浙江生態坡地村鎮建設探析及對廣東的啟示

吳家龍　蘇夢園　蘇少青　鄧婷

摘 要：如何從稀缺的土地資源中拓展更大的發展空間是廣東面臨的重要課題。本文以浙江省生態“坡地村鎮”建設試點工作為研究對象，從低丘緩坡開發利用的理念和政策創新的角度出發，系統總結和梳理試點的主要做法和成效，闡釋浙江省生態“坡地村鎮”對廣東省的啟示意義，并結合廣東省實際和需求提出相關建議，以期為廣東省的土地綜合整治和鄉村振興提供參考。

關鍵詞：坡地村鎮;低丘緩坡;廣東;啟示;建議

中圖分類號：[S-9] 文獻標識碼：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201130048

浙江省經濟總量居全國第4位，其陸域面積僅占全國的1.1%，而山地和丘陵面積共占其總面積的74.6%，耕地總量和人均耕地少，且長期面臨著發展空間不足和耕地保護“左右為難”的困境。然而，浙江省擁有的可開發利用低丘緩坡資源逾26萬hm2，其中可開發為建設用地的超過13萬hm2[1]。如能有效利用和開發低丘緩坡開展建設活動，不僅能從源頭上避免建設活動占用坡底平原優質耕地，減緩耕地占補平衡壓力，優化村鎮土地利用的空間格局，改善人居生態環境，還能拓展建設用地的空間補給，保障村鎮的產業發展，最終實現“保護耕地、保護生態、保障發展”的多贏。因此，充分利用和開發低丘緩坡資源成為了浙江省破解發展用地和保護耕地資源難題的一個重要突破口。基于此，浙江省在總結國家級低丘緩坡綜合開發利用“臺地產業”建設用地試點經驗基礎上，于2014年開展了生態“坡地村鎮”建設用地試點工作，就推進農旅產業融合發展進行了初步探索，初顯成效。2018年，浙江省生態“坡地村鎮”建設用地試點工作被《農民日報》評為“2017年中國三農創新十大榜樣”之一，被浙江省政府評為2018年度“改革創新項目”。

廣東省是我國改革開放的前沿陣地，經濟總量居全國首位，常住人口1.15億，發展空間需求大，耕地保護壓力大，人地矛盾日益突出。2019年珠三角核心區生產總值占全省的80.9%以上，城鄉發展極不均衡。因此，如何促進城鄉發展融合、實現山區高質量發展一直是廣東面臨的一個難點和痛點問題。廣東地處亞熱帶地區，山、水、林、田、湖、海生態要素齊全，具有獨特的自然景觀，山區丘陵地區自然遺產價值突出，是重要的農產品生產基地，又擁有豐富的文旅資源，因此開展鄉村旅游產業的潛力巨大?；诖耍狙芯恳哉憬∩鷳B“坡地村鎮”試點工作為研究對象，在總結浙江省生態“坡地村鎮”試點主要做法成效的基礎上，結合廣東省實際提出相關建議，以期為廣東省的生態型土地整治和鄉村振興發展提供參考。

1 生態“坡地建設”的內涵和主要做法

1.1 內涵

生態“坡地村鎮”是指發源于浙江省，以“兩山”理念為原則，以鄉村振興為目標，按照打造集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間的總體要求，立足區域土地資源稟賦和優勢，通過調整城鄉土地利用布局、結構和方式，以保護耕地和生態環境為前提，將滿足一定條件的坡地（非耕地）開發為城鎮、村莊和休閑度假等綠色產業用地，建設成為“山下有田，山中有居，山上有林”的生態型村鎮和綠色產業園[2]，以促進生態經濟發展和高質量發展的一種土地整治新模式。

1.2 合理規劃布局

浙江省生態“坡地村鎮”試點工作秉持“保護中開發，開發中保護”等理念，采取“點狀布局、垂直開發、點狀供地”的方式，按照依山順勢、錯落有致、間距適宜的原則和要求對建筑物進行統一規劃布局，最終實現“房在林中，園在山中”和“山、水、林、田、鎮融為一體”的美好畫卷。為確保試點工作的質量和效率，浙江省制訂了試點工作方案和“三個一”行動計劃，對試點開展的原則、目標、措施、規劃設計等方面進行了全面和詳細部署。

