地方政府投融資平臺對外投資財務風險的思考

李明

摘要：近年來隨著國內經濟的多樣化發展，各地政府為充分搞活當地經濟，加大招商引資力度，相繼成立了各自的投融資平臺公司。國有平臺公司經過不斷的擴張，其在運營管理過程中出現了各種問題及隱患，制約著平臺公司良性發展。本文以平臺公司對外投資財務風險的成因為切入點，結合平臺公司對外投資的實際情況，提出問題、解決問題，以提高財務風險管理水平，有效控制運營風險，實現國有資產的保值、增值，促進平臺公司健康、可持續發展。同時為國有平臺公司相關課題的研究提供一定的借鑒或者參考。

關鍵詞：地方政府平臺公司;投資;財務風險

地方政府投融資平臺公司是指有地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，擔負地方城鄉基礎設施、市政工程、公用實業、公益事業等項目的投資建設任務，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

本文所研究的某國家級經濟技術開發區平臺公司（以下簡稱平臺公司）就是基于上述背景于2016年12月份成立，運營。目前平臺公司資產總額近50億元，其中對外直接投資項目20余個，對外投資總額約10億元。為完成區內投資及建設任務、保證平臺公司正常運營，平臺公司目前采用了多種融資渠道，包括直接融資，取得控股股東注入注冊資本;間接融資，取得銀行流動資金貸款、長期項目貸款，發行中期票據、非公開發行可轉換公司債券等資金。

一、平臺公司對外投資管理存在的問題及成因

（一）自主決策能力受開發區管委會影響較大

平臺公司對外投資對象主要是政府項目，承擔著配合區內招商引資、產業調整、升級的任務，而且公司的實際管理人、決策人為各地政府任命，在平臺公司投資決策委員會中占據多數席位，項目投資可行性分析決策時，專業管理人員話語權不足，投資的主要方向、采用的形式、項目投資總額不受控制，導致最終投資決策發生偏差，風險加大。

（二）對外投資本身的決策失誤導致投資損失

平臺公司成立4年來，對外投資項目20余個，涉及行業廣泛，即包含集成電路、生命健康、大數據應用、環保新能源等國家重點發展高新行業，又包括工業地產、食品、鋼鐵等傳統行業。在投資決策前，雖然聘請了專業中介機構出具了相關分析報告，但對被投資項目仍缺少詳盡的研究，對投資時點，所處的國內外環境、宏觀經濟政策、行業潛力、企業的核心競爭力及自主經營能力、項目的投資回報、周期和預期的風險等，沒有進行科學合理的研判，項目投資盲目跟進，導致投資過程與投資計劃產生偏差，甚至造成國有資產的流失。

（三）對外投資資金來源錯配，債務成本及風險較高

平臺公司的資金來源主要為銀行借款、政府專項債權、財政注資。平臺公司對外投資一般投向區內新建企業，投資業務一般盈利性不強，投資回收期較長，造成大量的資金占用。面對龐大的投資項目資金又需要源源不斷的資金流入，銀行短期借款成為彌補資金缺口，支撐項目推進的必然選擇。而平臺公司自身造血功能差，償債能力不強，且對外投資項目現金凈流入有限，為按時償還銀行借款，平臺公司不得不借新還舊償還債務，償債壓力不斷膨脹，債務風險不斷提高。

（四）對外投資過程管理相對薄弱

平臺公司資金進行投放后，一般缺乏必要的項目跟蹤與監控，只局限于按照法律法規組織、召開相關會議，了解投資項目情況。面對企業日常經營管理中存在的問題與短板，不能及時發現與整改;面對企業生產經營中的困難，無法利用平臺公司自身優勢與資源，幫助被投資項目解決實際經營難題，實現共贏。

（五）利潤分配、退出路徑和違約責任考慮不充分

平臺公司作為國有企業，具有較好的企業信用，一般在對外投資時，均能按照投資合同的規定履行相關的義務，但是對于投資項目產生的利潤該如何分配，以何種形式分配，分配比例是多少等情況考慮不充分，當投資各方產生經營策略分歧，出現不利于本企業的狀況，或投資者出現違約情形時，能否正常申請退出，退出路徑如何選擇，投資各方如何協助，違約方承擔什么樣的責任，各種情形都最終決定著對外投資的結果。

二、平臺公司對外投資案例解析

2019年1月，平臺公司所屬開發區招商引資引入一家外資企業，主營半單體材料的生產與銷售。按照政府、招商引資企業與平臺公司簽訂的戰略合作協議，平臺公司主要負責為該外資企業建設一處工業園區及相關配套設施，涉及土地、房產等基礎設施投資，平臺公司收益主要來源為外資企業投產后園區租賃費收益;同時，由于該園區為專屬定制式園區，所有廠房及配套設施按照外資企業設計要求建造，按照合同規定，外資企業經營連續盈利三年，由外資企業全資收購該工業園區全部產權，收購價格雙方協商。經過概算，該項目平臺公司投資總額約為7000萬元。

經過平臺公司投資決策委員會討論分析，形成兩種投資意見，一種認為，該外資企業在半導體材料生產領域，處于領先地位，具有較強的競爭力，企業投產后，會迅速占領市場，從而給企業帶來較大的經營收入及營業利潤。所以，平臺公司不僅能取得租賃收入，而且外資企業會遵照合同，在3-5年內收購改工業園區，從而給平臺公司帶來投資收益。

