民主黨派內部監督運行機制創新思考

陳文斐 劉妍 趙艷麗 金橋

摘要：通過對民主黨派內部監督的歷史考察，以及內部監督工作的目的、對象、內容及形式的分析，找出存在問題，并提出進一步統一思想，形成共識，完善民主黨派黨內法規制度體系，規范和完善內部監督機構的組織建設、加強內部監督人才隊伍的培養，以及創新思路，建立以網絡、新媒體平臺為基礎的輿論監督系統的對策。

關鍵詞：民主黨派；內部監督；存在問題；改進建議

中圖分類號：D665文獻標識碼：A文章編號：1672原4496（2021）03原054原05

基金項目：2020年度遼寧省委統戰部理論研究課題“民主黨派內部監督運行機制創新思考”。

民主黨派內部監督是指民主黨派對其內部組成人員遵守自身章程、履職盡責情況的自我監督。其內容是指黨派組織內部對其領導班子成員以及各級基層所屬組織包括所有成員的自我約束和制衡能力的運用和規范。其目的是為了加強黨派的自身建設，保障民主黨派中從上到下每一位成員的權益，并包含其所應履行的義務責任。民主黨派內部監督機制是指民主黨派黨內監督的具體方式和途徑，主要包括重要情況通報和報告制度、述職述廉機制、黨派成員信訪處理機制、巡視機制、廉政談話和誡勉談話機制、失察責任追究機制、談心會制度等。

一、內部監督制度的由來

中國共產黨黨內監督的提出應追溯至1921年中國共產黨第一次代表大會通過的《中國共產黨綱領》。中華人民共和國成立以后，鄧小平在黨的八大作《關于修改黨的章程的報告》，表述了開展黨內監督工作的重要意義。[1]改革開放以后， 1978年召開的中國共產黨十一屆三中全會，設立了中央紀律檢查委員會。此后，在黨的十六大報告、十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議中都分別提到了要積極強化黨內監督，并出臺了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》。可見，中國共產黨在建黨之初就提出了黨內監督的命題，經過百年幾代領導人的不斷推進，至今已形成了一套配置科學、機制完善、權責協同、運行高效的監督網。

民主黨派黨內監督的提出是在工作實踐的探索中應運而生的，隨著中國改革開放的不斷深入，統一戰線工作也取得了很大成就，越來越多的黨外人士逐漸走上了領導崗位。中國共產黨黨內監督制度日臻完善，而民主黨派黨內監督機制缺失、黨派基層組織松散，甚至有個別人出現了違法違紀的問題，對這些問題如何預防和查處，還存在著制度上的缺失、組織管控上的缺位，于是建立民主黨派內部監督制度的呼聲越來越大。至2007年，各民主黨派逐一修改完善了自身章程，把建立健全黨派內部監督機制寫進各自的新章程中，并相繼組織成立了中央監督委員會。此后，黨派的省、市地方組織也相繼成立了監督委員會，出臺了監督細則。至此，民主黨派在加強黨派自身建設、完善內部監督機制工作上邁出了重要的一步。2008年，省級監督委員會成立以來，對民主黨派如何開展內部監督工作進行了很多理論和實踐的探索，取得了豐碩的成果并形成了一些制度上的規范，如在省、市地方組織中開展述職述廉、民主評議工作，年度召開民主生活會，監督委員會向同級地方委員會報告工作等。這些制度措施對地方組織建設和黨派地方組織領導班子成員遵守章程、履職盡責起到了一定的規范、約束作用。2019年10月中國共產黨十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，預示我國的政治體制改革進入了關鍵階段，民主黨派作為中國民主政治的參加單位自然不能置身事外，黨派自身建設必須與中國的民主政治建設相適應。[2]為貫徹落實十九屆四中全會精神，加強民主黨派建設，同年出臺了關于加強黨派自身建設的“三個文件”，對黨派工作中的思想、組織建設、履職、作風和制度等五個方面提出了更高的要求。同年各民主黨派中央為貫徹落實三個文件精神召開了座談會并形成了會議紀要，對加強民主黨派內部監督工作和建立健全領導班子民主生活會制度進行了進一步規范。各級地方組織相繼成立了內部監督委員會，使民主黨派內部監督工作向基層延伸邁出了一大步。

