精準扶貧中政府角色轉變問題研究

郭子雋

[摘 要]精準扶貧是我國政府為實現減貧治理和全面建成小康社會而提出的針對不同貧困地區和不同致貧原因進行精準施策的扶貧新模式。政府兼任多重角色的主導模式須向引導協調者轉變，向協同參與式轉變，從加強頂層設計、嚴格考核機制、優化政策執行和引導多元主體參與等方向轉變政府角色，積極引導和協調其他社會力量參與扶貧，轉變政府角色和實踐多元精準扶貧。

[關鍵詞]精準扶貧;政府;多元參與

社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。 ①我國農村的扶貧開發工作先后經歷了政府救濟、改革帶動、規模開發、重點攻堅等四個階段，脫貧攻堅取得顯著成就。2013年11月，習近平在湘西實地考察時首次提出“精準扶貧”的概念，為實現2020年徹底消除貧困、全面建成小康社會的目標提出了新方向和新戰略。據國家統計局全國農村貧困監測調查，2013—2019年貧困人口減少9348萬人，貧困發生率由2012年末的10.2%下降到2019年末的0.6%。 ②2020年11月23日，全國832個貧困縣全部摘帽。 ③

2018年末至2019年初，作者參加了山西、內蒙古、黑龍江三省區國家貧困縣退出第三方專項評估檢查項目，在調研過程中發現目前精準扶貧進程中存在一個普遍性的問題，即基層政府作為精準扶貧的主導力量，參與從識別、幫扶、管理到考核的扶貧開發全過程，承擔決策制定者、執行者、監督者的多重角色。雖然具有一定的見效快成效大的資源整合優勢，促進了基礎設施和醫療教育等民生事業的進步，但是也表現出效益短期化、多元參與弱、包攬性過強等不足，已不能適應最新的發展要求。因此，政府應轉變角色，促進精準扶貧向協同式、多元式、參與式的方向發展，才能更好地整合市場、社會資源，激發貧困戶自身的能力，開創具有可持續性和內生動力的扶貧新模式。

一、政府角色轉變困境

精準扶貧本質上是一個關于貧困的公共治理性問題，在一定程度上也是準公共物品的供給問題，這決定了政府在扶貧過程中承擔角色的特殊性。那種包攬“決策制定者”“執行者”“監督者”等多重身份的全能型角色不合理，相應地會造成資源投入不足、專業管理不到位、社會力量參與不足、扶貧資源供給內卷化、幫扶目標和措施偏離，等等。

1. 資源投入不足且渠道單一

以內蒙古自治區寧城縣為例，惡劣的自然環境和滯后的社會發展情況使其貧困程度較深，待解決的事情較多，需要大量的資金來開展工作。雖然該縣近幾年整合大量涉農涉牧資金投入到精準扶貧的各領域中，但扶貧資金依然存在財政直接投入較多、政府性債務負擔較重的問題。一方面，財政收支矛盾突出，2019年寧城縣財政收入5.06億元，財政支出41.43億元 ④，對上級財政補助依賴程度較高，尤其是要實施“十個全覆蓋”和各項基礎設施建設，資金調度緊張，缺口較大，難以實現各類扶貧項目的有效運轉;另一方面，在具體分配扶貧資源時，依然表現出嚴重的不足和利用率低下。縱觀該縣當前的扶貧工作，其所用資金主要來自財政資金，社會捐助和金融機構的貸款比重較小。作者在調研中發現，貧困戶對各類金融機構及社會組織的服務有很大需求，但由于貧困村和貧困人口的弱勢地位和還款能力的不確定性，商業金融性機構不愿意承擔信貸風險，很難多渠道籌集扶貧資金。

2. 專業管理能力欠缺

其一，精準脫貧缺乏專業的動態管理機制，尤其是貧困戶退出機制，如果僅僅依據最早登記的收入情況將貧困戶脫貧，不進行一段時間的追蹤觀察，可能造成返貧現象的發生。其二，我國目前已進入信息化社會，大數據在公共管理和服務中發揮著重要的作用，但貧困地區往往由于技術條件落后、基層工作人員少、村委會成員文化水平不高等，難以完成許多數據統計、錄入、管理等工作，扶貧工作中管理的信息化水平較低。其三，多數貧困地區都開展了干部駐村工作，但長期脫離農村、缺乏農村工作經驗的駐村人員很難為貧困家庭的生產生活提供專業性建議和指導，加之有其本職工作，在缺乏激勵和保障機制的情況下很難全身心投入到專業的扶貧工作中來。

