發揮人民政協在國家治理體系中的作用研究述評

劉樂樂

摘 要：人民政協是國家治理體系中可行管用的民主實現形式、多黨合作的政治協商機構以及實現國家治理現代化的重要推動力。人民政協完善了政治參與的主體構成，將自身制度優勢轉化為治理效能，在發揮重要智庫作用的同時，擁有參與治國理政的經驗優勢。針對運行機制不夠完善、界別安排有待優化以及協商主體作用發揮欠缺等問題，人民政協應立足自身政治定位，圍繞制度創新、優化界別設置、聚焦國家發展中心任務等發揮作用。

關鍵詞：人民政協;國家治理體系;作用

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.04.008

[中圖分類號]D627? ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009-0339（2021）04-0048-07

2014年9月，習近平在慶祝人民政協成立65周年大會上指出：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用?！盵1]這是首次將人民政協作用置于國家治理體系和治理能力現代化的高度予以闡釋。以此為契機，學術界也加大了對人民政協在國家治理體系中作用發揮的研究力度，從不同視角展開的討論和爭鳴十分活躍。將其中討論較多的前沿熱點問題予以綜述提煉，是研究人民政協適應新形勢、應對國家治理難題需要明確的重要內容，也對今后相關問題的深入研究有所裨益。

一、人民政協在國家治理體系中的角色定位

根據結構功能主義的觀點，特定結構中組織的地位在很大程度上會影響其作用的發揮程度。依此而言，明晰人民政協的角色定位，是探究其在國家治理體系中發揮作用必須厘清的前提性問題。近年來，國內學者以人民政協自身定位為基點，進一步考察、研究其在國家治理體系中的角色定位問題。

（一）人民政協角色定位的歷史演進與表述

回顧人民政協發展歷史，其參與國家治理并發揮重要作用并非一蹴而就。當前，學術界就此所產生的討論主要圍繞兩個方面的“核心焦點”展開。一是人民政協角色定位的發展歷程，二是學者們對于人民政協角色定位的不同表述與理解。

1.歷史演進：“三發展階段說”。關于人民政協角色定位的發展歷程，當前學界達成的基本共識是：伴隨人民政協自身定位的長期演進，其發揮作用的空間逐漸增大、層次逐漸提高。但就其演變階段劃分問題，當前學界主要以“三發展階段說”為代表性觀點，即人民政協的角色定位大體經歷了改革開放前的確立過程、改革開放后的演進過程以及黨的十八大以來的完善過程三個發展階段。人民政協在1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》中被確定為“人民民主統一戰線的組織形式”，改革開放后被界定為“中國人民愛國統一戰線的組織”“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”“我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式”，黨的十八大以后逐漸形成了自身相對完整的定位體系。與此一致，有學者提出，人民政協成立70年來，其角色定位從國家政權結構、人民民主統一戰線組織，發展到愛國統一戰線組織、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商重要機構、發揚社會主義民主的重要形式，再發展到中國國家治理體系的重要組成部分、具有中國特色的制度安排，實現了三次認識上的飛躍與定位上的升華[2]。概言之，可將這一系列過程凝練為：人民政協角色定位從一句話、三句話到五句話的發展演變。

2.表述：“合”與“分”。從上述關于人民政協角色定位的發展歷程看，現有研究成果對于人民政協自身定位所涵蓋的主體內容的認知是一致的。但隨著學界對這一問題研究的不斷深入，也有學者對此提出不同觀點。他們認為，人民政協的角色定位不應被籠統對待，特別是在表述上要加以區分，具體可以將其細化為人民政協的性質定位與作用定位兩個層面。這里可以將其凝練為人民政協性質定位與作用定位的“合”與“分”問題，或者二者間的關系問題。所謂“合”就是將人民政協的性質定位與作用定位視為一個整體。縱觀當前學界對于這一問題的研究態勢，大部分學者往往將二者結合起來看待。他們認為，人民政協的性質定位是其發揮作用的前提和基礎，性質定位的內在意蘊就隱含了其所能發揮的具體作用。比如，作為統一戰線組織的人民政協，其組織開展的協商議事本身就是人民政協統戰作用的一種體現，人民政協的統戰性質決定了它的統戰價值。所謂“分”，就是指人民政協的性質定位與作用定位應當加以區分。虞崇勝、張靜認為，性質是事物的根本屬性，而作用是事物存在的價值形式。故而，籠統地將人民政協的性質定位和作用定位混在一起，既不符合通行的關于事物性質和作用的中文表述，也不利于準確把握人民政協的性質、地位、職能和作用[3]。結合習近平在慶祝人民政協成立70周年大會上對于人民政協角色定位的表述可見，其用“作為”二字將人民政協的性質和作用區分開來，并在不同語境下作了各自的闡述，“七句話”表述中的前三句在講性質，后四句則在講人民政協的作用。

