上海“兩張網”建設的發展背景、實踐意義和未來展望

石磊 熊競 劉旭

摘要：為探索走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，深入貫徹習近平總書記2019年考察上海時的重要講話精神，上海市圍繞“政務服務和城市管理進一步科學化、精細化、智能化”目標，全力抓好政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”兩張網建設。經過一年的探索嘗試，全市上下不斷豐富“兩張網”的理論內涵和外延，逐漸形成了符合超大城市治理特點的體系架構和價值導向。但是，在“兩張網”理論落地、實體運作等方面仍存在進一步優化完善之處，深度剖析上海市關于“兩張網”建設的思想理念，挖掘政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”的實踐意義，以期為推進城市治理體系和治理能力現代化提供上海樣本。

關鍵詞：一網通辦;一網統管;智慧城市;整體政府

政府簡政放權、提高政府辦事效能和增強人民滿意度，一直是現代政務服務改革孜孜以求的目標。“互聯網+政務服務”作為政府治理體系現代化的重要體現，其淵源與發展由來已久。[1]黨的十八大以來，全面深化“放管服”改革，優化發展環境，最大限度激發社會與市場活力，構建最簡最優最高效的政務服務體系，成為新一輪行政體制改革的重要內容。[2]2019年11月，習近平總書記在上海調研時強調，抓好政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”，堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發，做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。自此，“兩張網”建設，成為上海推進超大城市精細化治理的新起點、新方向、新目標。

一、“兩張網”的發展背景

在經濟全球化和國際產業分工日趨復雜的新形勢下，各國政府都致力于推動政府變革、提高行政效率、增強民眾滿意度，全方位、多維度的城市治理變革不斷升級。縱觀國內，由于信息技術帶來的便捷性，提升了政府的回應性、公共服務水平和社會治理質量，上海目前推進的“一網通辦”“一網統管”建設，正是主動融入技術變革之大局，順勢而為、乘勢而上，成為全面深化改革的“當頭炮”、政府職能轉變的“先手棋”。

（一）對標國際一流：整體政府是世界各國政府未來發展的主流趨勢

上世紀80年代的英國撒切爾夫人政府、美國里根政府時期，“引入企業管理理念、提高政府效率、重塑政府形象”等新公共管理理論盛行，其中整體政府、無縫隙政府等整體性治理理念，對于我國政府存在的“相互推諉、條塊分裂”等頑癥，帶來了解決思路和啟發。世界各國運用整體政府理論進行變革最著名的形式是“一站式”服務”（One-Stop-Service），最早是歐美國家的商業概念，指客戶一旦進入某個服務站點，通過集成、整合服務，所有的問題都可以解決。[3]而“一網通辦”和“一網統管”就是遵循這一理念，強調政府辦事的一站式、流線型、合作化，堅持以人為本的導向和信息技術為核心的治理手段，最終可以為公民提供無縫隙的整體型政府公共服務。

（二）響應國家號召：智慧城市建設是實現國家新型城鎮化戰略規劃和中國式“整體政府”的技術變革

城鎮化是現代化的必由之路，也凝聚著我國最大的內需潛力和發展動能。中國城鎮化率從1978年的17.9%增長到了2019年的60.6%，取得了舉世矚目的成就。[4]但作為全球最大的發展中國家，中國城鎮化進程中還存在不少問題。在新興技術迅猛發展的時代，面對各種城市發展難題和困境，政府現代化治理能力建設比以往任何時候都更為緊迫和重要。[5]2014年3月出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》首次將“推進智慧城市建設”寫入了國家戰略規劃;同年8月，國家發改委、工信部、科技部、公安部、財政部、國土部、住建部、交通部等八個部委聯合印發《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，首次正式闡述智慧城市概念：運用物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式。近幾年“從信息技術（Information Technology）到數據技術（Data Technology），再到操作技術（Operational Technology）”的時代變革中，傳感器、大數據、區塊鏈、云計算和人工智能成為政府日常公共管理的重要手段，所以要遵循技術變革的趨勢，順時而為、順勢而上，推進政府職能轉變、提升政府治理能力。

（三）爭創上海品牌：“一網通辦”和“一網統管”是彰顯超大城市治理水準的硬核實力

面對國內外復雜而嚴峻的經濟形勢，城市之間的商貿競爭，已從過往的“商務成本競爭”演變成了“營商環境競爭”，只有實現城市總體營商環境的改善，用“軟環境”抵消“硬成本”，才能更好實現高質量發展。2018年3月，時任上海市長應勇在十三屆全國人大一次會議上海代表團全體會議上，回答媒體熱點問題時首提“一網通辦”;同月，上海市委書記李強在市委常委會舉行擴大會議時指出，要努力實現政務服務“一網通辦”。2018年10月17日，上海“一網通辦”總門戶正式上線運行，并出臺了《上海市公共數據和“一網通辦”管理辦法》《上海市公共數據開放暫行辦法》等一系列配套文件。