3. 扶貧領域的工作作風問題

“權力運作的‘固有特性，是秘而不宣，而非透明公開” ⑤。這種封閉性以及權力和信息傳遞的差序格局導致了信息不對稱，一定程度上導致了扶貧資源的分配不均衡和利用率低等問題。其一，扶貧資金的分配管理涉及眾多部門，且實施項目復雜監管難度大，政府既是執行者又是監督者，主導了扶貧資源分配、項目實施和考核監督的眾多環節。其二，在扶貧工作中，鄉村精英尤其是基層干部，對于信息和話語權的掌握優于普通群眾，部分地區存在優親厚友、扶貧資源的投放偏離目標群體的情況。其三，在產業扶貧項目的開展中，傾向于使用扶貧資源來打造示范工程，或選擇基礎較好、能較快看到成績的村子推廣產業項目，導致真正的貧困戶被“邊緣化”，繼而出現“富人愈富，窮人愈窮”的利益固化和更遠意義的貧困代際傳遞。

4. 脫貧對象依賴性強和社會力量參與度低

首先，脫貧對象應該是脫貧過程的重要參與者和執行者，但長期以來，由于我國政府在扶貧工作中長期擔任主導力量，負責資源配置、項目實施等各個環節，這種重“輸血”輕“造血”的“保姆式”扶貧方式產生了一批主動參與意識差、脫貧態度消極的貧困戶，內生動力嚴重不足，農戶更多扮演的是被動執行的角色，這不僅容易導致扶貧項目缺乏可持續性、造成資源浪費，更容易使貧困戶對政府產生“等、靠、要”的依賴性。其次，雖然近年來市場和社會組織參與扶貧開發工作的數量和質量都有明顯提高，但從整體上看，其參與扶貧開發的工作依舊十分有限，發揮的作用也較小。由于缺少合理的參與機制和健全的制度保障，在政府主導者角色的影響下，社會組織很難有獨立申請和自主參與扶貧項目的機會，再加上其力量薄弱，整合動員能力較差，在統籌利用資源、參與項目實施的過程中處于劣勢地位，這些都嚴重制約了社會力量提升精準扶貧的能力。

5. 扶貧對象識別瞄準偏差

貧困戶識別是精準扶貧的基礎工作，直接影響扶貧工作的精度，其目的是把有限的扶貧資源真正投入到需要幫扶的個體中去，但在實踐中仍然存在瞄準偏差的問題。一方面，精準扶貧中貧困戶的識別主要以收入作為判斷依據，但難以對真實收入進行精確測量，因此也很難客觀準確地反映貧困程度，加之精準識別的成本高、程序復雜，需要大量的人力物力財力，地方政府很難完整準確地按一套識別程序辦事，因此會省略一些環節，或完全交由駐村干部評斷，導致貧困戶識別的精準度下降;另一方面，群眾參與程度不高直接影響了識別的精準度。貧困戶識別程序要求貧困戶主動申報之后由村黨支部委員會和村民自治委員會直接識別。但在評估調研中發現許多群眾不了解甚至根本不知道這項工作，一部分是認為和自己無關的普通農戶，不積極參與村里的評選工作，另一部分是真正需要幫扶但由于缺少宣傳或講解不到位而不知道如何申請的老年人，參與度都很低。

6. 幫扶措施“一刀切”及扶貧成效短期化

精準幫扶的關鍵是要滿足貧困戶的真實需求，提供長效增收的項目或措施，但目前的幫扶措施中存在“一刀切”“短期化”現象。其一，貧困群體參與和表達不足，政府很少考慮農戶的實際需求和接受能力，很少顧及市場行情，將操作方便且看得見規模成效的扶貧措施“一刀切”地應用于所有貧困戶中，導致扶貧資源供給脫離貧困戶的實際需求，項目的實施效果也大打折扣。其二，精準扶貧工作在執行過程中出現了追求短期效益、急于完成任務和形式主義作風等問題。基層政府在扶貧治理中往往是強約束與弱激勵共存，地方政府作為理性經濟人會對硬指標（即GDP）發展采取積極的行動，而對農戶的實際需求和脫貧的長遠效益的關注動力不足，造成扶貧績效邊際效益遞減，離精準幫扶的目標差距過大，而真正的貧困戶卻被“邊緣化”。

