寧夏現代職業教育公共實訓中心混合所有制改革的思考與建議

徐玉海 張清林 趙睿華

【摘要】寧夏現代職業教育公共實訓中心混合所有制改革思考與建議，體現了貫徹落實國務院職業教育改革方案（職教20條）的思路與方法，就如何創新寧夏職業教育治理體制機制，激發職業院校改革活力提出了具體的辦法，同時，還就進一步深化產教融合、解決職業教育存在的“兩張皮”和企業在產教融合中缺乏積極性的問題，以及怎樣突破技術技能人才緊缺制約寧夏經濟社會發展的瓶頸問題，提出了符合寧夏實際的獨特解見，并為實現寧夏高質量發展現行區的目標，提出了切實可行的建議。

【關鍵詞】職業教育;產教融合;混合所有制;改革;技術技能人才;高質量發展;治理體制機制

寧夏現代職業教育公共實訓中心（以下簡稱公共實訓中心）是寧夏回族自治區黨委政府貫徹落實黨中央國務院關于加快職業教育改革、發展的部署，解決寧夏技術技能人才緊缺制約經濟發展的瓶頸問題，而投巨資7.8億元建設的一項民生工程，該工程按照產業需求共建設10個公共實訓中心。公共實訓中心以服務經濟社會高質量發展為宗旨，以建立產教融合、校企合作激勵機制為目標，以培養社會急需的技術技能人才為目的，然而，10個公共實訓中心自2015年建成運行近6年來，政府提出的建設目標與目的，沒有達到預期的效果。雖然公共實訓中心經歷了一次次職業教育產教融合的改革，但始終沒有從根本上改變公共實訓中心的運行現狀。改革的現實一次次的證明，公共實訓中心產教融合的改革必須創新治理體制機制，引入混合所有制。

一、公共實訓中心混合所有制改革的思考

（一）公共實訓中心建設的背景與現實

1、公共實訓中心的建設背景

（1）解決技術技能人才的緊缺，制約寧夏經濟社會發展瓶勁的問題

進入新世紀以來，隨著經濟社會的快速發展，技術技能人才的緊缺，已成為制約寧夏經濟社會發展的瓶勁。特別是黨的十八以來，寧夏進入了一個產業升級、新舊動能轉換的高質量發展時期，然而，寧夏經濟社會良好的發展前景和已經形成的產業優勢，卻面臨技術技能人才匱乏的危機，寧夏強勢發展的九大產業，共同面臨以下問題：

一是企業生產一線的技術技能人才嚴重匱乏，出現用工荒，每年職業院校畢業學生的技術技能不能滿足產業發展的需求;二是技術技能人才的短缺，造成產業主導產品的技術含量低、產品質量差、創新能力弱，產業與職業院校的合作處于社會的最底端;三是職業院校教學經費有限，使得學生技能訓練的實訓設備與企業生產一線的設備差距很大，畢業學生的技能處于學校時期的仿真、虛擬狀態，企業招收到的學生還需要出資進行生產一線的技術技能培訓，同時，由于企業一線的熟練操作工隊伍不穩定，流動性大，企業在人力資源的儲備和人才的培養上，不愿意投入資金，人才的培養與選拔，在職業學校與企業間形成惡性循環。

（2）公共實訓中心的建設，就是要解決職業院校教學脫離產業需求，形成“兩張皮”的問題

職業教育擔負著社會急需技術技能人才的培養任務，雖然職業教育為寧夏的經濟發展做出了貢獻，但與社會的快速發展相比，遠遠滿足不了經濟發展需求，其根本原因是職業院校學生的技能學習與訓練，只能在學校省錢、省心，教師省事的黑板上，或者虛擬仿真設備上進行。其次的原因是職業院校的教師幾乎是從大學校門到職業院校的校門，不了解企業生產對學生技術技能的需求，不熟悉企業一線生產要求，造成學校的教學與企業需求的脫節，培養的學生到企業用不上、留不住，使得人才培養供給側和產業需求側在結構、質量、水平上還不能完全適應，‘兩張皮’的現象非常嚴重，公共實訓中心的建設，就是實現產教融合、校企合作，實現學校教學與企業需求的無縫對接，真正解決“兩張皮”的問題。

