常態化疫情防控中的社區治理：邏輯、困境與出路

雷瓊　喻衛斌

[摘要]社區治理是落實、提升國家治理體系和治理能力現代化水平的“最后一公里”。當前，疫情防控轉入常態化，社區治理依然面臨防控共識凝聚力弱、公共衛生資源短缺、特殊群體難以紓困、多元主體難以協同的困境。為了建立社區治理共同體這一堅強的防控堡壘，社區治理應在思想上筑牢“黨建+”理念，凝聚居民防疫共識;在方向上強化“互聯網+”建設，提升社區公共服務效率;在行動上積極社區公共衛生資源下沉，提升社區應急處理能力;在機制上完善社區治理多元主體的相互協同體制，實現人人有責、人人盡責、人人享有。

[關鍵詞]疫情防控;社區治理;共同體

[中圖分類號]D63-31? ?[文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0169（2020）12-0027-05

在新時代中國特色社會主義發展的背景下，我國社會主要矛盾發生了轉變，社區治理成為落實、提升國家治理體系和治理能力現代化水平的“最后一公里”。當前，疫情防控轉入常態化，如何將重大疫情防控的壓力轉換為社區治理共同體的建設，進而提升社區治理能力的現代化水平，已成為當前社區治理的重點問題。社區是疫情防控的第一道防線，也是外防輸入、內防擴散的最有效關口。把社區這道防線守住就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道[1]。

一、社區治理的內在邏輯

（一）發展邏輯

社區治理是社會治理的基本單元，是實現國家治理總體目標的措施。中國特色社會主義社區治理始終圍繞著“以人民為中心”的價值導向，是提升人民幸福感和獲得感的“最后一公里”。習近平總書記曾多次提到建立人類命運共同體，充分體現了黨中央在政策頂層設計上對基層社會治理的重視。從社區治理政策的發展來看，2000年發布的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中指出：“社區是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體?！盵2]明確了社會主義社區建設的共同體特征。黨的十八屆三中全會以來，國家治理體系與治理能力、社會治理等一系列概念從“管理”轉變為“治理”，社區治理的內涵和外延從單一的政府治理拓展為各類權力部門、公共部門以及社會組織的多向度相互影響，體現了公共事務相關主體對于國家和社會事務的平等參與和協商互動。十九大報告提出建立以黨組織為核心，社會組織、企業，社會單位、居民等廣泛參與的多元主體治理結構，促進社會參與、激發社會活力，維護人民群眾的利益，打造共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中全會聚焦國家治理體系和治理能力建設，系統地總結了“中國之治”的13項制度，社區治理作為社會治理的基本單元，作為國家治理體系的重要組成部分，是國家治理能力的題中之義。社區治理需要堅持問題意識，圍繞老百姓的身邊事，與源頭治理、系統治理、綜合治理相結合，構建人人有責、人人盡責、人人享有的社區治理共同體。

（二）理論邏輯

社區是具有共同價值觀的人所組成的社會團體。隨著生產力的發展，生產空間的向外延展使傳統的封閉社區逐漸被開放的社會體所取代，社區作為共同體的形態也經歷了從封閉的地域共同體走向開放的社會共同體的發展歷程。現代交通通信手段的革新改變了生產方式和生產關系的性質和形式，互聯網的出現進一步加強了人們跨地域空間的社會聯系。正如鮑曼所言，“失去共同體，意味著失去安全感;得到共同體，如果真的發生的話，意味著將很快失去自由”[3]。社區作為人與人之間共同的生活空間，在從封閉走向開放的同時，亦成為現代社會人們重構彼此間關系的重要載體，伴隨著現代化的進程，存在于空間意義上邊界劃分已無實際價值，社區的真正意義是借于此所形成的對人與人之間相互幫助、相互理解、相互支持等情感聯系紐帶。社區治理的意義也日益凸顯為在“國家——社會”二元治理結構下解決個人與集體、特殊利益與共同利益，個體生活與公共生活之間矛盾與溝壑的具體方式。社區治理作為中國特色社會主義基層社會治理的重要抓手，必將持久地存在于社會生活內部。