（二）國家治理體系視閾下人民政協的三重定位

一般而言，國家治理體系是涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等多領域的一整套相互協調的國家制度。人民政協作為一種特殊的國家治理組織，它“既不是國家機關，也不是社會團體”[4]，如何使其在國家治理的實踐中充分發揮作用，準確理解和把握人民政協在國家治理體系中的具體角色就顯得至關重要。

首先，人民政協在國家治理體系中是可行管用的民主實現形式。不同國家的社會制度決定實現民主的形式有所不同，西方政黨制度將競爭性選舉民主作為其運轉的載體，而中國特色民主政治制度的典型特征在于選舉民主與協商民主能夠協同配合、相得益彰。雖然有學者稱，“民主的第一個標準是，在政黨之間對選票進行公平與公開的競爭”[5]，但從馬克思主義更深層次的視角看，民主并非能夠涵蓋政黨制度的全部價值取向。進一步說，能夠促進國家經濟社會發展、助力國家建設總體大局也是政黨制度發展不可忽視的價值之維。依此而言，人民的民主權利也不僅體現在選舉時擁有平等的投票權，它更表現為治國理政時能夠在人民當中進行充分商量、集思廣益、凝聚起國家建設的廣泛共識，而人民政協正是能夠實現這一目標的重要途徑。對此，莫于川指出，人民政協作為協商民主的重要渠道，它在我國民主政治實踐中發揮著獨特的作用，十分有利于積極防范和有效化解國家、政府以及社會治理中的民主治理赤字，在促進實現民主目標方面更多地體現協商性[6]。總體觀之，人民民主作為國家政權追求的一個重要價值目標，其本身就蘊含了政治過程向各民主黨派開放、決策過程將黨派意見訴求有所反映的內在規定，這也是中國特色社會主義制度人民性的重要表現。

其次，人民政協在國家治理體系中是多黨合作的政治協商機構。實際上，人民政協的這一角色定位，其內涵之要旨就在于“多黨合作”四個字。所謂“多黨”，不同于一個政黨單獨執政的壟斷型政黨。所謂“合作”又是有別于兩黨或多黨之間的競爭型關系。換言之，正是因為多黨是合作友好型的關系，才使得開展政治協商成為可能。但這里值得注意的是，要維護各政黨的親密友黨關系、實現政治協商有序高效運轉，就必須存在一個高度制度化的強大政黨作為其領導核心。在中國的語境下，就是要始終堅持以中國共產黨為堅強領導核心。正如馬克思、恩格斯所言，在同民主黨派的關系上，“共產黨人到處都努力爭取全世界民主黨派之間的團結和協調”[7]，但在與其他政黨合作時，共產黨又不能放棄自身的獨立領導權?？梢哉f，人民政協的成立是人民民主形式與統一戰線組織的巧妙鏈接與結合，它將團結協作、協商監督等特征、理念共同呈現出來。如果將此用一句話提煉表述，那就是：人民政協是統一戰線性質的政治協商機構。這是人民政協邏輯與歷史發展的結果。更具體地講，人民政協是開展政黨間政治協商、構建政黨間協商式政治的重要機構，它能夠在多黨合作和政治協商的過程中不斷增進政治共識，促進決策的科學化、民主化和法治化。

