河南省農(nóng)業(yè)作物輪作休耕實(shí)施路徑研究

朱艦偉

摘 要：“三農(nóng)”問題是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的重中之重。實(shí)行耕地輪作休耕是生態(tài)文明與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，是我國(guó)面對(duì)土地利用和國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)新變化做出的一項(xiàng)新的制度安排。解決“三農(nóng)”問題要立足于現(xiàn)實(shí)的環(huán)境。以河南省的耕地現(xiàn)狀為例，研究耕地輪作休耕制度存在的問題以及現(xiàn)狀，通過對(duì)所種植的農(nóng)作物進(jìn)行分析，確定適合輪作休耕的農(nóng)作物，并探討在輪作休耕方面存在的補(bǔ)償、勞動(dòng)力、作物以及休耕期選擇等相關(guān)問題，進(jìn)而提出具體的實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：河南省;農(nóng)業(yè)作物;輪作休耕;實(shí)施路徑

中圖分類號(hào)：F327? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）33-0028-03

引言

2015年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中正式提出“實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”和“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”。2016年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）、中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委等十部委聯(lián)合印發(fā)《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》明確試點(diǎn)區(qū)域和技術(shù)路徑，重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展休耕試點(diǎn)。2017年，黨的十九大報(bào)告再次重申“嚴(yán)格保護(hù)耕地，擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)”，這也意味著輪作休耕制度將進(jìn)一步推進(jìn)與實(shí)施。河南是我國(guó)產(chǎn)糧大省，開展輪作休耕對(duì)于助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升土地治理能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、河南省土地利用現(xiàn)狀

河南省地處中原，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要部署之一，也是中部崛起重要力量之一。但是隨著近些年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，河南省土地利用也出現(xiàn)了一些問題與矛盾，妥善處理和解決問題是河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和輪作休耕實(shí)施的重要保證。

（一）人地矛盾突出，耕地質(zhì)量日益降低

河南省位于中國(guó)中東部，是人口和糧食大省，糧食產(chǎn)量常年居于全國(guó)首位，其中以小麥和玉米產(chǎn)量最高[1]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，河南省人口數(shù)量呈不斷上升趨勢(shì)，平均耕地面積逐漸下降。人口的增加導(dǎo)致耕地不斷被占用，土地的開發(fā)利用程度變高，土地功能和質(zhì)量逐漸衰竭。每年大量的農(nóng)村勞動(dòng)力外出，使得農(nóng)業(yè)土地長(zhǎng)期利用效率很低，耕地有機(jī)質(zhì)含量在不斷降低。土地質(zhì)量的高低關(guān)系到農(nóng)作物的生長(zhǎng)，進(jìn)而影響糧食的產(chǎn)量。

（二）環(huán)境保護(hù)不力，耕地受到嚴(yán)重污染

近年來，河南省過度追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，忽略了對(duì)環(huán)境的保護(hù)。過度開墾土地導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重。為保證糧食生產(chǎn)的數(shù)量，化肥和農(nóng)藥的使用較以前成倍地增加，破壞生物多樣性，污染耕地。城鎮(zhèn)和企業(yè)的快速發(fā)展，政府監(jiān)管不力和人們?nèi)狈Νh(huán)境保護(hù)意識(shí)，工業(yè)廢物亂排亂放，嚴(yán)重污染耕地。

（三）村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重

一直以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化問題在中國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中都占據(jù)著重要的地位[2]。農(nóng)村越來越多的農(nóng)民占地建房，政府對(duì)于鄉(xiāng)村的規(guī)劃不夠合理和完善。同時(shí)，為了加快農(nóng)村發(fā)展，多數(shù)村民開始興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，亂占亂用土地的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)停產(chǎn)或者停工以后，這些土地就變成了廢棄用地，導(dǎo)致土地嚴(yán)重浪費(fèi)。許多村民為了做生意都把住宅建在村子的周邊位置，而村子里原來的住宅無人管理，導(dǎo)致土地資源被大量浪費(fèi)。