當前，新冠病毒已波及全球眾多國家和地區，成為需要全人類團結起來共同抗擊的常態化重大疫情。社區作為外方輸入、內防擴散的重要關口，不僅是全體成員共享治理成果的利益共同體，更是所有人休戚相關、生死與共的命運共同體。面對疫情防控的重大考驗，社區治理能力與疫情防控效果密切相關。

二、社區治理面臨的困境

（一）難以凝聚防控共識

隨著經濟的發展，發達城市對勞動力的巨大需求產生了各種拉動力促使人口的轉移，社區聚集著來自不同地區、不同血緣關系的陌生個體，使社區成員的構成呈現出“異質化”的特征。成員結構的復雜弱化了社區生活的共同性，呈現出千姿百態的居民生活形態。人員流動的加速促進了社會的分化，也打破了傳統的社區生活規則。鄰里之間缺乏共同生活的目標、興趣和生活方式，人與人之間產生了陌生感和防備感，社區成了占據在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群匯集[4]的“機械結合”。新冠疫情暴發以來，一些居民隱瞞真實行程信息，欺騙調查走訪人員，編造虛假的身體健康信息，隱瞞已出現的發熱和咳嗽等癥狀;有的疑似病例蓄意隱瞞密切接觸者行蹤，放任家人多次在外活動并密切接觸人群;某些歸國華人公然抵抗隔離觀察規定，導致發生了病毒擴散的惡性公共危機事件。毋庸置疑，全體居民的主動配合是疫情得到有效防控的基礎，任何藐視公共利益的行為勢必干擾和降低社區治理工作有效性。膨脹的自我意識和自私自利的行為導向破壞了社區疫情防控整體的協同格局，阻礙社區治理工作的有效推進。

（二）公共衛生資源短缺

作為居民衛生健康服務體系的網底，基層社區醫療機構對于做好新冠肺炎疫情的社區防控和關口前移具有不可替代的作用。然而，自疫情暴發以來，基層醫療和公共衛生領域供給不斷反映出資源不充足、分配不合理、保障不平衡的問題。據統計，2008～2017年，我國診療量從35.32億人次增加到81.83億人次，增長132%;同期的執業醫生從208.2萬增加到339萬，僅增長62%[5]。在我國，公共社區衛生服務中心和鄉（鎮）衛生院屬于差額撥款的公益一類事業單位。社區醫院既沒有獨立自主的人事聘用權，也沒有薪酬決定權。然而，由于社區基層衛生醫療行政級別低，與同處于公益二類的公立醫院相比，醫務人員的薪酬缺乏彈性，工資待遇偏低。此外，受編制限制，社區醫院專業技術人員向上流動的空間有限，專業醫療崗位缺乏吸引力，很難留住高水平的專業人才。從我國醫療衛生的供給情況來看，居民醫療衛生供給的核心是具有豐富專業技術人才資源的二甲、三甲醫院。與這些醫院相比，社區醫院缺乏高水平的專業技術人員和防疫設施，全科醫生培養制度和分級診療制度不健全，公共衛生服務與醫療服務結合能力差。人們通常選擇高級別的醫院或者定點醫院進行感冒癥狀以上的醫療求助。社區衛生服務中心、鄉（鎮）衛生院在疫情防控中未起到實質性的排查監測作用。

（三）難以紓困特殊群體

復雜的人員結構和人員異質性特征衍生出復雜多樣、層次不一的公共需求。隨著疫情防控工作的推進和隔離措施的實施，社區產生了一些特殊群體：低保家庭、獨居老人、生活自理有困難的殘疾人、無人撫養的事實孤兒……因疫情在家隔離的孤寡老人、困難兒童、重病重殘人員等。妥善安置和照顧特殊群體是對社區治理執政溫度和精細化水平的考驗。然而，社區作為非行政的組織形式，在統一調配資源構建救助體系的問題上，既不能通過組織制度和獎懲措施將所有成員納入其中，也不能通過契約關系將居民與社區聯結起來。如何精簡辦事流程，加強對特殊群體的走訪探視和幫助，啟動社區救助體系，幫助行動不便、經濟困難的特殊群體代購生活用品、常用藥品，提供就醫支持和經濟援助等是常態化疫情中社區所面臨的重要治理問題。