最后，人民政協是推進國家治理現代化的重要力量。實際上，國家治理體系和治理能力現代化是國家治理現代化內含的兩個層面，它們作為一種全新的政治理念，彰顯了現代民主政治的基礎要求，包括監督約束國家行政權力、引導大眾有序參與國家政治生活以及建設法治政府等。其一，從國家治理所需的政治環境看，人民政協能夠創造穩定和諧的政治秩序。各政黨在人民政協開展廣泛深入的協商，可以有效地避免因政黨間的惡性競爭而導致的政治與社會危機。其二，從國家治理所需的科學決策看，人民政協通過積極調動多黨派共同參政議政，在很大程度上能夠有效化解由于國家治理復雜性和政黨自身能力及信息掌握有限性引發的決策風險。其三，從國家治理所需的利益調配的視角看，各民主黨派在進入規范化的參政議政程序時，既可以通過政黨協商進行直接的利益表達，也可以通過政協這一平臺提出本黨派所代表的社會群體的利益訴求。其四，從國家治理所需的政治認同看，形塑政治認同既離不開國家自身治理能力和對個人利益的實現，也離不開中國共產黨同各民主黨派“同心同德”等情感因素的滋養，人民政協恰是將此實現的有效橋梁。另外，人民政協制度作為政治層面國家治理體系的重要組成部分，其成熟與定型對于國家治理體系的現代化具有重要推動作用;而政協委員又能夠通過加強自身履職能力建設，在提升國家治理能力和水平方面發揮自身獨特作用[8]。

二、人民政協在國家治理體系中的顯著優勢

習近平提出，“人民政協是具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”[9]，這是從人民政協工作職能特殊性的角度出發，對人民政協獨特作用給出的全新定位。那么，人民政協究竟在國家治理體系中彰顯了怎樣的顯著優勢？這一問題既是研究人民政協在國家治理體系中作用發揮的實質性和主體性問題，也是近年來國內學者研究人民政協功用的熱點問題。

（一）人民政協完善了國家治理中政治參與的主體構成

追溯現代治理理論，其之所以產生，主要是由于現代科技和全球化的發展加速了世界的流動性和多元化，傳統的管理體制在一定程度上很難有效化解政府和市場失靈的問題。在此背景下，治理理論認為，政府和市場是社會發展必不可少的治理主體，但因其有限性，就需要其他社會主體共同參與到國家治理中來。實際上，這關涉“治理”與“統治”的區別問題。對此，俞可平認為，它們的重要區別就是二者的權威主體不同。統治的主體是單一的，即政府或其他國家公共權力，而治理的主體則是多元的，既包括政府，還包括企業組織、社會組織以及居民自治組織等[10]。由此來看，當前的國家治理應是多元共治的，而人民政協恰能在很大程度上解決現存的“代表性”不足等問題。

從橫向看，以界別為單位組成的人民政協能實現充分的政治參與。當前，參加政協的界別有34個，基本涵蓋了各族各界群眾、各民主黨派和利益群體。郝連儒認為，“這樣的組成形式是人民政協之外其他任何政治組織無法比擬的”[11]，具有鮮明的黨派性、巨大的包容性和廣泛的代表性。人民政協的每一界別都是一條重要的參政議政渠道，能夠將分散自發的民眾參與轉變為團體的、制度化的政治參與，從而在滿足多元主體參與國家治理需要的同時維護穩定。從縱向看，人民政協上下貫通的組織架構有利于政治社會化的疏通。人民政協的組織體系一般包括全國委員會和地方委員會，地方委員會包括省、市、縣三級?？梢哉f，如此扁平且自上而下的組織網絡不僅能夠平衡不同層級國家治理的參政情況，也使得黨委和政府的決策主張既能夠充分吸收不同界別群眾的意見建議，又可以通過政協在群眾中間的增信釋疑，實現有效的政治凝聚。