1.3 量體裁衣定類型

2015—2018年，浙江省共申報試點項目379個、建設用地1600hm2，共核準實施了154個、建設用地約640hm2。包括農旅類、綠色產業類、養生養老類、村莊類、城鎮類等類型，其中以農旅類項目為主[1]，試點鼓勵和支持地方實事求是，因地制宜，根據自身資源特點，采取“一地一策”方針，開發不同業態和形態的試點項目，杜絕項目同質化。

1.4 創新政策驅動

為確保試點項目的順利進行，浙江省經過前期探索，將土地利用總體規劃與城鄉、林地、水土保持、環境保護等相關規劃充分銜接，創新性地探索、實現了試點項目建設用地空間和布局的“多規合一”;為最大限度地保護項目區原有的生態環境，試點項目將項目區建設用地按照建筑落地面積進行等量開發，將未納入建設用地開發的部分作為生態保留用地，避免占用林地，最大限度地保護周邊生態;為有效解決試點項目的用地難題，對實施點狀布局單體開發的項目按建設地塊單獨供地，對整體開發的項目按建設地塊整體組合供地;為維護試點項目的各方利益，按照“建設與轉用掛鉤”的原則，依法依規辦理農用地轉用、土地征收或土地流轉的相關手續;針對建設用地發證問題，對單個地塊供地的以單個地塊為宗地進行確權登記發證，對各地塊組合供地的以各地塊為宗地進行確權登記，并按照地塊的不同規劃用途或產權管理的需要，核發多宗地一本證書或單宗地一本證書。

1.5 多部門協同聯動

為實現“共抓落實，協同聯動”效果，達到試點工作高質高效的目標，試點項目創新探索建立了由政府負責、部門協同、公眾參與、社會監督的工作機制。經省政府同意，由省自然資源廳牽頭，協調帶動農辦、發改、財政、環保、建設、交通、水利、林業共8個部門，并分別明確各部門的工作職責，形成了一套“部門互動、責任同擔、成果共享”的協同聯動工作機制，為試點工作的有序推動提供強有力的保障。

2 成效

2.1 破解用地矛盾，為綠色產業騰出空間

目前，浙江省共實際實施154個試點項目，共獲得下達新增建設用地計劃指標600余hm2，這不僅拓展了城鄉建設用地空間，也為鄉村休閑度假旅游新產業新業態的孵育，以及地方生態經濟和綠色產業發展提供了標桿和范本。

2.2 零占用耕地，切實保護耕地資源

“坡地村鎮”建設用地試點充分利用山坡地資源進行建設用地開發，即通過減少占用平原優質耕地，從源頭上保護耕地資源，從而使土地開發利用布局、結構、方式發生了根本轉變，在一定程度上可解決耕地保護、生態保護、用地保障的統籌問題。目前，浙江省實施的154試點項目均未占用耕地，真正實現了“零占用耕地”，切實減輕了區域耕地占補平衡壓力。

2.3 保護生態，助力村鎮產業發展

試點項目重視和保護生態環境，秉持“保護中利用，利用中保護”理念，有效改善了村容村貌，發展生態旅游、康養、休閑產業，打造了生產空間節約集約、生活空間宜居舒適、生態空間環境優美和“山下有田，山中有居，山上有林”的和諧景象，形成一批兼具景觀、建筑、產業、人文、區域特色的新型村鎮。同時，相關產業的發展還可為村鎮居民提供就業機會，有利于提升農民收入，助力鄉村振興。

3 啟示和建議

3.1 啟示

3.1.1 廣東有資源

廣東省地貌類型復雜多樣，有山地、丘陵、臺地和平原，有“七山一水二分田”之稱，其中山地和丘陵面積約占全省總面積的62%。廣東省屬于東亞季風區，從北向南分別為中亞熱帶、南亞熱帶和熱帶氣候，是中國光、熱和水資源最豐富的地區之一，山水林田湖海各項生態要素兼有，自然資源較為豐富。以粵北山區為例，粵北生態發展區不僅是具有全球意義的碳庫水庫、陸地生物多樣性關鍵地區、其南方丘陵山地帶也是國家生態安全戰略格局的重要組成部分，是大灣區的重要飲用水源涵養地和生態安全屏障，山清水秀，景色宜人。