上海始終處于建設社會主義現代化國際大都市的“風口浪尖”，城市人口總量和建筑規模龐大，有的城市問題也更顯突出。在這樣高密度、高復雜、高流動的城市體中，依靠傳統的人海戰術和一般的技術手段，很多矛盾和問題都看不清楚、管不過來、處理不了。“一網統管”建設有助于從海量數據資源中分析研判潛在風險，為城市治理帶來更加持久的推動力，也為更早應對突發事件提供了可靠的決策基礎。2018年11月，習近平總書記考察上海浦東新區的城市運行綜合管理中心時指出，既要善于運用現代科技手段實現智能化，又要通過繡花般的細心、耐心和巧心提高精細化水平，繡出城市的品質品牌。2020年2月，上海市出臺《關于進一步加快智慧城市建設的若干意見》，明確了成為全球新型智慧城市排頭兵和全國智慧社會、智慧政府發展先行者的奮斗目標;同年4月，上海市委書記李強在全市“一網通辦”“一網統管”工作推進大會上強調，“兩張網”建設是城市治理的“牛鼻子”工作，牽動著改革發展穩定全局，牽動著長遠發展大局。新時代背景下，上海以“一網通辦”“一網統管”為基礎的城市治理變革已經開啟。

二、“兩張網”建設的實踐意義

城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”作為上海城市治理的“牛鼻子”工作，已經成為我們推動高質量發展、創造高品質生活、提升高水平治理的有力牽引，牽住了這個“牛鼻子”，許多城市治理工作就能綱舉目張，用現代化科技賦能，推動治理由人力密集型向人機交互型轉變，由經驗判斷型向數據分析型轉變，由被動處置型向主動發現型轉變，推動工業社會政府向數字、智能和智慧政府邁進。[6]

（一）踐行“人民城市”理念的重要手段

政務服務“一網通辦”圍繞高效辦成一件事，優化營商環境，帶動產業升級、功能升級，始終保持城市活力;城市運行“一網統管”圍繞高效處置一件事，提升城市治理效能，讓城市更貼心、更安心、更舒心。“兩張網”都是高效、精準、智慧的城市現代化治理體系中的關鍵環節，強調的都是如何更好為了人民、依靠人民、滿足人民群眾對美好生活的向往。

（二）現代技術提升城市治理水平的重要載體

從1760年前后的第一次工業革命開始，到19世紀以電氣技術、內燃機為代表的第二次工業革命，再發展為20世紀以電子信息技術為基礎的第三次工業革命，可以說每一次工業革命的發生都伴隨著人類技術形式和社會制度結構的深刻變化。[7]同樣的，上海在“兩張網”建設中要實現城市治理各類數據的實時匯集和處理，要將城市治理要素、對象、過程、結果等全方位呈現，要對城市治理各類事項進行集成化、協同化、閉環化處置，[8]都必須依靠強有力的信息化技術手段。近年來，上海積極培育人工智能發展，搶占人工智能產業高地，騰訊、阿里、華為、商湯科技等一批互聯網巨頭及“獨角獸”，微軟亞洲研究院、聯影智能、依圖科技等AI領先企業都紛紛落地上海，為上海“兩張網”建設提供了頂尖人才保障和一流技術支撐。

（三）深化政府體制機制改革的重要實踐

上海作為承載兩千多萬人口的現代化國際大都市，在城市運行體系建設中堅持“應用為要、管用為王”的價值導向，努力做到“在實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用”。上海明確“三級平臺、五級應用”的基本架構（即市、區、街鎮三級城市運行平臺，市、區、街鎮、網格、社區/樓宇、單位）五級啟用治理職能，形成金字塔型的治理格局：90%以上事項要在街鎮層面解決、少數事項在區級層面解決，極個別的重大突發事項提到市級層面解決。其中的關鍵在于打破部門壁壘、條塊藩籬，讓政府各部門、各單位從單打獨斗轉變為協同作戰的“大一統”，進一步打造縱向到底、橫向到邊的“一盤棋”城市治理格局。2020年9月27日正式啟用的上海市城市運行管理中心指揮大廳，是城市體征數據的樞紐節點、全市指揮及資源調配的核心環節，48個政府部門的179個系統、710個應用全部歸集到市城運中心，統一對實時數據進行交換分析，并形成聯勤聯動的閉環處置機制。