二、 政府角色的轉型方向和優化路徑

政府要做好“引導者”“協調者”“構建者”和“造血者”，通過政策優惠激勵市場企業參與貧困地區的資源開發和產業培育、搭建平臺號召社會組織進行志愿服務和結對幫扶，提高貧困戶的內生動力，保障貧困戶的主體地位，充分調動其積極性和創造性，推動構建“四位一體”的扶貧大格局，對于持續推動脫貧摘帽地區發展，實現鄉村全面振興具有重要意義。

1. 向政策設計者和引導協調者轉變

政府在精準扶貧過程中應做好頂層制度的設計者和監督者，著重在政策制定、引導和監管等工作上下功夫，既能提高扶貧的精準度和專業度，又符合建設服務型政府、促進國家治理能力現代化的要求。

（1）以協調規劃為著力點，及時反饋和完善扶貧政策

政府須對自身角色進行精準定位，成為各方關系的協調者。一方面，扶貧工作是一項復雜的系統工程，涉及農業、財政、人社、教育、衛生等多個部門，建立協同工作平臺和長期的制度化工作機制，規范各主體行為，促進各部門政策規劃的有效對接和信息傳遞，降低內部消耗，提高政策執行效率。另一方面，加強資金規劃與協調，在脫貧攻堅過程中，各個鄉鎮都想爭取扶貧項目，獲得扶貧紅利，但如果缺少后續發展的詳細規劃和對資金使用進度的及時跟蹤反饋，就會出現后續資金難以配套，擱置甚至浪費大量前期資源。因此，要協調好扶貧各領域、各地區各類資金的使用，使地區之間的進展適度協調，同時使項目之間有效連接，減少同質性較強、效果不大的項目，節約寶貴資金資源。通過協同平臺、信息共享和資金追蹤，及時獲得扶貧實踐中的具體情況反饋，有效地進行政策的調整，彌補政府以往在政策、規劃、資金、項目間協調角色的缺失。

（2）以瞄準識別為基礎，健全動態管理機制

“大數據視域下的精準扶貧則通過現代化信息處理手段改變以往的靜態管理模式，實現扶貧管理由靜態處理到動態預測的跨越” ⑥。一方面，創新管理方法，增強互聯網思維，以貧困村、貧困戶的動態化信息為基礎構建精準扶貧信息管理系統，合理運用大數據、云計算等信息手段，從精準識別、精準管理和精準幫扶等三方面進行信息管理的共享。尤其是在識別階段，一要制定合理的貧困測量體系，并通過委托或外包的形式適度引入較專業的第三方組織來協助實施;二要完善參與機制，要讓貧困戶、其他村民及村兩委和駐村工作隊人員都能參與到貧困戶的認定和審核中來，充分發揮民主評議的作用;三要加強審核和監督，實地調查走訪，核實貧困戶申請者的各項家庭情況，公開落實各項信息，接受村民和社會的監督，有效防止公共權力失范。另一方面，發揮“互聯網+”在脫貧致富中的重大作用，實現對社會多元力量的整合和引導，該系統不僅可以從貧困戶、村民和第三方獲得廣泛民意，提高精準扶貧的真實性、科學性和穩定性，還能夠實現各部門扶貧信息的有效整合和數據資源的互聯互通，實現民政、教育、醫療等部門的智慧服務，減少信息壁壘，提高行政效率和決策的科學性。

（3）以多維度考核指標為前提，構建多主體監督機制

首先，設置多維度考核指標，從識別的公平性、幫扶的效率性及合作的參與性等三方面構建考核體系，更注重貧困戶的脫貧認可度和滿意度調查。在公平方面，要在規范的識別程序下更關注貧困人口的識別精準度，找準致貧原因，將有限的扶貧資源更精準地用在貧困人口身上;在效率方面，要考核和保障扶貧資源的有效利用，主要圍繞基礎設施的建設、幫扶措施的效果、資金使用的情況和貧困戶收入增長率等四個方面;在參與性方面，精準扶貧的最終目的是提高貧困人口的內生動力和可持續發展能力，駐村工作隊、幫扶責任人及社會多主體與貧困戶的合作是必不可少的。其次，建立多主體的監督考核機制。社會各類組織、廣大人民群眾和眾多新聞媒體的關注和監督可以有效彌補單方面行政監督的不足和缺陷，有助于建立常態化、多方位的監督機制。最后，尤其要重視實施第三方評估考核的方式，政府接受第三方評估，對政府脫貧成效進行獨立、公正、客觀、科學的評估。