二、各民主黨派開展內部監督工作的目的、對象、內容及形式

1.內部監督的目的。《各民主黨派中央關于加強內部監督工作座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）開篇就表明“內部監督是加強黨派自身建設的內在要求，是完善自我管理、教育、約束的重要舉措，是提高解決自身問題能力的重要途徑”。強調了內部監督是民主黨派實現自我管理、教育、約束、完善和提高解決自身問題能力的屬性。

2.內部監督的對象。在《紀要》第一部分指導思想中指出，“內部監督是民主黨派對其組織、成員遵守民主黨派章程、履行民主黨派職責情況的自我監督，監督的重點是民主黨派各級領導班子及其成員、各級領導機構成員、各級機關的民主黨派成員”。清楚地表述了民主黨派監督的對象是民主黨派的組織和成員。組織包括中央組織、地方組織和基層組織。成員即加入黨派組織的成員。監督重點是民主黨派的各級領導班子成員、機構工作人員，以及各級機關中民主黨派成員。明確了監督重點不僅僅是領導班子成員，還包括各級領導機構成員以及機關工作的黨派成員。對監督對象給出了一個大范圍（全體黨派成員）和一個重點監督的小范圍。監督的范圍是黨派成員是否遵守本黨派的有關工作章程，是否正確履行參政黨職責的情況，進一步明確監督的依據是黨派章程。以是否遵守黨派章程和是否履行民主黨派職責為監督的重點，包括個人遵章守紀和履行職責情況以及領導集體遵章守紀和履行職責情況。

3.內部監督的內容和形式。一是定期召開民主生活會，《紀要》對民主生活會的召開作出了規范性的規定，明確領導班子民主生活會規定每年至少召開一次，由主委召集，領導班子全體成員參加，并明確同級統戰部派員參加。重點是解決突出問題，提出改進措施，接受組織監督。召開民主生活會、開展談心談話，并明確規定內部監督委員會派員列席同級組織領導班子民主生活會。二是述職和民主評議，同樣規定了要由主委主持，每年進行一次，參加評議范圍是同級委員，述職重點是執行本黨派章程、堅持民主集中制、加強自身建設、落實組織決定等，明確邀請同級統戰部同志參加。并明確內部監督委員會列席，對述職評議的范圍、程序是否符合要求進行監督。三是談心談話，規定主委要經常同班子成員、下級組織主委談心談話，了解情況，幫助改進。對主委存在的問題，班子成員要及時向其提出。四是問題線索處理，《紀要》規定了內部監督委員會按照分級受理、分類辦理的原則，按管理權限負責處理反映監督對象履行民主黨派職責的問題線索，依相關規定，與同級統戰部、國家監察機關共同做好本級組織公職人員的問題線索處理工作，對涉及公職人員違反監察法的，及時向國家監察機關報告。五是日常履職監督，《紀要》規定了各級組織領導班子和內部監督委員會對監督對象日常履行本黨派職責情況進行監督，建立履職情況檔案，定期分析匯總，重要情況與同級統戰部溝通。

三、存在的問題

前面提到過民主黨派的內部監督工作始于2007年，至2008年全國大部分省級組織就已經成立了內部監督委員會。不過，黨派內部監督工作始終沒有對其成員形成震懾作用，這其中的原因是多方面的。直至2019年中國共產黨第十九屆四中全會，中共中央提出：要推進國家治理體系和治理能力現代化，并由中共中央出臺了關于加強中國特色社會主義參政黨建設的意見。各民主黨派再一次將內部監督工作擺到桌面上，認真思考研究其重要意義。現今，民主黨派內部監督工作仍存在一些問題。