（二）人民政協能將自身顯著制度優勢轉化為治理效能

當前，人民政協形成了以中國人民政治協商會議章程為核心內容的日益完善的規章制度體系，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定了堅實的制度根基。其一，人民政協專門性制度與綜合性制度、程序性制度與實體性制度相結合的制度設計是其參與國家治理的顯著制度優勢。人民政協在發揮政治協商、民主監督和參政議政職能的實踐中，探索出了專題會議協商、常委會議協商等諸多協商方式并逐步建立起從提出議題、準備活動到落實方案、反饋意見等一系列協商運行的機制程序?？梢哉f，這對于其他參與國家治理主體的制度建設可資借鑒。其二，人民政協制度與人民代表大會制度協同配合以服務于國家治理實踐。鞏章義認為，如果人民代表大會制度是一種區域利益和多元利益的結合、體現人民共同整體利益和長遠利益，那么人民政協制度就是界別利益和多元利益的結合、體現了共同體利益和特殊利益、局部利益的結合[12]。概言之，這兩者相互補充，最終使得社會各階層的利益均能有所代表，以促進治理效能充分發揮。

（三）人民政協在國家治理體系中發揮重要的智庫作用

當前，隨著改革的不斷推進與深入，科學完善的治理體系和適應新常態的治理能力均是國家發展的亟須，而這一切都需要以高素質人才為支撐。一方面，人民政協匯聚的人才有充分的條件和能力協助治國理政。從政協委員的產生看，由各界別推薦產生的代表在政治上擁有一定的地位，加之對各個行業的切實了解，他們的提案和建議往往更契合行業特點與現實國情，在解決實際問題方面有較強的針對性和有效性。此外，在政協委員的構成中，還有部分專家學者，基于學術上不同視域的積累，他們的意見更富學理性和前瞻性，能夠將自身掌握的理論同建言獻策途中開展的調查研究有效結合起來，為破解國家治理遇到的各領域問題提供重要參照和指導。另一方面，人民政協是特殊的智庫，具有鮮明的權威性、廣泛的代表性以及高度整合性的特點。臧志軍指出，人民政協“雖然不是公共政策的直接制定者，但卻是社會公共權威意志的形成過程中的重要裝置”[13]。來自社會各方面的政策需求依托政協這一平臺向有關方面和決策層傳輸，人民政協能夠于決策之前、決策之中乃至決策之后開展充分的協商討論，發揮自身重要的決策咨詢和意見反饋的功能。在決策前的信息輸入端，人民政協通過廣泛吸納來自社會各領域代表人士的多方面意見，極大地提升了決策的整體科學性;在決策時的信息處理和轉化中，人民政協依托自身聯系面廣的顯著優勢和以合作為引領的價值偏好，極大地提升了制定決策的高效性;在決策后的信息輸出中，人民政協又能在發揮民主監督糾偏作用的同時，推動決策的不斷優化與完善。總的來說，人民政協在整個決策的產生和實際運轉過程中，在提高公共決策的質量和公信度、有效避免重大戰略決策出現失誤等方面發揮了至關重要的作用。

（四）人民政協的豐富實踐是參與治國理政的經驗優勢

人民政協自成立以來，始終積極參與治國理政的偉大實踐，在國家發展的不同歷史時期貢獻自身力量。1949年，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開。在此期間，人民政協積極參與在協商新中國中發揮重要作用，如制定具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》、選舉產生中央人民政府等。新中國成立以后，人民政協在鞏固新生政權、恢復和發展國民經濟、推進社會主義改造和國家工業化建設等方面發揮了自身重要作用。改革開放以來，人民政協緊隨國家經濟社會發展形勢，在重大決策制定、重大項目建設以及國家領導人任免等工作實踐中積累了豐富的參政議政經驗并逐步形成了相應的議事規則與工作機制?？梢哉f，人民政協在70多年發展歷程中探索和創新造就的歷史積淀，特別是中國共產黨與各民主黨派之間形成的通力合作的親密友黨關系，為當前治國理政提供了特殊的資源優勢和堅實的實踐基礎。

三、影響人民政協在國家治理體系中作用發揮的因素

從上述分析可見，人民政協在國家治理體系中發揮了獨特優勢作用。然而，對照新時代國家治理體系和治理能力現代化的要求，因受一些因素的影響，人民政協的作用發揮還不夠充分。當前，探尋影響人民政協優勢作用充分發揮的“癥結”所在，成為學者研究的又一熱點問題。

