預防性行政公益訴訟案件辦理實踐探索

程竹松

摘 要：檢察機關在辦理預防性行政公益訴訟案件時，要從明確是否存在重大風險隱患、確定負有監管職責的行政機關及其是否依法履職等方面進行細致調查和充分論證。在辦案過程中，檢察機關要牢固樹立雙贏多贏共贏理念，注重加強與相關行政機關的溝通協調，與行政機關就公益保護達成共識，并通過建立工作機制等方式形成公益保護合力。

關鍵詞：預防性公益訴訟 道路交通安全 工作機制

預防性公益訴訟的興起是檢察公益訴訟發展的新趨勢。與一般性公益訴訟不同，預防性公益訴訟突破了有損害才有救濟的傳統理念。實踐中預防性公益訴訟案件具有以下特征：危險發生具有高度蓋然性，風險預防具有緊迫性。辦理預防性公益訴訟案件的目的是避免公共利益遭受損害。本文擬以辦理的道路交通安全領域行政公益訴訟案為例，探討預防性公益訴訟案件辦理的重點、難點問題，并提出完善舉措。

一、基本案情與辦案過程

近年來，新聞媒體反映上海市崇明區河道邊發生交通安全事故數量呈上升趨勢，上海市崇明區人民檢察院（以下簡稱“崇明區院”）公益訴訟辦案組遂對本區河道邊公路安全問題開展調查。

辦案人員通過網絡檢索、與公安交警部門溝通聯絡了解本區交通事故基本情況后，前往交通事故發生地點現場勘察并詢問周邊群眾，發現相關路段河道邊未設置護欄，存在安全隱患。2021年1月始，辦案人員在全區范圍內進行集中排查，發現有18條農村公路的40多個臨河路段存在此類問題。這些公路中既有縣道，又有鄉道，車輛行人通行頻繁，相關問題路段都緊鄰河道，有的在橋梁兩端，有的是彎道、坡道，有的路側還有深溝、深谷，因未設置護欄，車輛通行時極易發生墜河事故。這些道路存在交通安全隱患，直接威脅廣大人民群眾的生命和財產安全，存在損害社會公共利益的重大風險。而2021年5月至7月，第十屆中國花卉博覽會（以下簡稱“花博會”）也將在上海市崇明區召開，這些安全隱患的存在對于花博會的成功舉辦也帶來影響。辦案人員進一步調查取證，發現區交通委員會及相關鄉鎮人民政府未依法充分履行農村公路建設管理等職責，致使社會公共利益持續面臨受損風險。

經向上海市人民檢察院（以下簡稱“上海市院”）請示，崇明區院將本案作為行政公益訴訟案件立案。辦案組與相關行政機關多次溝通磋商后，制發訴前檢察建議。建議區交通委員會：（1）按照公路工程技術標準在上述縣道相關路段設置路側護欄，及時消除安全隱患;（2）指導、監督屬地鎮政府按照公路工程技術標準在上述鄉道相關路段設置路側護欄，及時消除安全隱患;（3）依法履行公路管理職責，排查全區公路安全隱患，做好路側護欄等公路附屬設施的建設和養護管理工作。建議鄉鎮人民政府：（1）按照公路工程技術標準在上述鄉道相關路段設置路側護欄，及時消除交通安全隱患;（2）依法履行轄區內鄉（村）道的建設和養護相關工作，執行農村公路專管員制度，加強日常路況巡查和隱患排查。

行政機關接到檢察建議書后在兩個月內履職整改并及時回函。區交通委員會不但對檢察建議書中指出的隱患路段完成護欄安裝共計1936米，還加大對臨水臨河、陡坡急彎等路段隱患的排查治理，完成護欄安裝28.5公里。本案的成功辦理維護了人民群眾的切身利益，取得了良好的社會效果。

二、案件辦理重點

本案中所涉道路有些曾發生過交通事故，但有些并未發生實際損害后果，對于這些道路，檢察機關是否可以開展公益訴訟成為實踐中的爭議問題。

為此，辦案組在上海市院指導下，將本案作為預防性行政公益訴訟案件辦理，并將辦案重點放在論證是否存在重大安全隱患，行政機關是否依法、充分履職以及精準確定檢察建議內容上。

