我國社會養老保險發展探析

李雪丹　任欣琪　池思宇　李斕

[提要] 為應對人口老齡化，我國積極推進社會養老保險改革，已實現城鄉統籌、機關事業單位與企業養老保險制度“并軌”，我國社會養老保險制度從分散化走向統一化。然而，目前仍面臨多層次發展等問題。為推動我國社會養老保險制度改革，充分發揮其調節收入分配、促進社會公平的功能，我國應充分認識改革已取得經驗并結合當前經濟發展水平及治理能力，完善社會養老保險制度。

關鍵詞：社會養老保險;發展與改革歷程;取得經驗;現存問題;完善對策

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年8月21日

一、引言

全球都面臨人口老齡化問題，我國傳統的家庭養老模式已不能滿足居民的養老需求，社會養老保險發揮著越來越重要的作用。然而，在我國生育率下降，人均預期壽命延長的背景下，各地區養老保險待遇不公平、法定退休年齡過早與平均預期壽命延長之間不匹配、養老保險“三大支柱”失衡等問題更加突出。為促進社會養老保險發展，我國“十三五”規劃中明確提出建立更加公平更可持續的社會保障制度，擴大養老保險覆蓋面，實現職工基礎養老金全國統籌等。在此背景下，深入研究我國社會養老保險發展歷程中已取得的經驗與面臨的挑戰具有重要的現實意義，本文旨在取長補短并制定更有效的發展改革措施，在新時期建立更高效、更公平的社會養老保險制度。

二、我國社會養老保險發展歷程

（一）機關事業單位與企業職工養老保險制度“并軌”

1、1951～1990年：國家養老保障。1951年頒布的《勞動保險條例》和1955年頒布的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》為國有企業和機關事業單位職工建立了養老保險制度，形成了國家養老保障模式。此階段的主要特征是職工不承擔繳費責任，保險基金來源于財政收入與企業收入。沉重的養老負擔不僅給企業發展帶來障礙，也增加了我國財政壓力。

2、1991～2007年：改革——“去單位化”。第一階段的職工養老保險，只是在單位內實行封閉式運作，沒有體現保險的互濟性。為打破這一障礙，1991年我國提出“去單位化”，改變了我國國家養老保障模式，提出養老基金由政府、企業、個人共同負擔。1997年將建立統一的企業職工養老保險制度的方案推向全國，各地積極響應政策，社會統籌和個人賬戶相結合的模式在全國確立，我國職工養老保險制度迎來新的發展時期。

3、2008年至今：實現“并軌”與完善。為了改變我國職工養老保險“雙軌制”運行模式，2015年我國規定機關、事業單位與企業養老保險制度“并軌”，單位和個人都承擔繳費責任。“單位繳費標準為本單位工資總額的20%，個人繳費比例為本人繳費工資的8%。”并對機關事業單位基本養老保險關系的轉移接續、待遇領取等做了詳細規定，城鎮職工養老保險實現“并軌”。（圖1）

（二）實現城鄉統籌的過程

1、1978～2002年：初步探索——舊農保制度形成。1978年后，隨著改革開放和家庭聯產承保責任制的深化，我國經濟飛速發展，為發展農村養老保險提供了經濟基礎。1986年國家“七五”計劃提出探索中國農村社會保險制度，各地區結合經濟發展狀況積極開展養老保險探索。1992年民政部確定以縣為單位開展農村社會養老保險，這就是“舊農保”方案。該方案采取以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持的籌資方式，只設立個人賬戶，沒有統籌賬戶，養老金的發放根據個人賬戶的累計額確定。“舊農保”制度只是個人積累，國家發揮的作用很小，養老保險待遇水平較低，打擊了農民的參保積極性，該制度在2000年以后就陷入了停滯狀態。

2、2003～2009年：改革——“新農保”的建立。為彌補“舊農保”制度上的缺陷，2009年我國積極推進“新農保”制度探索，確定了新的籌資方式，由個人、集體、政府共同負擔籌資責任，個人繳費檔次從每年100～500元分5檔可選，建立個人賬戶，年滿60周歲的農村老年居民可領取基礎養老金（每人每月55元）和個人賬戶養老金。“新農保”制度明確了政府在農村養老保險中的主導作用，提高了養老保險待遇。

3、2010～2011年：社會保險法的頒布及城鎮居民養老保險的建立。《中華人民共和國社會保險法》頒布于2010年10月28日，從法律層面明確了政府在社會保險中的責任。該法第十五條明確規定基本養老金由統籌養老金和個人賬戶養老金組成。社會保險法的頒布，推動了“新農保”的實行，為我國社會養老保險發展指明了方向。