一是各級組織以及廣大民主黨派成員的監督意識和自覺接受監督的意識不強，還沒有像中國共產黨黨內監督工作那樣形成常態化的制度威懾。民主黨派內部監督工作理論研究和實踐探索基本同步，還處于起步階段，各級組織對民主黨派要不要開展民主監督工作在思想認識上還存在分歧，“民主黨派與執政黨不同，能有人愿意加入民主黨派就已經不容易了，如果管嚴了，怕是就沒有人愿意加入了”的思想在各級領導中還占有一定的比例。

二是制度缺失是導致民主黨派內部監督工作難以開展的另一個重要因素。中國共產黨僅十八大以來出臺的重要黨內法規就有《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等，到目前已經形成完備的黨內監督體系。對中共黨員注重日常教育管理。[3]一旦出現問題，中共黨員受黨紀、政紀雙重約束。中國共產黨紀律檢查委員會依據黨內法規給予黨紀處分，國家監察機關依據行政法規給予政紀處分，對黨內政治生活還有《中國共產黨黨內政治生活準則》等規范性制度規定，保證中共黨員的日常教育管理。而民主黨派則缺少黨內監督的制度建設，黨派成員一旦出現違紀、違法問題，公務人員的政紀處分依《國家監察法》和《公務員處分條例》進行處理，對于黨紀處分則無法進行了，尤其對于那些只違反民主黨派章程等黨內紀律的問題，就只能聽之任之、束手無策了。另外，對于信訪問題的處理、廉政風險防控等方面也缺少制度規范。這對于內部監督委員會工作的開展十分不利，大大削弱了黨內監督的威懾和警示作用。對如何開展黨內政治生活更是缺少制度規范，民主黨派的黨建工作可以說任重道遠。

三是監督方式約束力不強。《紀要》中規定了五種監督方式，對于如何開展好民主生活會，各黨派中央出臺了會議紀要，對開好民主生活會的指導思想、工作原則、會議主題、程序、參加人員和具體要求都作出了明確的規定，但對于其他四種監督方式的具體工作程序、要求，只給出了原則性的指導，缺少規范性的操作流程。如談心談話監督缺少對哪一類情況需要進行談心談話，談心談話的頻次、程序、方式等方面的規定。日常監督和問題線索處理都提到定期分析，卻沒有規定定期是多久，問題線索處理中提到分級受理、分類處理原則，缺少具體規定。日常監督中提出要建立履職檔案，缺少建檔的內容以及檔案相關使用等方面的規定。對于基層組織是否必須開展民主生活會和述職述廉、民主評議工作以及如何開展也缺少制度性的規范。如果基層組織不開展這兩項工作，如何對其進行監督等問題還需要進一步明確。

四是組織建設還需要進一步加強。隨著國家治理體系和治理能力現代化進程的推進，民主黨派加強自身建設的步伐也在加快。[4]在統戰部和各民主黨派中央的推動下，在各民主黨派地方組織中相繼成立了內部監督委員會，但對基層組織中內部監督工作如何開展還處于探索階段。一是基層組織中的內部監督員的設置缺少統一規范的規定。二是內部監督的五種方式在基層組織中還沒有被廣泛地制度化地執行。

五是監督的渠道不暢。《紀要》已明確提出民主黨派的內部監督要堅持內部監督與外部監督相結合的原則，廉潔從政教育以及違法違紀問題信息來源還只限于傳統的方式方法，沒有將現代信息技術、手段應用于內部監督工作實踐中。工作信息不暢、工作效率不高等問題普遍存在。

四、改進建議

（一）進一步統一思想，形成共識

一是要在各民主黨派中廣泛開展黨建理論研討，就新時代如何加強參政黨建設等重大問題開展研討，對如何有效開展黨內監督工作開展交流活動，學習借鑒各地先進經驗，取他山之石改進推動工作。

