范推進實施。 評價要點：債務項目實施過程中， 項目單位及其行政主管部門是否按照招標投標法、政府采購法等有關法律法規，規范公開組織實施公共債務項目;債務項目實施是否按計劃、按標準、按設計、按合同規范推進;項目實施手續是否齊全、合同簽訂是否合法、公允并嚴格執行，內控制度是否建立執行等。

（6）債務項目建設合規性（3分）。

評價債務項目建設合規性情況，考核檢查項目建設是否符合債務項目建設要求和國家相關法律法規規定。評價要點：債務項目建設是否存在以次充好、偷工減料、虛報冒領、虛編項目、移花接木、人為縮減或者變相增量等不正當手段，以達到完成項目和騙取債務資金的目的。

（7）債務項目質量可控性（3分）。

評價債務項目實施單位對項目質量的控制情況，考核債務項目實施單位是否為達到項目質量要求而采取了必需的質量控制措施。評價要點：是否已制定或具有相應的項目質量要求或標準;是否采取了相應的項目質量檢查、驗收等必需的控制措施或手段; 項目建設過程中是否出現群體性事件、出現較大安全責任事故、質量事故等違規違紀情況。

2. 財務管理（19分）

（1）債務項目財務制度健全性（1分）。

評價債務項目財務管理制度對債務資金規范、安全運行的保障情況，考核項目實施單位對債務資金管理的財務制度是否健全、是否執行到位。評價要點：是否已制定或具有相應的債務項目資金管理辦法，是否符合相關財務會計制度的規定;項目資金管理辦法是否執行到位。

（2）債務項目資金到位撥付率（1分）。

評價債務項目到位債務資金實際安排撥付使用程度，通過用到位撥付率（項目債務資金實際撥付使用數/項目實際到位舉債資金數×100%）來考核衡量，檢查到位資金是否及時撥付使用;是否截留、閑置不用或挪作它用等。

（3）債務項目資金使用合規性（5分）。

評價債務項目資金的合規性情況，考核項目資金使用是否堅持?？顚Ｓ?，是否符合相關的財務管理制度規定。評價要點：債務項目資金使用是否符合國家財經法規和財務管理制度以及有關專項資金管理辦法的規定;資金的撥付是否有完整的審批程序和手續;是否符合項目預算批復或計劃合同規定的用途;項目的重大開支是否經過評估認證或集體決策;是否存在擠占、虛列支出、超范圍超標準使用債務資金等情況。

（4）債務項目資金核算規范性（1分）。

評價債務資金核算規范性情況，考核項目資金會計核算是否真實、準確、規范、完整，是否建立專門賬簿或專戶單獨進行核算。

（5）債務項目資金管理科學性（5分）。

評價債務資金管理的科學性，考核項目單位是否把債務納入全口徑預算管理，是否建立債務統計報告和公開制度，是否建立債務風險應急處置機制，是否建立債務考核問責機制，是否積極降低存量債務利息負擔，是否及時申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔。

（6）債務項目償債計劃完整性（4分）。

評價償債資金計劃完整可行性情況，考核是否制定完善可行的償債計劃。評價要點：項目償債計劃是否制定、是否可行、是否完整;項目償債資金來源是否落實、是否納入預算管理、是否合規、是否穩定;項目償債措施是否具體、是否有效;在建項目后續融資是否落實。

（7）債務項目逾期債務風險性（1分）。

評價逾期債務規模的風險性程度，通過用逾期債務余額占整個債務余額的比重，來考核反映到期不能償還債務所占比重的指標。評價要點：是否存在到期未能償還的債務，逾期債務余額占整個債務余額的比重是多少？是何原因導致債務逾期未還的;逾期債務期限有多長，增加債務成本有多少，對整個債務項目實施及績效有多大影響;逾期債務償還計劃措施是否明確，是否存在債務風險。

（8）債務項目財務監控有效性（1分）。

評價項目實施單位對資金運行的控制情況，考核項目實施單位是否為保障債務資金的安全、規范運行而采取了必要的監控措施。評價要點：是否已制定或具有相應的監控機制;是否采取了相應的財務檢查等必要的監控措施或手段。

（三）債務項目績效（40分）

1. 債務項目產出（20分）

（1）債務項目產出數量（5分）。

評價債務項目產出數量目標的實現程度，考核項目產出數量是否達到績效目標，預計實現進度及趨勢;實際完成率即項目實施的實際產出數與項目計劃產出數的比率是多少。評價要點：從債務項目產出絕對數量上評價項目完成數量是否達到績效預期目標;從債務項目產出數量實際完成率相對指標上評價項目產出數量目標實現程度。

（2）債務項目產出時效（5分）。

評價債務項目產出時效目標的實現程度，通過用完成及時率指標，即項目實際提前完成時間與項目計劃完成時間的比率考核反映。評價要點：從債務項目完成及時率相對指標上評價債務項目產出時效績效目標的實現程度。

