鄉村振興背景下縣域新型城鎮化發展問題探析

曾江輝

摘 要：鄉村振興背景下如何實現縣域新型城鎮化的可持續發展，是當前我國全面建設小康社會必須關注的重點問題。我國縣域城鎮化率逐年提高，但遠低于全國平均水平，且區域間縣域城鎮化發展不均衡。本文從進城務工人口的回流及資本下鄉、就地城鎮化問題的解決、縣域新型城鎮化的可持續發展三方面分析了鄉村振興戰略在縣域新型城鎮化的作用；從城鎮規劃與基礎設施、產業結構與集聚、勞動力素質與技術創新、政府管理制度、地方政府財力與生態環境等方面探討了制約縣域新型城鎮化發展的因素。最后針對性地提出了實現縣域新型城鎮化可持續發展的建議。

關鍵詞：鄉村振興；縣域新型城鎮化；可持續發展

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）02（a）-146-03

①基金項目：湖北省教育廳重點項目《推進湖北省新型城鎮化發展的改革路徑與政策研究》（16D023）。

縣域經濟作為國民經濟的基本單元和地域分工基礎，其發展的程度直接影響到整個國家社會經濟發展，而縣域新型城鎮化是當前我國縣域經濟發展的重要途徑，是我國全面建成小康社會的重點，是新型城鎮化的主要陣地。鄉村振興戰略中明確指出，新型城鎮化必須以縣、鎮為基礎。縣域新型城鎮化不僅能有效契合產業空間與勞動力分布，使農民工安居樂業；而且能有效化解農民工落戶大中城市的難題，相比大中城市，縣域新型城鎮化農民工市民化成本低；縣域新型城鎮化更有利于促進新型城鎮化與鄉村振興戰略協調推進，實現新型城鎮化可待續發展。鄉村振興背景下實現縣域新型城鎮化的可持續發展，是我國全面建設小康社會的必要條件。

1 縣域新型城鎮化發展現狀

目前我國有縣2070個，縣域國土面積占全國94%，人口占全國總人口的73%，人均GDP只有全國平均值的70%，其中有三分之二的縣（市）人均GDP只是全國平均值1/3或低于1/3，但縣域消費品零售額僅占全國消費總額的四成。

1.1 縣域城鎮化率不斷提升

近年來快速發展的縣域經濟使得我國農村轉移人口不斷向小城鎮、縣城集中，縣域城鎮化率不斷提升。但是，我國縣域城鎮化率依然遠遠低于全國平均水平，這是由于我國縣域集中了全部的農業人口，而縣域人口約占全國總人口的 70%以上，導致以縣域城鎮人口占其總人口比重來衡量縣域城鎮化率水平很明顯會低于全國水平。其次縣域城鎮化滯后于工業化，主要是由于城鄉長期的二元結構使得農業轉移人口難以“市民化”，制約了縣域人口城鎮化率的提升。

1.2 區域間縣域城鎮化發展不均衡

我國縣域經濟發展不平衡導致縣域城鎮化東中西差異顯著，縣域城鎮化呈現從東部沿海向西部減弱的趨勢。我國東部地區縣域地理位置優越、經濟基礎雄厚，中心城市及外資輻射強，縣域城鎮化發展迅速；中、西部地區地理位置相對偏僻，交通便捷程度差，縣域經濟發展基礎薄弱，大部分縣域以農業發展為主，工業化、城鎮化進程緩慢。而從區域間的縣域城鎮化率來看，東部沿海縣域的平均城鎮化率低于東北和大西北縣域水平，僅高于中國縣域樣本整體水平，與黃河中游地區持平。東部沿海省份江蘇省、浙江省經濟發展水平較高，但東部沿海縣域所在省份，大中城市數量多規模大，與其他區域相比，其地級市以上人口所占比重較大，大多數縣域農村人口轉移主要流向大中城市，導致地級市城鎮化水平高，而縣域城鎮化水平偏低；黃河中游縣域所在省份擁有的大中城市數量相對較少、城市規模小，既而縣域城鎮成為吸納農村轉移人口的主要載體，因而其縣域城鎮化率較高。學者普遍認為高比重的國有化產業特點導致東北縣域城鎮化率整體水平一直較高，但東北地區體制性和結構性矛盾引起其區域競爭力不斷下降，城鎮化發展隨之不斷放緩。

2 鄉村振興戰略在縣域新型城鎮化發展中的作用

鄉村振興戰略既為新型城鎮化解除后顧之憂，又形成城鄉融合發展機制，在縣域新型城鎮化發展中發揮著重要的作用。

2.1 有助于進城務工人口的回流及資本下鄉

鄉村振興戰略鼓勵資本下鄉，成為新型農業經營主體。資本下鄉帶來鄉村經濟發展所需的各種要素，如產業項目、帶著全新理念和專業技能的人才；資本下鄉提供大量不同于傳統鄉村產業的工作崗位，導致人口結構發生改變，影響農村人口的認知邊界、思維模式，重構鄉村生活，促進農村人口就地市民化。

2.2 有助于就地城鎮化問題的解決

農村人口在原有住地實現市民化即為就地城鎮化。縣域新型城鎮化包含就地城鎮化。隨著農村經濟的發展，農村已經涌現許多諸如四川郫縣戰旗村、廣漢向陽鎮、江蘇省華西村、山東省南山村等就地城鎮化的典型。產業支撐是農村就地城鎮化的核心要素，而促進農村產業發展正是鄉村振興戰略的重點。通過鄉村振興戰略，不斷加快農村產業轉型升級，促進鄉村就地城鎮化。