二、輪作休耕在河南省農(nóng)作物生產(chǎn)中的作用

根據(jù)現(xiàn)有對(duì)輪作休耕的相關(guān)研究，河南省耕地的產(chǎn)出率比較低，全省的低產(chǎn)田面積占耕地總面積的35%以上。除此之外，全省的農(nóng)副產(chǎn)品的利用薄弱、種植結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)都不夠合理，這些問題會(huì)使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，降低農(nóng)民收，不符合保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要[3]。輪作休耕的實(shí)施可以改變這些現(xiàn)狀。

（一）有利于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)

河南省是人口大省，同時(shí)也是產(chǎn)糧大省。為了保證糧食產(chǎn)量，主要以提高糧食的數(shù)量為主要目的，對(duì)于糧食的質(zhì)量問題和環(huán)境保護(hù)問題不夠重視，農(nóng)藥、化肥以增加產(chǎn)量為目的被大量地使用，大量抽取地下水資源對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞。利用國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)供給寬裕的有利時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行休耕，有利于耕地休養(yǎng)生息，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁[4]。輪作休耕的實(shí)行，通過科學(xué)的規(guī)劃農(nóng)作物的種植類型和時(shí)間，盡量減少種植面積和農(nóng)藥、化肥及水資源的使用，一定程度上保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。

（二）有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

農(nóng)民以土地為生的思想已經(jīng)根深蒂固，一種新的種植方式出現(xiàn)，大多數(shù)人不敢嘗試。在利益不明確的前提下，會(huì)遭到農(nóng)民的反對(duì)。河南省長(zhǎng)期種植的主要農(nóng)作物包括玉米、小麥和大豆。長(zhǎng)時(shí)間種植單一的農(nóng)作物使得我國(guó)部分農(nóng)作物產(chǎn)量過高，反而降低了農(nóng)作物價(jià)格，降低農(nóng)民收入。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在分散性，人力和成本投入很高，但農(nóng)產(chǎn)品利潤(rùn)很低。另一方面，我國(guó)有些農(nóng)作物的產(chǎn)量又達(dá)不到生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，需要從國(guó)外大量進(jìn)口。輪作休耕制度的實(shí)行后，可以逐漸改變這種不平衡的現(xiàn)狀，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞剑诓挥绊懻Ｊ杖氲那闆r下使各種農(nóng)作物輪作方式交替實(shí)行，同時(shí)也可以改變我國(guó)農(nóng)作物的種植結(jié)構(gòu)。實(shí)行輪作休耕制度，是提高耕地質(zhì)量、緩解糧食供需矛盾的重要途徑[5]。

（三）有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

休耕輪作的實(shí)行能夠保護(hù)耕地資源、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)。目前，全國(guó)面臨的主要土地問題包括土地地力的透支、土地資源的污染和土地生態(tài)的退化三個(gè)方面。通過分析全國(guó)各地區(qū)的土地問題，發(fā)現(xiàn)河南省也存在著相同的問題。根據(jù)不同的土地問題，可以通過輪作休耕模式，當(dāng)不種植農(nóng)作物時(shí)，種植一些污染物超富集植物，使土壤中有害物質(zhì)的含量減低，達(dá)到種植標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)實(shí)行耕地輪作休耕，既有利于耕地資源的休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也有利于平衡糧食供求矛盾，穩(wěn)定農(nóng)民收入，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)[6]。

（四）有利于農(nóng)業(yè)耕地休養(yǎng)恢復(fù)

河南省近些年追求效率而過度使用耕地，土地地力嚴(yán)重透支。同時(shí)，城市的快速發(fā)展，過度開墾土地，也加劇了生態(tài)環(huán)境的退化。在休耕制度實(shí)施的同時(shí)，政府需要制定相關(guān)的政策和措施，形成嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。使土地的地力逐漸得到恢復(fù)，提高產(chǎn)量的同時(shí)更好地保證糧食的質(zhì)量。

三、河南省農(nóng)作物輪作休耕存在的問題

河南省作為我國(guó)的產(chǎn)糧大省，2020年糧食總產(chǎn)量突破1 300億斤，產(chǎn)量高居全國(guó)第二。占全國(guó)糧食生產(chǎn)的10%。輪作休耕制度的實(shí)施，是在保證糧食產(chǎn)量不下降的同時(shí)保證糧食質(zhì)量和農(nóng)民收入，妥善地分析輪作休耕中出現(xiàn)的問題，有助于新政策順利實(shí)施。