2. 向多元扶貧格局的構建者轉變

多元協同扶貧在本質上是一種社會行動，由“政府唱獨角戲”變為“社會大合唱”，在工作方法上從原有的“專家官員為主角發號施令”轉變成“多元合作伙伴關系” ⑦。隨著扶貧事業的不斷推進，公共事務治理的復雜性、政府職能的局限性和社會力量的優越性在精準扶貧的治理過程中愈加明顯，從現實層面提出了對政府角色轉變、重新定位的新要求。因此，多元主體協同治貧已成為新趨勢和必然選擇。

（1）以創建多元扶貧參與環境為保障，構建大扶貧格局

一方面，社會組織遵循個性化、差異化的原則，能夠提供更有針對性、更多元化的服務;另一方面，市場機制在創造收益、吸納就業等方面有極大的優勢，可以充分調動貧困人口的積極性，產生強大的內生動力。因此，應盡快營造多元參與的環境，搭建社會力量參與扶貧的信息共享交流平臺，落實各項優惠支持政策和表彰激勵辦法，營造良好的社會氛圍和參與機制，促進更多社會主體積極有效地參與到脫貧攻堅中來，解決政府的角色困境。具體來看，要引導和協調社會組織、市場企業、公民群體等主體以資金支持、產業培育、志愿服務等形式投入到精準扶貧工作之中，如政府與社會資本合作（PPP）、政府向社會組織購買服務以及資產收益扶貧、電商扶貧、“龍頭企業+貧困戶”等產業化經營模式。另外，應大力發展和普及現代信息技術和設施，加強對村民的培訓教育，利用互聯網等信息技術有效整合扶貧活動和途徑。

（2）以培育貧困人口脫貧主動性為核心，提高內生動力

其一，“教育是幫助人們擺脫貧困的最重要途徑。” ⑧首先要重視發展基礎教育和職業教育，“扶貧先扶智”，保障全縣學生義務教育全覆蓋，積極完善義務教育資助和各項優惠減免政策，做到貧困戶子女決不能因貧失學，要保障其接受良好的教育，防止“貧困代際傳遞”。其二，加強農村有效勞動力的各類就業能力培訓，提高貧困戶的個人素質，如對婦女進行紡織、裁縫等手工技術的培訓，對有養殖牲畜的農戶進行牲畜培育和常見病的防治等指導，培養一批有知識、掌握職業技能、具備長效增收能力的新一代農民，宣傳鼓勵其接受在職教育，提高他們的知識儲備和專業技能。其三，通過宣傳貧困戶身邊勞動致富的典型案例，激發脫貧自主性，使貧困戶“見賢思齊”，從被動的“要我脫貧”轉向主動的“我要脫貧”，建立“幫貧不幫懶”的激勵機制，在發放扶貧資金和項目時，可以根據貧困戶的勤勞程度、發展意愿和脫貧效果來分級發放，營造“脫貧致富靠勞動”的思想氛圍。最后，在扶貧過程中賦予基層廣泛的自主性和能動性，讓貧困戶更多地參與到貧困戶識別、項目制定、實施和監督等環節中來。以村民為主體，通過實地調查、民主評議、村內公示等環節，加強信息公開，接受全體村民監督，實行民主決議，廣泛征求意見，這有助于保障農戶在脫貧過程中的知情權、發言權和監督權，有助于促進農戶自力更生能力的提高，更好地激發其內生動力和脫貧主動性。

注釋：

①鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年版，第373頁。

②國家統計局：《方曉丹：2019年全國農村貧困人口減少1109萬人》，2020年1月23日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202001/t20200123_1724700.html.

③《全國832個國家級貧困縣全部脫貧摘帽》，2020年11月23日，http：//m.xinhuanet.com/2020-11/ 23/c_1126776790.htm.

④《寧城縣2020年政府工作報告》，2020年4月29日，http：//www.ningchengxian.gov.cn/contents/ 183/2341.html.

⑤楊小軍：《封閉的權力運行體制亟待改革》，《人民論壇》2012年第6期。

⑥莫光輝，張玉雪：《大數據背景下的精準扶貧模式創新路徑——精準扶貧績效提升機制系列研究之十》，《理論與改革》2017年第1期。

⑦劉永功：《參與式扶貧規劃與項目管理》，中國農業大學出版社，2012年版，第2頁。

⑧聯合國教科文組織：《教學與學習—全民教育全球監測報告（2013-2014）》，教育科學出版社，2014年版，第144頁。

作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院

（責任編輯 熊易芳）