另一種觀點則認為，雖然該外資企業擁有先進技術，公司投產后有較強的盈利能力，但其獨特的外資背景，受國家宏觀經濟環境、財政稅收政策、國際關系影響較大，且目前已有先關跡象表明存在國際間摩擦的可能，受其影響，存在外資企業撤資的可能性，所以投資風險較大。

最終經過投資決策委員會充分討論，認為該投資雖然存在一定風險，但平臺公司擁有工業園區的完整產權，風險整體可控，而且該投資對于開發區產業升級、新舊動能轉換具有重大意義，所以會議決議同意投資。

該項目于2019年1月份動工，外企企業6月份入駐該園區并順利投產，但因2019年末疫情及國際政治環境影響，該外資企業于2020年2月份停工至今，并于近期決定撤資，政府、平臺公司、外資企業三方正在協商撤資善后事宜。

此例可看出，由于該投資項目為政府招商引資項目，受政府決策影響較大，且平臺公司在投資前沒有充分論證宏觀經濟環境及國際政治環境的影響，致使項目停滯不前，因園區所有權仍歸平臺公司所有，后期可通過各種方式盤活該工業園區，雖然目前該項目未完全失敗，但從投資管理的視角來看，該項目已經偏離了投資預計方向。

三、健全對外投資財務風險管理的思考

（一）建立產業引導基金，進行產業投資

政府產業引導基金，又稱創業引導基金，是指由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，不以營利為目的，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業風險投資基金，以支持創業企業發展的專項資金。地方政府、銀行與平臺公司共同成立地方產業投資基金，通過股權投資扶持方式來優化產業發展與創新，撬動民間資金投入到高新技術產業中，充分發揮基金的引導和放大效應，發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進投資機構和社會資本進入產業投資領域，推動創業創新，幫助被投資企業快速成長。

（二）全面細化對外投資財務風險管控機制

首先，平臺公司要建立對外擬投資項目庫，每個項目搜集3-5個項目樣本，選擇具有扎實專業知識和良好職業操守的行業專業人才，對項目進行詳細的考察與調研，把財務風險管理與控制作為進行項目分析的重點。其次，對項目實行風險臺賬管理，加強過程管理，及時分析不利事件對目標的影響程度和發生的可能性進行評估，選擇合理的回避、承擔和降低風險的應對措施。最后，建立績效評價機制，對投資成功案例進行全面的績效分析評價，汲取經驗、教訓，為今后對外投資提供借鑒。

（三）拓寬資金來源

加強投資項目預算管理，降低債務風險。平臺公司應改變目前的融資結構，結合投資項目周期及自身資金需求，減少銀行短期貸款等資金來源，降低平臺公司短期償債壓力與風險，提高永續債權、永續票據和股權融資等權益行融資比例，提高平臺公司流動性水平。同時，建立投資項目專項年度預算和計劃，充分考慮投資項目的資金規模、投資周期和不確定性因素等，制訂出科學、合理的項目投資計劃書。以投定融，平臺公司根據自身經營及投資項目情況，選擇最合理的融資產品，有效降低平臺公司債務風險。同時，在投資項目執行階段，建立項目資金的長期跟蹤監測機制，嚴格執行項目預算安排，堅決杜絕超預算項目支出，提高資金使用效率。

（四）加強項目資金投后管理

強調投資項目的后續監管。將對外投資納入日常經營管理的范疇，制訂專門的項目投后管理制度，針對不同行業，不同種類，組建專業的項目管理團隊，建立聯絡人制度，選派專業人才定期到被投資企業了解實際生產經營情況，加強與被投資企業的日常聯系與溝通，發揮平臺公司的優勢與能力，實現雙方合作共贏。同時，平臺公司應不斷提高自身的資金運用及管理水平，對被投資項目的資金使用情況實行全過程、動態化監管，堅決制止被投資企業擅自挪用資金，保證資金發揮應有效力。

（五）加強對外投項目的合同管理

隨著經濟社會的不斷發展，企業信用越來越被重視，經濟合同在當今社會起到的作用越來越重要。本文案例投資項目出現當前的局面，與合同管理有著直接的關系。對于平臺公司來說，更應該重視對外投資項目的合同管理工作，從合同的設計、起草做起，深入研究每項合同條款，強化合同談判的能力，合同金額的確定要科學合理，雙方的職責、權利要明確約定。一旦出現合同約定的不利情形，合同條款可以起到保護機制，把損失降到最低。

四、結束語

綜上所述，平臺公司在對外投資時確實存在一定風險，但只要制訂出科學、合理的相關對外投資制度，加強事前干預力度，提前予以預防和規范，并嚴格執行流程制度，做好風險的識別、分析和規避工作，積極采取抑制風險發生的各項舉措，把風險帶來的影響降到最低，以保證各投資項目健康持續發展，從而提高平臺公司核心競爭力。

參考文獻：

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[2]鄭桂華，謝丹妮，劉信兵， 等.對地方政府及平臺公司投融資行為變化的調查與思考[J].金融理論與實踐，2019，（6）：43-48.

（作者單位：德州建能實業集團有限公司）