2011年7月1日啟動了城鎮居民社會養老保險試點，該制度的參保對象是城鎮非從業人口，采用基礎養老金與個人賬戶結合的雙賬戶制度，繳費標準設為100～1，000元10個檔次，領取時間和養老金待遇與新農保一致。該制度的推行，擴大了我國社會養老保險的覆蓋面，為我國城鄉養老保險制度一體化奠定了基礎。

4、2012年至今：城鄉統籌及制度完善。城鎮與農村養老保險制度分割運行，是受我國城鄉二元結構的影響。隨著社會進步、城鄉二元結構逐漸淡化，為充分體現公平原則，2014年我國規定兩項制度正式合并實施，淡化了農村概念，打破了城鄉二元結構。城鄉居民養老保險將繳費檔次拓寬為100～2，000元12個檔次，政府補貼、領取標準等規定不變。為規范各地區城鎮居民保險和新農保進行制度銜接，人社部規定了具體制度銜接辦法，該項規定打破了對人口流動的限制，初步實現了我國社會養老保險制度的城鄉統籌目標。

三、我國社會養老保險改革經驗

（一）碎片整合、制度銜接。我國社會養老保險發展長期保持“碎片式”運行，受城鄉二元社會結構的影響，養老保險制度在20世紀90年代以“城鎮”和“農村”戶籍地為劃分依據將制度分為兩個模塊。2009年后，社會養老保險覆蓋面擴大，截至2011年，我國社會養老保險基本實現全覆蓋，覆蓋人群包括城鎮居民、農村居民、機關事業單位職工、企業職工，但各群體的保險制度分模塊運行。各模塊養老待遇水平不同，不僅容易造成社會不公，而且隨著經濟的發展以及城鄉二元結構的消失，勞動人口開始進行大規模城鄉間流動、企業間流動，居民在不同的社會身份中切換，碎片式的養老保險制度限制了人口流動，損害了居民的社會養老權益。在此背景下，我國積極進行碎片整合、制度銜接，將“新農保”和城鎮居民養老保險整合成城鄉居民養老保險;企業職工養老保險和機關事業單位職工養老保險實現“并軌”，整合為城鎮職工養老保險，至此我國社會養老保險開始“兩模塊”運行，有效避免了養老基金缺口進一步擴大。同時，制定了較為詳細的不同統籌地區以及不同身份之間的相互銜接制度，為勞動人口流動及身份轉換提供了保障，形成了一個覆蓋全民、靈活的社會養老保險制度。

（二）統賬結合。我國前期確定的機關事業單位職工養老保險采取國家養老保障模式，養老保險基金由財政負擔，造成我國財政壓力大;舊農保實施時采取個人繳費為主，政府補貼為輔的養老保險模式，只是個人賬戶的單純累計，沒有體現保險的共濟性，兩種制度都沒有得到良好發展。

經過改革，我國確立了社會統籌與個人賬戶相結合的模式，基本養老保險基金來源于用人單位和個人繳費以及政府補貼，用人單位繳費計入統籌賬戶，個人繳費計入個人賬戶，退休后養老金由統籌賬戶和個人賬戶組成。設立個人賬戶將養老金待遇與繳費聯系起來，提高了居民的參保積極性，社會統籌賬戶的設立提升了居民的養老保險待遇，充分發揮了政府在社會保險中的作用。

（三）加強社會保險法制建設。2010年10月28日我國頒布《中華人民共和國社會保險法》，該法保障了我國居民享受社會保險的權力，明確了國家在推行社會養老保險制度過程中的主導作用。該法規定了基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式，并對養老保險的參保對象、領取條件、監督主體等進行了明確。社會保險法旨在確定并維護居民參加社會養老保險與享受養老保險待遇的權益，同時在減少逃費欠費、監督基金管理等方面起到重要作用。加強法制建設，為我國社會養老保險的實施了提供法律依據，推動了社會養老保險快速發展。

四、我國社會養老保險體系面臨的挑戰

（一）地區之間存在差異，統籌層次低。各地區的經濟發展情況、勞動力年齡結構等存在較大差異，使各地區養老保險具體實施細則等也大不相同。目前，我國社會養老保險制度最高只實現省級統籌，這不僅導致勞動力在跨省流動時存在困難，而且養老保險基金也得不到有效利用，基金缺口問題日益嚴峻。通過分析2018年數據可知，青海、西藏兩省城鎮職工養老保險基金結余僅為兩位數，黑龍江省甚至為負，而廣東省、北京市、江蘇省基金結余較多，其中廣東省結余11，128.8億元，占全國基金結余的22%，2018年城鄉居民養老保險基金結余多省僅為兩位數，基金結余地區差距大可見僅實現省級統籌不能充分利用養老保險基金，不僅使基金保值增值困難，而且使各地區養老待遇差距過大，這也加深了地區間經濟不平衡的矛盾。