三、下一階段推進“兩網融合”的展望和建議

“一網通辦”對象是個人、企業，側重服務和質量;“一網統管”對象是政府，側重管理和處置。“兩張網”互為表里、緊密聯系，而且綜合性、系統性、延展性都很強，核心要義都是數據匯集、系統集成、聯勤聯動、共享開放。所以，下一步可以思考“兩張網”是否能夠成為“一張網”，走向融合的“一網通治”？這就需要一個過程，需要我們不斷解放思想、迭代認知，按照城市治理現代化、精細化和智慧化的要求，進一步加強探索，以期未來在更深層次、更寬領域撬動政府管理和服務的全面深化改革。

（一）體制層面：要進一步明確協同指揮機構，打造融合統一的“職業隊”

上海市自2019年部署推動城市運行“一網統管”工作以來，堅持全市“三級平臺、五級應用”頂層設計，鼓勵結合基層原創成果，分層分類分級推動全市各層級的城市運行管理中心建設。結合當前實際，上海在市級層面有公安局（城運1.0）、住建委（城運2.0，又稱“小城運”）、城市運行管理中心、大數據中心等部門、單位共同參與城市運行管理體系建設，各區則主要由區行政服務中心、區城市運行管理中心、區大數據中心牽頭，區相關職能部門一起參與“兩張網”建設，比如某區通過“三大中心、一套班子”的方式，將“兩張網”整合起來，形成“三位一體”運行模式——行政服務中心在前端，推動政府改革精簡化;城市運行管理中心在中端，推動城市管理精細化;大數據中心在后端，推動數據服務精準化。

有鑒于此，上海市應從全局角度出發，進一步完善頂層設計，盡快研究發布自上而下統一的“兩張網”建設體系架構;市、區兩級機構編制管理部門要研究制定相應的“三定方案”，明確承接“兩張網”建設職責的協同指揮機構或部門，由其“名正言順”推進政務服務和城市運行規范化建設，實現全市“兩張網”建設一脈相承、同頻共振。市里承接“兩張網”建設職責的部門要出臺相應的執行標準和考核方案，解決當前因管理體系多、指令多，導致區、街鎮在承接市級部門的數據、算法和業務等方面陷入“政出多門、手勢不一”的問題。

（二）機制層面：要進一步打破行政部門壁壘，打造聯勤聯動的“共同體”

目前，“一網通辦”大力推進審批“兩集中”（部門行政審批事項向一個科室集中、行政審批科室向行政服務中心集中）、受理“零差別”改革，形成“前臺零差別受理、中臺一鍵呼叫專業支撐、后臺透明工坊分類審批”工作流程;“一網統管”處置流程則大多依托網格化管理機制，根據需要細化網格單元，合理確定綜合網格管理事項，推動公安、市場監管、生態環境、安全生產監管等各類管理和執法力量下沉到網格，實現城市運行綜合管理“縱向到底、橫向到邊、全覆蓋、無盲區”高效、精細化運行。所以，無論是追求高效辦成一件事的“一網通辦”，還是追求高效處置一件事的“一網統管”，都涉及跨部門、跨層級、跨區域問題的協調處置，下階段要進一步打破條塊藩籬，推動地區間、部門間、條塊間的業務流程革命性再造，以整體性政府思維促進“一網通辦”和“一網統管”有機融合，跳出各自為戰的“小視野”，形成主動跨前、相互補臺、協同聯動的“大格局”，讓城市服務和管理模式更高效、更便捷、更精準。

（三）技術層面：要進一步發揮科技賦能作用，凸顯超大城市的“智治力”

而今，互聯網、大數據、云計算、人工智能等新技術正全方面滲透于經濟社會發展的各個領域，全面改變人們的生產生活方式。城市作為一個有機生命體，其治理決不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，只關注某個領域的單兵突進，而缺乏相關領域的協同配合。面對復雜多變的社會矛盾和利益沖突，僅僅依靠傳統以人工手段為主的城市治理模式，已經遠遠不能滿足現實需要，必須充分借助“兩張網”建設這樣涉及范圍廣、技術運用要求高的系統工程，來緩和城市治理中的突出矛盾，積累行之有效的管理經驗。

數字政府關鍵是突破部門壁壘、信息孤島，實現信息匯集、共享和運用，核心技術是互聯網;智能政府是在此基礎上，通過多維度算法，主動去發現和處置問題，核心技術是大數據和人工智能深度學習。[8]現代化智慧政府則更加突出“城市大腦”功能，可以自動收集群眾需求和城市治理突出問題，由后臺分析研判后形成處置意見，再由前端去執行，核心是物聯網、人工智能視覺聽覺識別技術等。所以，上海市各級城市運行管理中心都要能夠綜合運用傳統治理和智慧治理、融合“土辦法”和高科技的各自優勢——通過高科技賦能，提高“人工”的智慧化;通過人力引導，確保高科技貼地氣，以“兩張網”提升城市的發展能級與治理效能，并著眼于增進各類人群在城市中的福祉，建設成一座更好的“人民城市”。

參考文獻：

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