（四）缺乏多元主體間的有效協同

社區作為基層社會治理機構，存在居委會，工作站、業主會、物業公司、社工服務機構和廣大居民等多元治理主體。由于利益訴求的差異，多元治理主體之間的行為方式和治理機制存在較大差異[6]。居委會接受街道的行政指令，是社區中的行政主體，居委會所主導的社區公共事務和社會生活構成了社區的行政化治理體系，其行為邏輯遵循命令與控制的原則;物業公司圍繞利益最大化的目標開展活動，是典型的市場主體，遵循“選擇與競爭”的基本邏輯和自由競爭法則;廣大居民、業主委員會以及非營利的社工服務機構是社群主體的代表，遵循“認諾與遵從”的原則，通過共同的價值觀與社會規范來協調活動。由于多元治理主體實力不均衡，社區治理常常受到精英力量的主宰。當行政力量過強時，行政力量可能跨越權力界限過度干預對市場或社會力量，從而產生權力的錯位和越位。社會力量由于經常處于非組織形式，是社區治理的模糊地帶，欠缺民眾參與公共事務治理的有效途徑，治理效能較為低下。然而，在社區治理的實踐中，單獨依賴行政機制、市場機制和社群機制就能達到善治目標的實例并不常見。社區多元治理主體之間并非相互替代的關系，需要相互之間的配合與協同，如何構建多元治理主體之間的良性互動關系，形成協同效應，將對防疫政策在基層的執行成效產生直接的影響，是考量國家防疫政策在基層治理中落實的關鍵。

三、社區治理共同體疫情防控的路徑探討

（一）強化“黨建+”理念，凝聚社區防疫共識

1.廣泛宣傳，發揮制度優勢。發揮社區黨組織統一指揮、統一協調、統一調度的作用，提高社區治理政治站位，發揮黨員的帶頭示范效應。做好群眾思想工作，將黨的路線、方針、政策落實在基層、落實在社區一線。創新宣傳方式，運用通俗易懂、最接地氣的明白話向人民群眾宣傳抗疫、防疫知識和政策法規。繼承和發揚中華民族守望相助、團結奮進、共克時艱的優良傳統和優良家風，營造良好的防疫道德風尚，培養居民理性自覺、勇于擔當、合作互助的共同體精神。

2.依法抗疫，嚴格管控違法行為。國家衛健委發布的2020年第1號公告已明確將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規定管理的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施，對于任何感染新型冠狀病毒者拒絕強制隔離、疑似感染者和處于隔離觀察期的密切接觸者不服從管理、在疫情防控過程中編造和傳播謠言、嚴重擾亂公共場所秩序、捏造事實誹謗醫護人員等行為均依法進行懲治。社區黨建工作者應積極引導社區居民學習法律知識，遵法守法。廣泛普及科學防護知識，引導社區居民尊重科學，消除恐慌情緒，不傳謠不信謠，更不要搞封建迷信活動，嚴格做好各項衛生和防控工作。引導居民戒除不良生活陋習，減少聚集，傳統節日活動以及婚喪嫁娶等都應從簡。

3.完善責任機制，保護群眾生命安全。采用“縱橫交錯、聯防聯控”的責任管理機制，在縱向上構建“社區（村）書記—網格員—樓道長—家長”分級管理機制，確保防疫責任落實到人;在橫向上建立“居委—物業—社區醫院—公安”等部門的聯防聯控機制，制定具體的突發或應急處置方案，制定具體的防控工作流程，提升社區卡口防守標準化水平，明確責任劃分，有效推進社區防疫。牢固樹立“以人民為中心”的思想原則，積極關心患病和生活困難的居民，為成員提供物質資源和精神支持，引導居民之間相互幫助、相互信任，讓社區成為居民疫情防控的精神家園。