（3）債務項目產出質量（5分）。

評價債務項目產出質量目標的實現程度，考核項目產出質量是否達到績效目標，預計實現進度及趨勢;以及質量達標率即債務項目完成的質量達標產出數與債務項目實際產出數的比率。評價要點：從債務項目期初設定的個性產出質量指標上逐一評價項目產出質量是否達到績效預期目標;從債務項目產出質量達標率相對指標上評價項目整體產出質量目標實現程度。

（4）債務項目產出成本（5分）。

評價債務項目的成本節約程度，通過成本節約率，即完成項目計劃工作目標的實際節約成本與項目的計劃成本的比率來考核。項目成本節約率=[（項目計劃成本-項目實際成本）/項目計劃成本]×100%。評價要點：債務項目實際產出成本是否達到績效預期目標;從債務項目產出成本節約率上評價項目產出成本目標實現程度。

2. 債務項目效益（20分）

（1）債務項目經濟效益（4分）。

評價債務項目實施對經濟發展所帶來的直接效益或間接效益的影響情況。

（2）債務項目社會效益（4分）。

評價債務項目實施對社會發展所帶來的直接效益或間接效益的影響情況。

（3）債務項目生態效益（4分）。

評價債務項目實施對生態環境所帶來的直接效益或間接效益的影響情況。

（4）可持續影響（4分）。

評價債務項目后續運行及成效發揮的可持續影響情況。

（5）債務項目社會公眾或服務對象滿意度（4分）。

評價債務項目社會公眾或服務對象對項目實施效果的滿意程度。一般采取社會調查的方式。

四、評價原則

1. 科學管理的原則

以債務項目的績效評價促進地方和部門單位公共債務項目管理工作，提升管理的精細化、規范化、科學化、水平。

2. 客觀公正的原則

債務項目評價堅持合理設定績效指標、評價程序和評價標準，做到評價標準統一、評價過程透明。

3. 綜合評判的原則

債務項目評價堅持以逆向約束和正向引導相結合、定性評價和定量評價相結合、實績測評和日常監督相結合。

4. 強化激勵的原則

債務項目評價堅持以體現防控風險、實績為先的導向，推動各級公共債務管理持續改進。

五、評價方法

公共債務項目績效評價方法總體采用實地踏看、詢問查證法、問卷調查、專家評議法、訪談座談法、比較法、成本效益分析法、因素分析法等。主要采用目標比較法，對債務項目目標完成、債務項目決策、債務項目管理、債務資金管理等情況進行分析評判。

六、評價依據

國務院國發〔2014〕43號《關于加強地方公共債務項目管理的意見》等相關法律法規規章;涉及被評部門單位與公共債務項目相關的行業專項法規制度辦法等。 被評部門單位提供的與公共債務項目有關的地方政府和財政部門管理規定要求及有關債務管理制度、管理辦法等。被評部門單位提供的有關公共債務項目書面情況資料。與公共債務項目有關的信息系統數據。與公共債務項目有關的專項檢查結果。其他評價文件資料等。

七、評價程序

公共債務項目績效評價工作一般按照以下程序進行。

確定公共債務項目績效評價的對象、范圍;搞好債務項目評價前調查，設計好有關債務項目評價表格，根據實施項目的具體績效目標，設計債務項目績效評價自評表、收集債務項目績效評價資料清單等資料;下發債務項目績效評價通知，并要求被債務項目單位做好自評工作，認真填報有關表格，做好自評報告撰寫工作; 建立債務項目績效評價小組，明確工作范圍和職責，搞好債務項目績效評價工作人員分工;召開項目評價組成員會議，提出對債務項目績效評價的具體要求，確定評價時間安排;認真制定績效評價工作方案。明確債務項目績效評價的目標和內容、依據和方法、評價步驟以及組織實施工作要求等;收集債務項目績效評價相關資料，搞好評價資料取證工作;及時對取證資料進行審查核實，認真填寫績效評價評分工作底稿;及時整理匯總工作底稿，并進行綜合分析，形成評價結論;及時撰寫與提交債務項目績效評價報告;搞好債務項目績效評價資料檔案工作。

八、評價結果

公共債務項目績效評價結果采取評分與評級相結合的形式。滿分為100分，根據實際得分情況將評價結果劃分為五個等級：90分（含）～100分為優，80分（含）～89分為良，70分（含）～79分為一般，60分（含）～69分差，60分以下為不合格。項目評價組可根據債務項目績效評價指標所確定的指標分值，逐項進行審核打分，得出債務項目評價結果，并在債務項目評價報告中予以列示。

參考文獻：

[1]國務院.《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）[Z].2014-03-20

[2]江蘇省人民政府.《關于加強政府性債務管理的實施意見》的通知（蘇政發[2016]154號）[Z].2016-05-20.

（作者單位：江蘇天元會計師事務所有限公司）