二是要在各民主黨派內部開展制度化的學習活動，學習多黨合作政治協商的制度優勢，厘清發展好、完善好這種制度面臨的問題、弱項以及解決問題的方法、途徑，從而使廣大民主黨派成員認清在新形勢下加強民主黨派內部監督工作的重要意義，進而達到從思想上、行動上統一到加強民主黨派自身建設必須首先從加強黨內監督開始做起的認識上來，同時開展廉潔自律警示教育，增強全體黨派成員的思想自覺和行動自覺。

（二）完善民主黨派黨內法規制度體系

第一，建立重要情況通報和報告制度。如中國共產黨黨內有重要情況和個人事項報告制度，民主黨派缺少這方面的制度規定，與中國共產黨黨委、紀檢委又缺少這方面的聯動機制，在黨派成員出現涉法紀等方面問題時，黨派機關往往因信息渠道不暢而行動遲緩。所以需要建立黨內重要情況通報和報告制度，規范需及時通報和報告的事項，實行對民主黨派成員的有效管理。

第二，亟須建立黨內紀律處分制度。依法治理本身包含了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”四層含義。“有法可依”就是要建立完整的全覆蓋的法治體系，這是建立依法治理體系的前提。黨的建設也是一樣，建立一個紀律嚴明的政黨，必須首先制定一套嚴于法的黨內紀律約束，否則，紀律松弛的政黨必致一盤散沙的結果。黨內紀律處分制度的確立對涉及違法、違紀的民主黨派成員可以依紀、依法給予黨紀、政紀處分，保證民主黨派組織的純潔性，彰顯黨的組織紀律嚴明。這對建立一個能打硬仗的參政黨至關重要。

第三，建立黨內廉政談話和誡勉談話制度。通過廉政談話對新當選的領導班子成員進行廉政教育，通過誡勉談話對違紀行為較輕的民主黨派成員給予誡勉、批評教育等警示性的紀律處分以達到防微杜漸的警示效果。

第四，民主黨派還需要建立一套類似中國共產黨黨內廉潔從政準則的黨內制度，明確民主黨派成員廉潔從政的負面清單。

第五，機關作為內部監督的重點對象要建立廉政風險防控點清單制度。對這些風險防控點進行重點監督檢查，明確防控的相關要求，做到防患于未然。

第六，建立民主黨派信訪接待處理制度。由于民主黨派還沒有建立信訪接待處理制度規定，致使黨派的信訪問題的處理極不規范，增加了處理信訪問題的隨意性，不利于化解矛盾、增進團結。應明確民主黨派黨內信訪問題受理部門以及處理程序，要積極探索與中國共產黨黨委、政府相關部門聯動機制，妥善處理民主黨派的信訪問題，化解矛盾。

第七，建立民主黨派內部監督工作與同級統戰部、上級民主黨派內部監督機構之間的問題處理聯動機制。由于民主黨派成員大多以個人所在單位的表現為個人成長的重要依據，在黨派工作中的表現，如是否準守黨章、黨紀等沒有納入個人所在黨委考核內容，因而民主黨派對黨派成員的考核不能兌現為個人職業生涯中的激勵或者懲罰，導致民主黨派對黨派成員的約束力下降。因此建議建立中國共產黨黨委部門與民主黨派之間對民主黨派成員考核的聯動機制，如民主黨派成員在晉升使用前要征求黨派組織意見并將在民主黨派的工作表現納入考核內容，并占有一定比例。在黨外人大代表、政協委員的推薦使用中，優先考慮民主黨派的推薦意見等。通過建立民主黨派與中國共產黨統戰、組織部門之間的聯動機制提升民主黨派組織對本黨派成員的約束力。