（二）強化“互聯網+”建設，提升社區公共服務效率

1.充分運用信息化手段，提升疫情監測效率。加強互聯網的技防服務能力，發揮信息化手段在疫情防控工作中的作用是緩解社區疫情防控壓力，提高社區疫情防控效率的有效途徑。大數據在病源追蹤、疫情監測和防控中有力地提升了社區政務對疫情態勢的研判和防控部署效率。疫情暴發后，很多地區采取了大數據的手段進行疫情防控。在廣州，疾控辦聯合企業推出“穗康”小程序，市民和來穗人員足不出戶即可申報登記本人14天內離、返穗情況及健康狀況。在山東煙臺自貿區，為了監控社區人員的流動情況，社區以數字信息化為手段對社區人員流動施行電子憑證管理，他們以微信公眾號為載體，通過電子憑證介質建立防疫工作管理后臺，收集了所有社區居民的身份信息，居民出入小區須通過硬件設備核銷電子憑證，工作人員在管理平臺上可立即確定人員的身份。通過大數據的信息網絡平臺，工作人員完成了對該區域22個社區、近2萬人戶籍居民的追蹤、健康監測、防疫宣傳和封閉化管理等多項工作。大數據加強了社區間疫情監控的聯動效應，提升了社區精準防控水平。通過百度地圖等程序收集收集人員流動數據，密切監控確診和疑似病例的行動軌跡，通過使用“健康碼”管理重點人員，進行風險分析，幫助居民了解疫情動向，助力復工復產。

2.積極發展在線診療，拓展居民就醫渠道。為解決居民就醫困難，降低交叉感染概率，彌補社區醫院水平不足的問題，社區可積極發展在線診療業務，充分運用現代化醫療信息手段，開展新型冠狀病毒肺炎免費互聯網診療或線上咨詢，并為慢性病患者開診療處方，利用互聯網進行居家健康檢測和聯網診斷，社區醫院可針對隔離對象、疑似病例建立“監護醫生”一對一監測服務制度，通過電話、APP、微信為病人開展咨詢和隨訪服務。滿足人民群眾在線問診、在線診療的需求。在保障方面，進一步推動在線醫療納入醫保支付范疇，為在線診療服務提供政策支持。

3.搭配物聯網，保證居民正常生活。在居家隔離的場景下，推動物聯網建設將成為滿足居民正常生活的重要保障措施。社區應積極運用電子商務平臺優勢，打通農副產品直供家庭的供應鏈，組建新型城鄉供銷社，推動互聯網、物聯網、云計算、大數據、人工智能、5G和邊緣計算平臺建設，打造智慧社區。穩定居民消費，加快釋放新興的消費潛力，更好滿足居民的消費需求，進一步培養居民健康的生活習慣，迎合居民新消費習慣，構建新的產業鏈，推動“宅經濟”發展，提升社區持續應對公共重大衛生事件的能力。

（三）促進社區公共醫療應急資源下沉

1.促進優質醫療資源下沉社區。以疫情防治為切入點，結合強基層戰略和鄉村振興戰略，加強城鄉公共醫療衛生體系建設和鄉村人居環境整治。優先為一線防控人員和社區工作者提供足夠的防控物資，提高收治率和治愈率，降低感染率和病死率。廣納優質醫護人才，完善社區醫院法人治理體系，讓社會和市場成為社區公共醫療衛生體系建設的助推力，彌補社區醫療衛生專業人才不足的短板，逐漸突破行政化編制內人員聘用和薪酬體系的制度化藩籬。

2.充分發揮社區醫療機構對疫情的阻斷作用。充分發揮社區醫療機構優勢，將防控關口前移。制定有效措施，明確社區醫院的防疫責任，積極督促社區醫院做好預檢分診和隨訪管理工作。積極組織社區醫療力量篩查社區發熱患者，建立預檢分診和門診登記制度，完整登記發現并跟蹤不明原因發熱以及咳嗽的患者14天內的旅行史和暴露史，嚴格按照疾病登記的規范要求進行信息登記并及時上報，做好轉診工作。加強對密切接觸人員管理，配合上級疾控機構開展病例流行病學調查。嚴格隔離和監控來自疫情國家或地區的人員、確診病例以及疑似病例的密切接觸者，做好記錄和健康監測，及時向基層黨委報告異常情況。