（一）輪作休耕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題

農(nóng)民大多依靠土地生存，所以農(nóng)民比較關(guān)心輪作休耕的補(bǔ)償問題。輪作休耕在試點(diǎn)初期，制度可能不夠完善，所以在短時(shí)期內(nèi)勢(shì)必會(huì)降低主要農(nóng)作物產(chǎn)量，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民收入的降低。為了農(nóng)民正常生活不受影響和保障農(nóng)民生計(jì)，保證不同糧食作物所獲得的經(jīng)濟(jì)收入，地方政府要充分考慮輪作休耕怎樣進(jìn)行補(bǔ)貼、補(bǔ)貼多少合理等問題。我們既要考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)能力，也要考慮農(nóng)民的心理。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)兼顧效率與公平，并體現(xiàn)動(dòng)態(tài)化和差異性，補(bǔ)償模式宜采用政府補(bǔ)償為主市場(chǎng)補(bǔ)償為輔，多渠道籌措補(bǔ)償資金來源[7]。考慮到政府資金壓力，要制定合理的補(bǔ)償方案，使輪作休耕制度得到人民的認(rèn)可和支持。

（二）輪作作物選擇和休耕期確定問題

河南省地理位置特殊，南北地區(qū)的氣候和環(huán)境差異很大，我們要充分考慮各地區(qū)的氣候與地理位置的不同，選擇適合輪作休耕種植的農(nóng)作物，需要根據(jù)這些差異合理地選擇農(nóng)作物進(jìn)行種植。這樣才能充分地利用耕地，獲取更大的效益，才能提高農(nóng)民的收入。農(nóng)民有所收益才能繼續(xù)支持制度的實(shí)行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。除了要選擇合適的輪作物種的種類以外，還要注意選擇休耕的時(shí)期。如果休耕期的時(shí)間比較短，耕地的地力無法完全恢復(fù)，達(dá)不到休耕的效果。如果休耕期的時(shí)間較長(zhǎng)，會(huì)浪費(fèi)耕地甚至使耕地變成廢棄地。所以，休耕的時(shí)期的選擇也至關(guān)重要。

（三）輪作休耕的勞動(dòng)力保障問題

勞動(dòng)力是農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)要素。進(jìn)行輪作休耕制度以后，農(nóng)民的勞動(dòng)量減少，導(dǎo)致勞動(dòng)力過剩，為了維持家庭正常支出，青年勞動(dòng)力可能會(huì)選擇離開農(nóng)村外出打工。當(dāng)再次耕作時(shí)，青年勞動(dòng)力回村繼續(xù)務(wù)農(nóng)的可能性很小。所以，政府應(yīng)提出更有吸引力的財(cái)政、物資政策，讓更多的青年勞動(dòng)力留在農(nóng)村，保證輪作休耕制度的有效實(shí)施，更好地保護(hù)我們的耕地，才能讓土地朝著目標(biāo)多元化、模式多樣化的方向發(fā)展，以糧食安全為前提更好更快地發(fā)展[8]。

四、河南省農(nóng)作物輪作休耕的具體實(shí)施路徑

通過分析河南省的各種情況可以得出具體的輪作模式和休耕模式，同時(shí)，也有一些需要盡快解決的問題。為此，筆者提出一些合理的對(duì)策建議，希望能盡快解決這些問題，使輪作休耕制度能夠快速地實(shí)行和發(fā)展，起到促進(jìn)國(guó)家農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)相互協(xié)調(diào)和快速發(fā)展的作用。

（一）做好輪作休耕的宣傳教育

部分農(nóng)民的文化教育程度比較低，對(duì)于輪作休耕制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義和現(xiàn)實(shí)發(fā)展沒有正確的認(rèn)識(shí)，也無法確定輪作休耕帶來的結(jié)果是否對(duì)自己有益。所以，政府需要制定合理的政策，對(duì)輪作休耕的目的、影響、意義、途徑和已經(jīng)帶來的利益進(jìn)行詳細(xì)的分析及規(guī)劃，并加大力度進(jìn)行宣傳和教育，讓人們能夠深入地認(rèn)識(shí)和了解輪作休耕制度，認(rèn)識(shí)到對(duì)未來的影響和作用，確保農(nóng)民積極主動(dòng)參與到輪作休耕中。