（二）可持續發展問題。目前全球都面臨人口老齡化這一難題，我國養老體系還不健全，社會養老保險面臨巨大挑戰——可持續性發展。由表1可知，自2010年起，我國65歲及以上非勞動人口逐年增加，而15～64歲勞動人口自2012年開始下降，老年撫養比（非勞動人口/勞動人口）持續增長，2018年增至16.8%，預計未來幾年增幅更大。由圖2可知，城鎮職工養老保險及城鄉居民養老保險養老金領取人數占比逐年增加，這表示大量繳費人口變成領取人口，養老金壓力大，多地養老基金結余較少，若除去政府補貼，預計未來幾年多地出現養老基金赤字，我國養老保險可持續性發展面臨挑戰。（表1、圖2）

（三）養老保險三大支柱失衡。2004年5月1日實施的《企業年金試行辦法》明確了企業建立企業年金的基本條件、決策程序、資金來源、待遇給付等實施細則，標志著我國養老體系第二支柱企業年金的全面推行。然而，發展至今，僅有一些大型國有企業提供企業年金計劃，2018年末全國有8.74萬戶企業建立了企業年金，約占企業總數的0.25%;參加職工2，388萬人，僅占城鎮職工基本養老保險參保人數的5.8%;企業年金覆蓋率低、發展緩慢，沒有發揮其第二支柱的重要作用為社會養老保險分擔養老壓力。

作為第三支柱的商業養老保險起步晚，居民還沒有形成較高的投保意識，各地區商業保險投保率較低，參與度不足。國家已充分認識到第三支柱對我國養老體系的重要作用，2014年下半年出臺“國十條”中明確提出推進商業養老保險發展并開展個人稅收遞延型商業養老保險試點，然而在試點過程中對居民不具有太大吸引力，第三層次養老體系發展緩慢。

（四）參保積極性不高。經調查得知，城鄉居民參保積極性不高，大多選擇較低檔次，由于養老保險有15年最低繳費年限的規定，大多數參保人從45歲開始繳納養老保險，到60歲享受養老保險待遇。城鎮職工養老保險也存在嚴重的少繳現象，企業將職工列為臨時職工來推遲或少繳社會保險費。逃避繳費的行為增加了社會保險的壓力，導致我國社保基金留存較少，增值困難，也加大了我國財政的壓力，不能充分發揮社會保險的收入分配作用，不能有效地應對我國日益嚴峻的人口老齡化問題。

五、我國社會養老保險制度改革對策

（一）提高統籌層次。中央一號文件多次強調要推進基礎養老金全國統籌，黨的十九大報告中進一步明確完善我國社會養老保險兩大模塊，盡快實現養老保險全國統籌。各省應積極落實這一政策，制定相關規定漸進式實現全國統籌。提高養老保險統籌層次，使養老保險基金在全國范圍內流動，一方面可以提高養老基金的利用率，發揮養老保險收入再分配功能，還能有效減少地區差距，促進經濟共同發展;另一方面實現全國統籌后，將解決勞動人口社保賬戶的異地銜接問題，各地區勞動力流動時將會減少阻礙，未來將迎來我國社會養老保險發展的黃金時期。

（二）拓寬籌資投資渠道，改善養老基金缺口。為緩解養老基金缺口問題：一要拓寬籌資渠道，鼓勵民間資本進入養老服務業，減少財政壓力。二要充分利用養老保險資金，拓寬投資渠道，優化投資結構。在保證基金安全性的前提下，通過國家統一運用基金投資來實現較高的增值率。按照安全性原則將部分養老金存入銀行或用于購買國債，降低投資風險，達到保值的目的。同時，將少量養老基金用于投資股票和基金，獲取高收益。采取分散化的長期投資方式，以增加基金的抗風險能力。保險基金較高的增值率將提升群眾對養老保險的信心，更愿意投資養老保險以期獲得更多收益，有利于應對我國社會養老保險可持續性發展問題。三要延長退休年齡，可有效延長繳費時間，一定程度上改善養老基金缺口問題。

（三）構建多層次養老保險體系。目前，我國養老體系中企業年金和商業養老保險發展緩慢，養老保險三大支柱失衡，政府財政壓力大。我國應積極構建多層次養老保險體系，發展企業年金和商業養老保險，發揮政府、企業、個人的力量來應對人口老齡化問題。政府應制定相關優惠政策鼓勵各企業建立企業年金，對一些收益率較高的企業可采取強制措施;應積極推動個人稅收遞延型養老保險制度建設，鼓勵商業保險公司推出適合各群體的養老保險，繳費標準與領取條件靈活多樣，增加居民投保積極性;商業保險公司應創新投資方式，如積極創建新型養老社區，推進智能化養老服務等，保證養老基金增值，提高養老保險待遇。政府應創新其他獎勵機制，推動長期護理保險、重疾險的發展，醫養結合，避免居民因病降低養老水平，為居民提供更全面的養老保障服務。