（3）探索發展股份制、混合所有制，調動企業產教融合的積極性

根據國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）和自治區人民政府《關于建設寧夏現代職業教育公共實訓中心的決定》（寧政發[2014]9號）的精神，公共實訓中心的建設，不僅要實現學校與企業的共建、共用、共享，而且要探索公共實訓中心股份制、混合所有制，調動企業產教融合的積極性，發揮企業重要辦學主體作用，實現校企深度融合。當時，寧夏職業教育產教融合、校企合作的發展之路走得異常的艱難。最明顯的就是企業沒有積極性，沒有參與的動力，這是因為企業在產教融合中，企業的利益無法保證，學生參與企業的生產，帶給企業額外的成本是學校無財務開支項目許可，學校也無法權衡企業的經濟效益，利益平衡點在學校、企業、學生和教師之間沒有國家的統一標準。特別是產教融合機制、體制的缺失，使得企業在產教融合中的盈利，受制于學校的設定，更是由于經濟利益的摻雜，校方校企合作的負責人，缺少政策定性、定量的標準，得不到政策和機制的保護，再加上一些不懷好意的閑言碎語，學校負責人不愿作為、不敢作為。

2、公共實訓中心運行的現實

根據課題組調研的數據分析，以及各實訓中心負責人與實訓指導教師的反饋，公共實訓中心運行普遍存在以下問題

（1）托管學校沒有自主權（人權、財權）

根據政府的規定，實訓中心的建設和運行是由建設地的學校托管，但實訓中心的管理、服務和需要增加的實習指導教師，學校沒有財權和人權，同時設備運行費、維護費也需要學校自行解決，實際上公共實訓中心增加了托管學校的教師、管理人員的工作量，增加了學校額外的費用，使學校緊張的經費更加緊張。

（2）產教融合、共享、共建、共用的建設目標，成為虛設

2014年開始建設實訓中心時，政府就根據國務院的文件，出臺制定了共享、共建、共用和混合所有制改革的政策與建設目標，但后期的建設和運行都沒有實現這些目標，原因來自三個方面：

原因一、公共實訓中心產教融合、共享、共建、共用，以及股份制、混合所有制改革的建設目標，是政府文件提出的，但如何實現這些建設目標，后續就沒有相應法規、政策和可操作性文件，學校和企業都不知道怎樣去做，為了應付檢查和驗收，學校只能出面，找企業簽訂一個形式上的產教融合協議。

原因二、企業的性質，決定了企業投資必須產生效益和利潤，投資公共實訓中心，企業的利益和利潤，沒有政府政策和法規文件的保證，合作存在不確定性和危險性，更重要的是企業沒有投資職業教育的義務。

（3）公共實訓中心學生實習開門，實習結束關門

由于實訓中心設備的運轉費、設備維護費、水暖電費用，以及實訓指導教師課時費、學生實訓的材料費、管理等費用，增加了托管學校的額外負擔，加大教學成本，所以，實習的開出率和使用率低，設備閑置率高，甚至多個實訓中心的設備只在廠家專業操作技術員調試運轉過一次，其余時間就閑置在車間里。還有一些公共實訓中心，由于生產的原料有成本，生產出來的合格產品，學校沒有資質和權力當商品出售，學生生產的越多，學校的負擔越重。

（二）混合所有制改革的必然性

1、混合所有制改革是職業教育產教融合的客觀要求

產教融合、校企合作是現代職業教育發展的規律，是職業院校培養技術技能型人才的最佳模式。深化產教融合，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接，是職業教育服務經濟社會的根本任務。然而，多年產教融合的一次次改革與實踐，都沒有解決產教融合形式化、表面化的問題，根本的原因是沒有遵循職業教育的發展規律、社會主義市場規律和技術技能人才的成長規律，沒有從治理機制、體制上按照規律辦事。因此，唯有實施混合所有制改革，才能滿足產教融合的客觀要求。

（1）混合所有制改革是職業教育產教融合的客觀要求

職業教育的根本規律和技術技能人才的成長規律，決定了學生職業技能的掌握與提高，必須實現學校教學與生產一線的實際相結合，即實現學校教學與企業需求的無縫對接。這個規律在改革開放前，實施的比較成功，結果隨著改革開放的深入，與職業教育產教融合符合的校辦實習工廠、企業辦的技工學校被撤銷了，職業教育從企業承辦技工學校到學校辦實習工廠，再到引企入校的失敗，存在制度與體制的矛盾。因為實習工廠是企業，學校是事業單位，事業單位改革是不容許辦企業。同樣，產教融合、校企合作時，學校的資產是國有資產，國有資產是不容許學校租賃、租用、收費的。機制、體制把職業教育產教融合打入冷宮。