3.1.2 廣東有需求

農村發展水平普遍較低、區域發展不平衡不協調問題一直是廣東實現高質量發展的難點和痛點。2019年粵東、西地區生產總值分別僅占全省的6.4%和7.1%，以粵北為例，粵北地區生產總值僅占全省的5.7%。人均經濟方面，僅韶關、清遠兩市人均國內生產總值超過4萬元，距全省9.4萬元平均值差距明顯;整體落后于鄰近省份市縣，粵北地區落后于江西、湖南、廣西3省相鄰的市縣，縣域經濟規模以及人均收入水平與龍巖、漳州、永州、郴州、玉林、梧州等市的縣區相比均處于中等偏下水平。然而，出于保護生態、遠離市區、交通不便等原因，擁有豐富自然資源的山地丘陵區大多面臨著建設用地空間不足、村鎮基礎設施配套不完善、產業發展受阻、經濟水平落后等問題，亟需尋求一條“綠水青山”轉變為“金山銀山”的綠色發展之路。如何盤活鄉村綠色產業經濟，促進城鄉融合發展，進而實現鄉村振興是廣東破解城鄉二元結構、實現高質量發展的燃眉之急。因此，如何借鑒和思考浙江生態“坡地村鎮”建設理念和成功經驗;如何處理好山地丘陵地區保護生態和經濟發展的關系;如何平衡各方利益和重大關切問題;如何充分發掘農村的綠水青山發展第三產業，提高農民收入，切實縮小城鄉差距，促進城鄉融合發展，實現山地丘陵地區的綠色和高質量發展是廣東接下來必須長期面對的重大課題。

3.2 建議

3.2.1 進行低丘緩坡土地資源利用潛力分析

在今后生態“坡地村鎮”建設項目中，應精確識別林業、水利、環保等部門規劃和實地調查，對已有建設用地、永久基本農田、水源保護區、生態公益林、自然保護區、生態紅線、森林公園、古樹名木、珍貴樹種分布的林地、地質災害隱患點或高易發區、水土流失重點預防區或治理區、山洪溝道、Ⅰ級保護林地、重要礦產資源壓覆區以及土地利用總體規劃劃定的禁止建設區等關鍵區域，摸清區域內低丘緩坡土地資源利用潛力的面積和分布，為生態“坡地村鎮”建設的適宜性提供重要依據。

3.2.2 嚴格開發條件

能否保證人民的人身財產安全，直接關系到生態“坡地村鎮”建設工作的成敗與否。坡度是影響水土流失的重要因素。根據有關研究成果，25°是土壤侵蝕發生較大變化的臨界坡度，25°以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地2～3倍?！墩憬∪嗣裾k公廳關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》（浙政辦發〔2018〕64號）已明確低丘緩坡開發建設應選址在坡度6°～25°的非耕地范圍內。廣東省地處嶺南地區，屬熱帶亞熱帶氣候類型，降雨量大且集中，年平均降水量約1800mm，年內降水量分配嚴重不均，4—9月降水量占全年的80%以上。廣東省的山地、丘陵、臺地和平原分別占全省面積的33.7%、24.9%、14.2%和21.7%。就全省而言，坡度25°以上的坡地占全省面積的10.5%，而坡度小于8°的平坦土地占48.2%[3]。廣東省多為花崗巖母質發育而成的（赤）紅壤，土質疏松，紅壤、赤紅壤和磚紅壤的分布面積分別占全省面積的38.0%、24.8%和5.2%，存在發生水土流失、泥石流、地質滑坡等地質災害的風險。據遙感分析數據顯示，全省水土流失總面積約20946km2，其中自然侵蝕面積約14781km2，人為侵蝕面積約6165km2;發生自然侵蝕的區域主要為河源、梅州和云浮等地;由生產建設活動導致的人為侵蝕區域則主要集中分布于惠州、清遠和廣州等地。全省水土流失以輕度和中度侵蝕為主，且部分地區呈加重趨勢[4]。因此，應在充分聽取和征求村民意見的基礎上，按照“宜農則農、宜林則林、宜建則建”的原則確定各類用地規模和布局，結合地形地貌特征，依山而建，依勢而就，點狀開發，防止“削峰填谷”、“大拆大建”式的開發。