（三）規范和完善內部監督機構的組織建設，加強內部監督人才隊伍的培養

中國共產黨十九屆四中全會后，隨著國家治理體系和治理能力現代化建設的不斷深入，在統戰部和民主黨派中央的推動下，民主黨派內部監督工作取得了很大進步。在組織建設方面，各民主黨派市級組織中相繼成立內部監督委員會，但各市級組織中的內部監督委員會如何有效開展工作仍處于探索階段，內部監督工作如何做到全覆蓋、無死角還沒有成熟的經驗可循。尤其是如何在基層組織中開展民主監督工作還在探索。因受到編制、機構設置的限制，民主黨派無法完全借鑒中國共產黨黨內監督工作派駐監督組的經驗，但民主黨派可以采取利用市級監督委員重點分工負責地區、行業基層組織的辦法，實現監督工作全覆蓋，各基層組織中設立監督員，可由組織委員兼任。在內部監督工作的開展上，由于目前《紀要》明確了五種監督形式，只對中央和地方組織要求開展民主生活會和述職述廉、民主評議活動，對基層組織沒有要求，因此對基層組織的內部監督工作就少了一個切入的角度和開展工作的平臺。因此，首先需要中央、省、市委把開展民主生活會、述職述廉、民主評議工作、談心談話制度等延伸至基層組織，同時完善基層組織政治生活制度，并對其開展工作情況實施內部監督，這樣才能把內部監督工作延伸至基層組織，才能實現內部監督工作全覆蓋、無死角的目標，才能使黨派的自身建設得到加強。此外，黨派監督即使對于黨派內部監督委員會委員來說也是一項嶄新的工作，尤其是大多數市級地方組織都是2019年后新成立的，對各級監督委員會委員的培訓至關重要，培訓的重點應放在對民主黨派內部監督工作涉及的問題的定性和處理過程尺度的把握等方面。同時為防止監督人員濫用監督權力，也應對其基本權限和工作紀律進行制度性的規范，保證各種權力都在監督之下陽光運行。

（四）創新思路，建立以網絡、新媒體平臺為基礎的輿論監督系統

在科學技術日新月異，人類置身信息化、智能化社會的當今時代，加強民主黨派黨內監督，在重視制度建設的同時，還需要重視技術手段，順應新科技的高速發展趨勢，依托網絡和新媒體為有效載體，以大數據和云計算為技術支撐，通過打造“互聯網+監督”平臺實現信息互通共享，實現數據的“碰撞”對比，實現輿情監測與網絡輿論的追蹤，為民主黨派內部監督機制建設打開新的空間。[5]

在民主黨派黨內監督過程中，各參政黨可以創辦屬于本黨的專門性監督媒體平臺來形成輿論監督的系統，如網站、微博、公眾號、云平臺課堂等，并依規定期組織交流，探索經驗，充分發揮民主黨派內部的輿論監督作用，通過網站、新媒體等平臺來進行宣傳并且及時曝光黨內違紀違法的案件，加強監督教育，推進黨務公開，以新科技配合監督制度，不斷提高民主黨派人士政治責任感，有效促進民主黨派內部監督委員會履行職能，使內部監督更公開化、透明化、普及化。

四、結語

民主黨派開展內部監督工作是其加強自身建設的重要舉措，關乎其生存與發展，關乎多黨合作事業，關乎社會主義民主政治建設和中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的堅持和完善，進行黨派內部監督體系的理論研究是加強其內部建設的落腳點，有利于打造出一套富有實效的新機制，構建新方法。但在目前階段，由于黨派內部監督工作的理論和實踐探索還處于起步階段，理論的完善還需要在實踐中不斷地磨合和修正，本文只是在現階段借鑒中國共產黨黨內監督工作經驗，就民主黨派的黨內監督工作進行的初步探索，其中觀點有待實踐檢驗。

參考文獻

[1]廉曉紅.中國共產黨黨組制度的歷史考察[D].北京：中共中央黨校，2019.

[2]孫曈.中國參政黨認同的歷史建構與發展路徑研究[D].長春：東北師范大學，2020.

[3]廖沖緒.改革開放以來中國共產黨反腐倡廉理論與實踐研究[D].成都：西南交通大學，2017.

[4]王琦.國家治理能力現代化視閾下的公益類事業單位領導干部選任制度研究[D].長春：吉林大學，2019.

[5]鄒太平.大數據為監督執紀添翼[N].中國紀檢監察報，2017-05-03（1）.

責任編輯：董瑞軍