（2）市場機制是職業教育發展的內在客觀要求與動力。

職業教育不同于九年義務教育和高等教育，有自己的特殊性即職業性，職業性就存在職業能力的高與低、強與弱，就決定了職業教育有自己內在的發展規律和技術技能人才的成長規律。沒有市場動力、沒有淘汰競爭機制，職業院校都在吃大鍋飯，出現教師帶著學生，在黑板上、屏幕上、虛擬仿真設備上，修汽車開機床建樓房的問題、“兩張皮”的問題、企業在產教融合中沒有積極性的問題，成為職業教育普遍存在的問題。多年來，政府和學校都在努力一次次改革，解決這些問題，但都沒有達到真正想要的效果，根本的原因就是沒有按照規律辦事，政府代替市場忙于配置資源，沒有精力解決職業教育產教融合存在的困難與問題，學校關門教學，忙于各種各樣的教學改革。同樣，沒有市場機制，企業無權過問學校的教學和技術技能人才的培養質量，更讓人們心痛的是，職業教育產教融合存在的形式化、表面化等怪現象，竟然被方方面面心知肚明的默認，且逐漸正常化。因此，引入混合所有制改革，就是按照職業教育的規律和技術技能人才的成長規律辦事，就能打破職業教育大鍋飯的壁壘，就能實現優勝劣汰，從根基上解決在黑板上、屏幕上、虛擬仿真設備上，修汽車開機床建樓房的問題。

2、混合所有制改革是人才強國、實現寧夏高質量發展先行區目標的保證

（1）新一輪科技革命和產業變革，對職業教育人才強國提出特殊要求

目前，職業教育正處于產業信息化、數字化、智能化、工業互聯網技術應用與轉型升級的重大關口，傳統的發展優勢逐漸弱化，深層次的矛盾和問題日益凸現，特別是新一輪科技革命和產業變革，對職業教育人才強國提出了新的、特殊要求，其核心就是要依靠體制、機制改革與創新，突破產教融合的瓶頸制約，推動職業院校從關門辦學邁向開放、校企合作辦學，形成以產教深度融合為主要引領和支撐的人才培養體系，以及學校教學與企業一線需求無縫對接、工學一體的職業教育發展方式。

其次，隨著新一輪科技革命和產業變革的興起，中國崛起、世界經濟、軍事競爭越來越激烈，職業教育產教融合必須承擔起多重新的歷史使命：既是推動職業教育改革引領大國崛起，確立創新驅動的新產業經濟發展模式，又是積極應對全球戰略競爭、充分發揮我國全球影響力和主動應對信息化、網絡化、能化科技革命與產業變革的關鍵力量。所以，職業教育混合所有制改革不僅具有必然性，而且具有緊迫性。

（2）混合所有制改革是寧夏高質量發展先行區目標實現的保證

從我國農村、城市混合所有制經濟改革40年的成功經驗上，從山東、江西、廣東職業教育混合所有制改革的成效總結分析上，可以得出：混合所有制改革非常符合習近平中國特色社會主義思想、非常符合我國現階段仍然處于社會主義初級階段的國情，是職業教育產教融合瓶勁的突破口。

寧夏的九大產業具有得天獨厚的發展優勢，有旺盛的市場需求，但為什么發展的緩慢，吸引不到東部的大企業，吸引不到國際資本的關注，關鍵的原因是寧夏的技術技能人才緊缺，滿足不了企業的需求。透過人才緊缺背后的原因，問題的結癥是寧夏職業教育產教融合的瓶勁無法突破，使得人才培養與產業需求，在結構、質量、水平上不能完全適應，造成學生學校的學習與社會實際應用‘兩張皮’，到企業用不上、留不住。所以，要實現寧夏高質量發展先行區目標，就必須實施產教融合混合所有制改革。

3、企業產教融合的積極性只能依靠混合所有制改革調動

產教融合沒有企業的主動參與，則技術技能人才的培養是空中樓閣，職業教育還是“兩張皮”、還是死水一潭。而能夠讓企業主動參與到產教融合的合作中，只有把企業的利益、利潤和投資回報率同產教融合捆綁在一起，才能調動企業的積極性，唯有混合所有制，才能從根本上保證企業在產教融合過程中的利益實現，才能從根本上解決產教融合的瓶勁問題，才能為寧夏的九大產業培養出時代需要的復合性技術技能人才。

（三）公共實訓中心混合所有制改革的可行性

1、混合所有制改革符合習近平新時代中國特色社會主義思想

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視職業教育在經濟社會發展中的地位和作用，就提升職業教育產教融合、校企合作服務經濟社會發展能力，提出了一系列新理念新思想新觀點，堅持把改革作為職業教育發展的根本動力，以改革激發職業教育發展的生機活力。在全國教育大會上習近平總書記深刻指出：“堅決破除制約教育事業發展的體制機制障礙，要以高質量發展為根本要求，深化教育領域綜合改革，在辦學模式、管理體制、保障機制改革，著力形成充滿活力、富有效率、更加開放，有利于高質量發展的教育體制機制。”黨的十八屆三中全會公報指出：“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，使市場在資源配置中起決定性作用”。習總書記的講話和十八屆三中全會精神，為公共實訓中心的混合所有制改革提供了理論和實踐的支撐。