（一）確定是否存在重大安全隱患

首先，已經發生交通事故的路段在未增加任何防護措施的情況下，仍存在安全隱患。如辦案人員調查時發現，在同一路段，2020年8月20日、2021年4月18日均發生交通事故，且均致人墜河死亡;有的路段曾發生單車事故，公安機關現場監控視頻顯示，路側若有護欄則車輛不會墜河，交通事故不會發生。其次，花博會召開在即，官方預計到花博園參觀游客會達百萬人次，相關公路有的是本區主要、次要干線公路或集散公路，有的是游客前往花博園的主要道路，有的緊鄰居民生活區，路上車輛行人通行頻繁，安全隱患若不及時消除，損害后果將不堪設想。最后，人民群眾對于相關路段存在安全隱患希望設置護欄反映強烈。如辦案人員現場勘察和走訪調查時，周邊群眾普遍反映相關路段沒有護欄安全隱患很大，還有群眾曾向新聞媒體反映該問題，足以證明該安全隱患已經極大地影響人民群眾的日常生活，具有損害社會公共利益重大風險。

（二）明確負有監管職責的行政機關及其是否依法全面履職

根據《中華人民共和國公路法》《上海市公路管理條例》《農村公路建設管理辦法》和《公路工程建設標準管理辦法》的有關規定，區交通委員會主管本區公路工作，對公路建設進行監督管理，具體負責指導、監督鄉道、村道建設管理工作，并負責公路及其附屬設施的養護管理;鄉鎮政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作。另外，公路建設管理要符合公路工程標準要求，區交通委員會應開展對公路工程建設標準實施情況的監督檢查。

本案中，對于縣道負有監管職責的是區交通委員會，但對于鄉道負有監管職責主體的確定，在實踐中存在一定的爭議。有鄉鎮政府提出，法律規定區交通委員會負責全區公路的具體管理，實踐中也是區路政部門在養護公路，所以崇明區院不應對鄉鎮政府進行立案和制發檢察建議。崇明區院認為，不能因區交通委員會對全區公路有管理職責，由此認定鎮政府對于公路不具有管理職責。《上海市公路管理條例》規定，本市公路實行統一管理與分級負責相結合的原則，各級政府要把農村公路建好、管好、護好、運營好;《中華人民共和國公路法》《農村公路建設管理辦法》和《上海市公路管理條例》明確規定鄉鎮政府對鄉道有建設、管理等職責。

關于行政機關是否依法、全面履職的問題，磋商過程中，區交通委員會下屬的交通建設工程管理中心提出，其正在有計劃地開展護欄設置工作，但有些公路因地下有管線或鄰近市級河道難以設置護欄。崇明區院審查后認為，區交通委員會未依法充分履行監管職責。根據相關法律和公路工程建設標準的規定，農村公路建設必須符合公路工程技術標準，根據不同的公路等級，相應設置必要的交通安全、防護等附屬設施，公路交通安全設施必須與公路土建工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。而對于18條縣道、鄉道的部分臨河路段，區交通委員會未按照公路工程技術標準設置路側護欄或指導、監督屬地鎮政府設置路側護欄。其中部分公路臨河路段曾發生過交通事故并致人傷亡，其在事故發生后也并未及時安裝護欄以消除安全隱患。對于有些公路因地下有管線或鄰近市級河道設置護欄需要辦理相關手續或存在一定困難，辦案人員予以充分理解，同時建議路政部門在河道管理范圍內加裝護欄前可以與水務部門加強溝通，地下有管線時，可以根據路側護欄和緩沖設施需要的寬度加寬路基或采取其他措施。

據此，崇明區院在區分縣道和鄉道的基礎上，分別對區交通委員會和鄉鎮政府制發檢察建議。

（三）精準確定檢察建議內容

在辦案過程中，辦案團隊就設置護欄的問題與行政機關進行磋商。行政機關提出，崇明區有農村公路2900公里，其中縣道為400公里，且多為臨河路段，政府財力有限，不可能也沒有必要在所有路段都設置護欄。