（一）人民政協的運行機制有待完善，法律保障亟需增強

健全完善的制度安排是人民政協在國家治理體系中發揮作用的前提條件與重要保障。學者們認為，從目前人民政協制度建設的實際情況看，其各方面的制度安排基本能夠支撐和滿足國家治理現代化的實際需要，但仍存在以下兩方面問題。一方面，人民政協的一些制度規定較籠統，配套制度不夠完善。一般而言，人民政協主要依據憲法、政協章程及黨的有關文件來構建自身組織架構和運行模式。就相關文件對政協開展協商的內容規定看，多以“大政方針”“重要事務”為表述。雖然政協協商的具體內容確實帶有很強的時代性，但類似模糊的表達，在具體情況下無法給予政協以可操作性的指導。此外，相比于政協的具體運行機制，其配套的監督制度等相對薄弱，影響了政協作用發揮的成效。另一方面，人民政協制度化發展的法律保障有待進一步增強。從政協章程的屬性看，其本身并不具備法律效力。故而，人民政協在參與國家治理實踐的過程中，往往由于欠缺剛性的法律規定而出現操作不規范或隨意性大的情形。例如，對于許多政協提案的受理，長期存在“重答復輕落實”的現象，加之跟蹤督促和問責的力度不強，許多合理且有積極意義的提案無法得到有效的關注，最終既沒能解決現存的實際問題，也無法形成有序化、法律化的協商治理氛圍。

（二）人民政協的界別安排有待改善，界別影響有待加強

利益分化與多元化是轉型社會的基本特點，這也是當前國家治理的一大難題。由于不同階層和群體利益的差別，其利益訴求與表達也有所不同。人民政協以其聯系面廣、包容性大的優勢成為接納和回應公眾訴求的重要平臺。對照現代國家治理的現實需要與要求，人民政協的界別安排還存有以下三方面問題。其一，新興社會階層和經濟組織在政協界別設置中體現不足。隨著經濟社會發展，諸如證券、保險公司等金融業從業群體、民營企業家群體等在政協界別的安排上還有待充分體現，一定程度上還存在委員開展工作與所在界別不符的情況。其二，一線委員相對較少。當前，人民政協的很多委員是黨政領導干部、企業家以及專家學者等，而來自一線從業者或其他群體的委員較少，可以說，他們的政治話語權仍有較大的提升空間。其三，人民政協多樣的界別劃分標準使得委員安排有交叉重疊的現象。

（三）政協委員的主體作用發揮欠缺，協商效果有待優化

政協委員是人民政協推進各項工作的主要力量，其綜合素質與實際能力影響國家治理體系和治理能力現代化的實現進程。當前，部分政協委員的主體作用發揮不夠充分，未能在政協開展工作的實際中達到理想的協商效果。一方面，政協開展協商的形式化問題較為突出。一些地方政協組織開展工作存在以通報代替協商、以政協相關成員參會充當協商的情況，特別是于決策前開展廣泛充分的協商不能落實到位;一些地方的協商民主僅停留在咨詢層面，未能實現完整系統的程序性政治參與。另一方面，部分政協委員的主體作用發揮有待增強。剖析政協委員的主觀原因，一個影響因素是一些政協委員對于自身定位和發揮的重要作用認識不足。在政協工作實踐中，有的委員將政協委員的身份視為一種“政治榮譽”，而沒有深刻地意識到其所承擔的使命職責，故而在參加政協組織的會議活動時積極性不高。此外，還有一些政協委員協商意識不強，特別是由于自身學習動力不足，導致在履職盡責過程中的方式方法不能滿足政協工作的實際需要。概言之，上述問題極有可能導致“參會”委員不發言不提案、“好好”委員多贊美少批評、“平平”委員沒有獨立見解情況的出現[14]。

四、充分發揮人民政協在國家治理體系中作用的路徑選擇與創新

充分發揮人民政協在國家治理體系中的作用是關乎人民政協未來發展路徑選擇與創新的問題。由于這一問題的探討極具拓展性與前瞻性，因此也成為不少學者研究人民政協作用發揮的又一熱點問題，這也是該主題系列研究的落腳點。