2、職業教育產教融合改革、創新進入發展的黃金期

（1）國家加快了職業教育改革的步伐

自國務院頒布《國家職業教育改革實施方案》（2019年1月24日簡稱職教二十條）以來，職業教育改革進入了快速發展的時期。為貫徹落實國務院《國家職業教育改革實施方案》的部署，教育部等九部門《關于印發職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）》、國家發展改革委、教育部等相關部委關于《國家產教融合建設試點實施方案》、《建設產教融合型企業實施辦法（試行）》和《試點建設培育國家產教融合型企業工作方案》，以及十六部委《關于推動公共實訓基地共建共享的指導意見》[2020]1951號等重要的政策文件，自治區人民政府出臺《職業教育產教融合實施方案》等促進職業教育產教融合改革的相關文件。對職業教育產教融合的進一步發展、改革和創新，做出了一系列突破性政策部署，為混合所有制改革指明了發展方向，也為本課題的研究提供了方法和方向。職業教育改革、創新進入了一個黃金發展機遇期。

（2）國家經濟發展方式的快速轉變，使得技術技能人才的需求持續旺盛

黨的的十九大、十九屆三中全會、六中全會，從中國特色社會主義進入新時代的國情、世情和中華民族復興任務出發，加快了國家經濟發展方式轉變，促使產業向中高端邁進，戰略新興產業、高新技術產業和現代服務業已經進入發展水平提升的關鍵期，高素質技術技能型人才需求旺盛。旺盛的需求，為職業教育產教融合混合所有制改革，提供了動力和可行性。

3、公共實訓中心混合所有制改革的優勢

根據我們對山東、杭州、江西一些省市職業院校混合所有制改革的調研，公共實訓中心的混合所有制改革具有以下優勢。

（1）對接產業的優勢

公共實訓中心建設是按照政府深化產教融合的要求，在功能布局和設備的選購上，對接相應產業，并且處于產業的高端，在產業升級和變革過程中，對企業具有很大的吸引力，因此，在職業教育混合所有制改革中，有對接產業的優勢。

（2）混合所有制改革的成本低的優勢

公共實訓中心混合所有制改革，相對于職業院校混合所有制產業二級學院的改革，具有改革成本低的優勢，益于實現產權清晰，權職明確、政企分開、管理科學。而且，只是接受學生和社會的實習實訓與培訓任務，教學任務相對單一，改革涉及的面比較窄，相應的制度成本和效率成本低。

（3）改革阻力相對小的優勢

估計我們課題組的走訪與調研，混合所有制的改革阻力很大，來自于方方面面，公共實訓中心混合所有制改革由于產權清晰，權職明確，改革涉及的利益糾紛少，相對改革的阻力小。

二、公共實訓中心混合所有制改革存在的問題

（一）公共實訓中心混合所有制改革，沒有政府教育行政部門的法規依據和頂層設計自2014年國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）后，全國一些職業院校按照文件提出的要求，即探索發展股份制、混合所有制職業院校，發揮企業重要辦學主體作用，實現校企深度融合。其中，山東、浙江、廣東的部分職業院校，率先開展符合職業教育發展的規律，也是世界職業教育發展先進經驗的混合所有制改革，但由于當地行政教育部門沒有出臺具體的、可操作的混合所有制改革法規，結果改革的阻力、困難非常大，非常的困難，一些學校的改革半途而廢，根本的原因是缺少當地政府改革的頂層設計。同樣，本課題提出的寧夏現代職業教育公共實訓中心的改革，依然存在政府行政部門的頂層設計。

（二）職業教育混合所有制改革存在的偏見與阻力

根據我們課題組在山東、杭州、廣州的走訪調研，以及在寧夏公共實訓中心和相關職業院校的調查調研，職業教育混合所有制改革普遍存在以下偏見與阻力。

1、部分人認為教育的公共屬性和以德樹人的宗旨，決定了職業教育不能引入企業、引入市場機制

一些從事職業教育多年的教師、管理者和學校領導，認為職業教育的公共屬性和教育的本質特征，不能把以盈利為目的企業引入職業教育，同時，教育是百年樹人，很難在短時期內用市場機制來衡量育人的經濟效益。所以，不贊成公共實訓中心混合所有制改革。