（二）給予合理補(bǔ)償留住勞動(dòng)力

會(huì)不會(huì)影響自己的經(jīng)濟(jì)效益是農(nóng)民最關(guān)心的問題。要使農(nóng)民的利益得到有效的保障，才能使這項(xiàng)制度得到支持，使群眾能夠主動(dòng)并自發(fā)地參與到輪作休耕制度的實(shí)施中。因此，政策補(bǔ)貼在制定的時(shí)候，要深入調(diào)查，選擇最合適的方案。另外，考慮到地區(qū)差異，應(yīng)該對(duì)不同地區(qū)農(nóng)作物的選擇給予相應(yīng)的指導(dǎo)，也要提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。對(duì)于休耕，也要根據(jù)調(diào)查進(jìn)行適宜的補(bǔ)償。考慮到當(dāng)下農(nóng)村人口因高齡化和受教育水平低而呈現(xiàn)的人力資本老弱化特點(diǎn)，在耕地休耕期間應(yīng)針對(duì)休耕戶開展必要的非農(nóng)技能培訓(xùn)，以期通過提高農(nóng)戶人力資本稟賦，增強(qiáng)其非農(nóng)就業(yè)能力[9]。把主要?jiǎng)趧?dòng)力留在農(nóng)村，專心經(jīng)營(yíng)土地。

（三）制定合理的輪作休耕方案

合理安排合適的地塊分別進(jìn)行輪作和休耕。要在試點(diǎn)的過程中充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，解決相關(guān)問題，完善政策，使輪作休耕制度能更好地在全省各個(gè)區(qū)域?qū)嵭小Ｔ谥贫ㄝ喿餍莞贫葧r(shí)，首先，應(yīng)充分考慮到不會(huì)影響糧食安全，休耕面積不超過全省耕地面積的20%，經(jīng)濟(jì)效益要有所提升;其次，國(guó)土資源、水利、環(huán)境保護(hù)部門要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，各司其職，把工作做好;最后，成立相應(yīng)的監(jiān)管制度，要定期進(jìn)行檢查，特別是在財(cái)務(wù)補(bǔ)貼方面。展開耕地休耕研究對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升重金屬污染治理能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義[10]。

（四）進(jìn)一步完善相應(yīng)的土地制度

農(nóng)業(yè)是我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是支柱產(chǎn)業(yè)。近年來，土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村盛行。然而，在土地流轉(zhuǎn)過程中也存在土地糾紛，如流轉(zhuǎn)資金不能按時(shí)到農(nóng)民手中、價(jià)格不合理、土地的權(quán)屬等諸多問題。因此，必須明確土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和受益權(quán)，“三權(quán)明析”也就成了避免土地糾紛的關(guān)鍵，要不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度，所以需要同時(shí)實(shí)施耕地輪作休耕制度與其他土地制度。開展耕地輪作休耕試點(diǎn)是加快生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，鞏固提升糧食產(chǎn)能，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益與競(jìng)爭(zhēng)力的需要[11]，是切實(shí)解決我們國(guó)家的“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，科學(xué)推進(jìn)耕地輪作休耕制度，提升耕地綜合生產(chǎn)能力，是探索藏糧于地、藏糧于技的具體實(shí)現(xiàn)途徑，對(duì)推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和保障國(guó)家糧食安全具有重要戰(zhàn)略意義。但由于地域的遼闊和技術(shù)的不完善，在河南省各地區(qū)實(shí)行還需要很長(zhǎng)的時(shí)間，帶來的效益也需要進(jìn)一步地評(píng)價(jià)和考核。相信在各級(jí)政府的帶領(lǐng)和指導(dǎo)下，輪作休耕制度的試點(diǎn)會(huì)很順利地開展，人民生活變得更加富裕，人地矛盾會(huì)得到緩解，為鄉(xiāng)村振興的順利實(shí)施注入新動(dòng)能新活力，為更好地解決“三農(nóng)”問題探索新思路、新路徑。

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