（一）立足人民政協政治定位，實現政協協商與政黨協商的有機配合

協商性是人民政協的鮮明特點。當前，政治協商是協助國家政治治理的重要途徑，它主要涵蓋政協協商與政黨協商這兩種形式，二者通過有機配合共同服務于國家治理現代化。在當前社會主義協商民主建設實踐中，還不同程度存在兩種協商程序同時處理相同議題或政協協商取代政黨協商的情況，這不僅降低了協商效率、造成政治資源的浪費，對于國家和社會的長期發展也是不利的。這些問題之所以產生，既與協商主體存在交叉有關，也同二者協商內容的邊界沒有廓清有關。因此，在未來人民政協發揮作用的實踐中，可以通過程序設計解決這兩種協商相互銜接的問題，對于協商計劃的制定進行統籌考慮、科學安排并適時予以調整，切實使二者共同服務于國家治理的現實需求。

（二）加強人民政協制度創新，拓展人民政協的協商平臺與協商形式

制度是國家治理的根基，人民政協制度更加成熟定型是其適應新時代國家治理體系和治理能力現代化的根本要求。未來，人民政協應以更細更深更實的制度體系和更豐富靈活的協商形式推進自身工作規范化、程序化。一方面，加強政協協商的法治建設。政協可以依據憲法和政協章程等制定政協協商民主條例等規章，以組織界別活動有序開展、保障政協委員的協商與監督權利等。另一方面，拓展豐富協商平臺與協商形式。各級政協可搭建更多政協委員行使政治話語權的平臺，以此為基礎建立健全提案辦理協商、雙周協商座談會、對口協商、界別協商等協商形式參與國家治理?？梢越Y合互聯網發展的動態，建設網絡協商議事平臺，利用遠程協商等途徑提高協商效率。積極建立以研究機構和精英群體為依托的國家治理智庫平臺，以此整合各方治理智慧，進而滿足國家治理需要。

（三）優化人民政協界別設置，加強各級政協委員自身履職能力建設

國家治理體系是一個在內涵和外延上都十分龐大的綜合性概念。林尚立認為，從功能與形態的視角看，國家治理體系是圍繞運行權力、建構秩序和創造治理展開的，體現為各治理主體的合作與共治[15]。因此，加強治理主體建設對于充分發揮人民政協在國家治理體系中的作用十分關鍵。從組織層面看，應進一步優化人民政協的界別安排。一是增補新界別并調整界別比例，既讓新的社會階層人士在政協中有“代言人”，又要統籌調配各界別比例，增加“一線委員”占比以平衡各方話語權。面對執政環境的嚴峻挑戰，中國共產黨要實現長期穩定執政，亟需根據時代發展需要來擴大自身的階級基礎，做好“引進來”的工作，特別是要吸納民營企業主等新興社會階層的精英和代表，在為更多的新興社會階層提供體制內實現利益訴求表達通道的同時，保證擁有最廣泛可靠的階級基礎。以企業家群體為例，“容許民營企業家入黨……展示了中國共產黨的開放性，使得其可以實現可持續發展”[16]，這是中國共產黨更包容性和開放性的表現。二是完善細化界別設置標準，既要解決界別構成人員交叉重疊的現象，又要保持各界別鮮明特色。從個體層面看，在政協委員舉薦方面，重點考慮有參政議政意愿和能力的人員。在對政協委員開展有針對性的培訓內容上，重點關注如何開展調查研究、撰寫調研報告、提案以及聯系社會公益性組織等基本的素質能力。要完善考核評價與退出機制，敦促政協委員認真履職。

（四）聚焦國家發展中心任務，充分挖掘和利用民主黨派的政治資源

民主黨派的政治資源具有其自身的獨特優勢，如民主黨派與中國共產黨的通力合作優勢，參政議政、民主監督以及智力密集、聯系廣泛等優勢。從這方面看，人民政協要聚焦國家發展中心任務，組織引導黨派委員關注國家發展中的重大經濟社會問題，深入開展調查研究，積極建言獻策，發揮好黨派委員作用，將民主黨派的政治資源優勢充分發揮出來。

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責任編輯：劉菊香