2、引入企業，就是引入私有制

職業教育引入趨利性極強的私有制，影響教師教的積極性，方方面面的利益目標不同、利益糾紛復雜，影響教學質量。職業教育的產品是合格的學生，不是商品。

3、混合所有制改革，改變了學校的重要作用

公共實訓中心混合所有制改革，就是要實現以企業為重要主導，以學校為重要支撐的技術技能人才的培養模式。許多職業教育者對以企業為重要主導的職業教育辦學方式，非常的抵觸，非常的不理解，普遍認為以企業為重要主導，最后的結果是企業說了算，就是盈利，而不是育人。

三、公共實訓中心混合所有制改革的建議

（一）混合所有制改革離不開教育行政部門的頂層設計

職業教育屬于非義務教育領域，是重要的生產性服務業，也是市場經濟的重要領域，在服務經濟社會高質量發展、提升產業整體競爭力、實現人才強國等方面，具有不可替代的戰略地位，所以，培養高水平的技術技能人才，就必須按照職業教育的規律辦事——深化產教融合，就必須走體制、機制創新之路——引入企業資源，實現以企業為重要辦學主體的混合所有制辦學模式。

（二）公共實訓中心混合所有制改革教育行政部門要制定政策給予保障

寧夏職業教育產教融合的根本難題，是缺乏明確的政策保障與指導，直接的表現是學校行政化管理，學校的資產是國有資產，學校無權處置，企業合作的利益學校無法保障。所以，產教融合都是形式上的融合，企業沒有積極性，校企都在猶豫觀望。本課題的研究就是要打破產教融合形式化的現狀。結合東部省市一些職業院校混合所有制的改革現實，建議保障政策應該包括以下內容：

1、建立混合所有制實施的激勵政策

要健全以企業為重要主導、職業學校為重要支撐、產業關鍵核心技術為中心任務的混合所有制，就必須建立激勵政策與機制，用政策調動企業、學校和教師的積極性，用機制保證企業的利益、利潤透明，并且看得見摸得著，保證學校有本學校實施混合所有制特事特辦的決定權，有一定的經濟利益的支配權和分配權，保證參與的教師、負責人和相關人員，可以獲得混合所有制實施的額外勞動報酬。

2、構建市場化運行機制政策

充分發揮市場配置資源的決定作用，本著校企資源互補、共享，合作共贏的方針，構建市場化的運行機制，推進面向市場開放辦學。發揮不同主體的辦學優勢，支持和鼓勵國有資源參與，吸引社會資本投入。鼓勵公辦職業院校通過提供校舍場地等辦學空間，利用實訓設施、師資、校名校譽、知識產權等資源開展各種形式的合作辦學，合作設立具有法人資格辦學機構，以及投入的國有資產按規定評估審批進行合作。鼓勵支持企業等社會力量以資金，先進的生產服務設施及場所、技術體系、經營體系，能工巧匠以及其他產業資源參與合作辦學。

（三）建立容錯糾錯機制

1、實訓中心混合所有制的改革，應該建立容錯糾錯機制，堅持包容審慎的監管原則，先行先試，大膽探索混合所有制。

2、混合所有制改革可以采用“一校一案”，并且放權給主管的學校，讓學校有充分的自主權。

3、市場化運作，產權明晰、權責明確、科學管理，因地制宜探索多種形式混合所有制辦學方式。

總之，公共實訓中心混合所有制改革，是貫徹落實國務院職業教育改革方案（職教20條），促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接的新探索，是對接寧夏九大產業，吸引企業參與，盤活公共實訓中心資源的新發展模式，還是高質量發展，提高國家競爭力和加快新時代職業教育機制、體制改革的迫切要求。

參考文獻：

[1]國務院.國家職業教育改革實施方案.2019年1月24日.

[2]教育部等九部門.關于印發職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）.

[3]國家發展改革委、教育部等相關部委.關于《國家產教融合建設試點實施方案》、《建設產教融合型企業實施辦法（試行）》和《試點建設培育國家產教融合型企業工作方案》.

[4]十六部委.關于推動公共實訓基地共建共享的指導意見.[2020]1951號.

[5]寧夏回族自治區人民政府.職業教育產教融合實施方案.

項目來源：教育部行業指導委員會辦公室職業教育改革創新課題;

項目編號：教行指委辦函[2021]9號HBC212013。

作者簡介：

徐玉海，寧夏工商職業技術學院，大學本科，副教授，自治區級教學名師，曾擔任學校實習工廠廠長（法人代表）8年，曾擔任學校機械工程系主任8年。

張清林，寧夏工商職業技術學院，大學本科，副教授，自治區級教學名師，國家級技能大師，享受國務院特殊津貼。

趙睿華，寧夏工商職業技術學院，碩士研究生，講師。