（四）完善多元社區治理主體協同機制

1.建立縱向互嵌的協作機制。多元主體間的縱向互嵌式協同機制包括“自上而下”的嵌入機制和“自下而上”的響應一致?；鶎由鐓^通過執行政府的疫情防控政策，應以“自上而下”的方式滿足社區疫情防控需求，有效運用行政命令配置社區防控資源，在面臨重大公共安全與危機的特殊時刻發揮作用，維持社區秩序穩定，為疫情防控物資和設施提供制度保障。同時，也要建立“自下而上”的響應機制。充分發揮民間智慧為社區疫情防控獻計獻策，凝聚居民抗疫共識，促進社區自組織參與治理，開辟居民和社會力量參與社區治理的渠道，改變社會力量在社區治理中的邊緣地位。

2.構建橫向互嵌的聯動機制。激發多元主體的治理活力既是疫情防控期間社區政策和體系建設的方向，也是未來構建社區治理共同體體系的探索方向。社區多元治理主體間的互助與協作方式多種多樣。在資源籌集方面，針對居民口罩、消毒液等防控物資短缺的問題，企業可利用自身優勢拓展貨源渠道，重組生產線，加快抗疫物資生產和供應。居民可自發組織募捐生活物資如方便面、牛奶、水果等到隔離點。在人力資源方面，社區可按照“應下盡下、就近就便”的原則，由政府、企業等單位向社區下沉管理人員，編入網格，并以網格為主戰場巡查轄區內的商超、酒店、賓館以及餐館等人員密集場所，進行人員管控、信息摸排、宣傳教育和輿情引導，實行人員分類管控和重點人員追蹤。充分發揮社會組織優勢，組建疫情援助小組和社區志愿者服務團隊，發揮迅速反應和聯合行動優勢，利用業主群、熟人網絡應對社區突發事件，加快信息傳遞速度，提升防控效率。逐步建立起基層黨委、社區政府、居民與社會組織等的協同抗疫機制，打造人人有責、人人盡責、人人享有的社區治理共同體。

3.建立社區居民自治機制。激發居民積極性，提升社區共建共治能力。在具體措施中，以網格維度建立“鄰里坊”等非正式的居民自治組織，以自愿為原則，成為居民之間共同防疫、共同議事的專屬陣地。借助居民自治組織，聽取居民心聲，幫助居民協調糾紛，營造居民自治的良性互動的氛圍。發揮居民自治組織熟人網絡的優勢，掌握社區日常監測和居民健康情況、困難家庭情況等，解決居民困難、矛盾和糾紛，幫助居民疏導心理壓力，將社區打造成現代的新型熟人社區，創設家園共同體，讓居民在心理上具有歸屬感，凝聚力量共同打贏社區疫情防控戰。

新冠肺炎疫情給人類帶來了重大的威脅，對社會治理應對公共危機的能力提出新要求，同時也為促進社區治理提升自身能力提供了發展契機，在保護人民群眾生命安全，充分貫徹黨中央“以人民為中心”的重大戰略過程中，守住社區防線，筑好社區防疫堡壘，打造社區治理共同體是現階段或者是很長一段時間內中國實現基層社會治理現代化的必經之路。

參考文獻：

[1]習近平在北京市調研指導新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時作出重要指示[DB/OL].（2020-02-10）[2020-10-15].http：//cn.chinadaily.com.cn/a/202002/10/wsse416a4ba3107bb6b579e7de.html.

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[5]補齊公共衛生短板 還需“軟硬”兼施[DB/OL].（2020-03-30）[2020-02-12].http：//xh.xhby.net/mp

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責任編輯：王玉倩

[基金項目]本文為廣東省哲學社會科學規劃項目“習近平關于新時代社會治理重要論述的理論邏輯與實踐路徑研究”（GD18XXY01）的研究成果;廣州市社會科學規劃項目“馬克思社會治理思想及其當代發展”（2018GZMZYB20）的研究成果。

[作者簡介]雷瓊（1981—），女，河南南陽人，廣東財經大學人力資源處副研究員、博士，主要從事基層社會治理研究;喻衛斌（1964—），男，湖南長沙人，廣東財經大學經濟學院教授、博士，主要從事網絡組織等方面研究。