經查閱相關資料，辦案組發現，為了減少交通事故的發生或者減輕事故的后果，公路需要有交通安全設施。根據《公路工程技術標準》（JTG B01-2014）和《公路交通安全設施設計規范》（JTG D81-2017），公路交通安全設施設計應堅持以人為本、預防為主、系統設計、重點突出的原則，優先設置主動引導設施，根據需要設置被動防護設施。主動引導設施包括交通標志、交通標線等，而護欄屬于被動防護設施。

根據相關技術標準，相關路段均應設置護欄。《公路工程技術標準》（JTG B01-2014）規定，路側有懸崖、深谷、深溝、江河湖泊等路段應設置路側護欄。《公路交通安全設施設計規范》（JTG D81-2017）規定，公路路側計算凈區寬度范圍內有江、河、湖、海、沼澤等水深1.5米以上水域，導致事故可能性增加或后果更嚴重的路段，應設置路側護欄。上述標準屬于行業強制性標準，應當遵照執行。案涉公路路段均臨近河道，經測量，河道水域深度均在1.5米以上，有的深達10米，根據相關技術標準，應設置護欄。

據此，崇明區院在向區交通委員會和相關鄉鎮政府制發檢察建議時，明確相關路段安全隱患具體情況，建議其對照公路工程技術標準，科學設置路側護欄。

三、關于辦理預防性公益訴訟案件的思考

（一）牢固樹立雙贏多贏共贏理念

檢察公益訴訟的核心是行政公益訴訟，行政公益訴訟是督促之訴、協同之訴。“在不同的國家機關中，職能定位、資源配置不同，維護公共利益的效果也不相同。行政機關是公共利益的第一順位的代表，其不僅負有維護公共利益的法定職責，也有能力和資源能夠維護好公共利益。”[1]檢察機關在預防性公益訴訟中，牢固樹立雙贏多贏共贏理念，加強與行政機關的溝通協調尤其重要。一方面，預防性公益訴訟與公共安全、風險、隱患密切相關，保障安全要進行風險評估和隱患排查，這往往需要專業技術和科學手段，而這正是行政機關的特長和優勢所在。另一方面，開展預防性公益訴訟督促行政機關充分履職，避免發生重大損害后果，維護國家和社會公共利益，有利于促進法治政府建設。

本案屬于預防性公益訴訟案件，也為新領域新類型案件，崇明區院在辦案過程中堅持雙贏多贏共贏理念，注重辦案實效，并積極爭取各方支持。辦案人員在做足做實調查取證、研究論證、民意輿情研判等工作的同時，多次與相關行政機關工作人員進行溝通，對本區交通安全情況進行綜合分析，就相關路段設置護欄的必要性和可行性達成共識，最終成功辦理此案。

（二）建立工作機制形成公益保護合力

公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度設計，彰顯了其高度契合國家治理要求的獨特優勢。檢察機關在辦案中要自覺踐行司法為民宗旨，密切關注重大民生問題，在辦理預防性公益訴訟案件時，注重發現普遍存在的風險隱患，通過建立相關工作機制，與行政機關形成保護公益的合力，努力實現“辦理一案、治理一片”的良好效果。

如上述案例中，辦案人員發現部分路段交通事故發生源于多種原因，如駕駛人員或行人過錯，道路兩側未設置護欄，以及交通標志、標線、視線誘導設施、交通信號燈存在問題等。有些問題僅靠道路管理部門確實難以解決，需要相關部門加強協作形成合力。為此，崇明區院多次與區公安分局、區交通委員會溝通協商，推動建立相關工作機制。2021年8月，三家單位會簽《關于建立“路長、警長+檢察長”工作協同機制加強道路和交通安全治理的意見》，強化行政機關執法、監管職能與檢察機關刑事檢察、公益訴訟檢察職能銜接，深入推進道路和交通精細化治理。

[1] 胡衛列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020年第2 期。

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