3.2.3 充實全域土地綜合整治內容

目前，廣東省全域土地綜合整治試點工作正在有序推進，全域土地綜合整治旨在通過釋放土地政策紅利，通過農用地整理、建設用地整理和生態修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。生態“坡地村鎮”建設旨在優化國土空間開發格局、緩解土地供需緊張矛盾、保護耕地、推動鄉村振興，最終實現經濟、社會、生態效益多贏。全域土地綜合整治和生態“坡地村鎮”建設的工作目標是基本統一的，今后可考慮將生態“坡地村鎮”建設工作有機融合到全域土地綜合整治中，充分吸收生態坡地建設理念和經驗，在減輕耕地占補平衡壓力，保障糧食安全，拓展城鄉發展空間的同時，還可以激活鄉村綠色產業的發展。

3.2.4 建立多部門聯合協作體制機制

類似于全域土地綜合整治，生態“坡地村鎮”是一項綜合性的工作，對政策的依賴性強，涉及面廣，除自然資源部門外，還需要農業農村、發改、財政、生態環境、建設、交通、水利、林業等相關部門的政策協調和共同參與。浙江省生態“坡地村鎮”建設經省政府同意，建立了國土、農辦、發改、財政、環保、建設、交通、水利、林業9部門參加的省推進低丘緩坡綜合開發利用工作聯席會議制度，統籌協調推進試點工作。自2003年實施“千村示范、萬村整治”以來，浙江省全域土地綜合整治已摸索實踐17a，也在統籌協調各部門工作方面積累了豐富經驗，這無疑為生態“坡地村鎮”建設創造了有利的條件。廣東省全域土地綜合整治尚未正式全面展開，今后勢必遇到部門工作協調難度大的問題，需要自然資源部門從做好自身處室之間的統籌協調工作起，在通過政府主導，努力嘗試逐一破解部門之間的政策和協同壁壘，在項目審查、監管、驗收等各環節建立聯動工作機制，可為今后國土空間生態修復、山水林田湖草生態保護修復等多項系統性工作的順利推進積累寶貴經驗，也是實現社會系統化治理和提升國家綜合治理水平的必然要求。

參考文獻

[1]魯建平.合理利用坡地資源助推農旅融合發展——全省“坡地村鎮”建設用地試點探索與實踐[J].浙江國土資源，2018（02）：25-27.

[2]魯建平.推進生態坡地村鎮建設構建兩山轉化用地機制——生態“坡地村鎮”建設試點的實踐與思考[J].浙江國土資源，2020（05）：18-20.

[3]劉超群，余順超，扶卿華，陳漢先，胡建，尹斌.基于綜合判別法的廣東省水土流失狀況遙感分析[J].中國水土保持，2020（02）：45-48，5.

[4]石海霞，梁音，朱緒超，曹龍熹.南方紅壤區水土流失治理成效的多尺度趨勢分析[J].中國水土保持科學，2019，17（03）：66-74.

（責任編輯 周康）

收稿日期：2020-10-06

基金項目：廣東省自然資源廳科技項目“廣東省國土空間生態修復技術標準體系研究”（項目編號：GDZRZYKJ2020005）;廣東省國土空間生態修復規劃專項課題“廣東省國土空間生態修復工程建設標準研究”;廣東省海洋國土生態修復規劃研究、項目庫試點建設工作專項課題“廣東省國土空間生態修復規劃前期研究”和“廣東省國土空間生態修復項目庫體系研究”

作者簡介：吳家龍（1989-），男，博士。研究方向：國土整治和國土空間生態修復;通訊作者蘇少青，男，碩士，教授級高級工程師。