2.3 有助于縣域新型城鎮化的可持續發展

鄉村振興戰略指出，必須從政策體制上改變我國城鄉二元結構，形成城鄉一體化，進而促進農村就地城鎮化。通過破除城鄉分割的制度壁壘，實現城鄉要素的合理流動和優化組合，促進要素在城鄉之間合理分布，使城市和鄉村融為一體。同時，鄉村振興提出，打造后工業社會時期的新農村景觀必須以保持農村自然生態為前提，徹底擺脫以往農村高污染、高能耗的生產、生活方式，從而實現縣域新型城鎮化的可持續發展。

3 縣域新型城鎮化可持續發展的制約因素分析

隨著經濟的不斷發展，我國縣域城鎮的集聚和擴散功能在不斷增強，縣域城鎮化率不斷提升，但仍然有許多因素在制約縣域新型城鎮化的可持續發展。

3.1 城鎮規劃不合理，基礎設施水平低

原有的行政區劃確定的城鎮布局，使得城鎮入住人口偏少，規模效應不能形成，從而影響了城鎮的社區中心地位及對經濟的拉動作用的發揮。城鎮居住用地比例過大，縣城建筑密度較低，按小而全的模式建設，土地利用率低，加上財政統籌能力弱，導致縣城公共服務設施、基礎設施配套建設乏力，基礎設施和公共服務水平較低影響城鎮的凝聚力。過大地規劃布局居住用地及商業用地規模導致“死城”在有些縣城出現。城市群內的縣城和小城鎮沒有與其大中城市有機融合，非城市群地區的縣城城鎮往往以點狀發展為主，導致城鎮布局分散、產業與人口集聚能力差。

3.2 產業結構不合理，產業集聚度低，就業吸納不足

我國縣域普遍存在以農業產業為主，非農產業門類少、素質弱、就業崗位數量不足等缺點，特別是中西部，主要原因在于觀念落后、制度不完善、基礎設施水平相對較低和產業集群化程度不高等。中部地區產業提供的就業崗位少，解決農民工就業的出路在城市，但不是大都市，不是沿海城市，是中西部地區的城市、縣城和小城鎮。中西部產業集群缺乏培育，東部產業集群需要升級。

3.3 勞動力素質水平不高，縣域城鎮技術創新支撐力不足

縣域農村人口素質水平普遍低下，增加了他們的就業障礙，農村人口即使進城也并未完全融入城鎮生活，難以實現市民化，半城鎮化問題嚴重。城鎮勞動力素質水平較低，這使得鄉村振興找不到合適的人才，同時低層次人員過度競爭，嚴重阻礙了縣域新型城鎮化可持續發展。縣域新型城鎮化進程中，科技對傳統產業轉型升級、延伸產業鏈有著重要的支撐作用，城鎮低層次人員無法進行縣域城鎮科技創新，縣域新型城鎮化的科技創新投入不足、縣域科技創新資源匱乏及縣域科技服務體系建設滯后導致城鎮的技術創新支撐力不足。

3.4 政府管理制度缺乏創新，市民化制度不完善

目前公共政策導向、中央經濟政策及相關制度等諸多因素導致我國縣域制度創新推進緩慢。中央雖然加大了在產業政策、城鄉戶籍及土地等方面的制度改革力度，但是具體的規劃和有針對性方案的缺失使得縣、鄉政府有關改革推進緩慢，進而使得縣域新型城鎮化的社會保障制度、公共服務和戶籍制度改革等有利制度創新嚴重滯后。近年來，在國家鼓勵高校畢業生和返鄉農村人口到農村和縣域城鎮創業，但創業就業所需資金、土地和技術等配套政策實施不到位，創業服務機制和創業平臺不完善，無法有效推動返鄉農民工和大學生創業。同時，農村人口市民化制度性障礙導致農村人口轉為城鎮戶口意愿不強。相關政策和保障制度建設也嚴重滯后，導致農村轉移人口長期處于半城鎮化狀態。

3.5 地方政府財政財力不足，生態環境問題嚴重

目前縣、鄉級政府財力不足，收入可持續性不強，縣級政府公共服務能力弱，而民生支出壓力大，中央和上級政府要求的配套資金壓力大，導致其財政負擔過重。縣級財政自給率呈現東部沿海高西部低的狀況，最差的寧夏個別縣財政90%需要轉移支付。營改增導致縣級政府無主體稅種，極大地影響了縣級政府收入，省、市政府行為偏好導致縣級政府的轉移支付存在隱憂，縣級政府財權與支出責任不匹配，加重其負擔。財力不足的地方政府在縣域城鎮化發展過程中，往往只看重直接效益，忽視社會、生態環境效益。縣域城鎮化過程中工業企業大多以粗放型為主，規模偏小，科技含量偏低，環境污染嚴重，而他們往往是當地政府納稅大戶，當地政府對他們的污染行為往往采取包容的態度，導致我國縣域城鎮化過程中生態環境問題日趨嚴重，極大地減弱了縣域城鎮化的潛力。

4 鄉村振興背景下促進縣域新型城鎮化可持續發展的建議

在鄉村振興背景下，為實現縣域新型城鎮化可持續發展，必須結合縣域具體實際情況，重點做好以下工作。

4.1 做好縣域小城鎮規劃工作，重點發展有潛力的中心縣城和建制鎮

合理的規劃是城鎮建設有序進行的前提和基礎，城鎮建設和綜合開發必須以切實可行的規劃為基礎。縣域小城鎮規劃必須以縣域經濟社會發展總體規劃為基礎，研究和制定符合當地實際的城鄉一體化規劃；小城鎮建設必須以小城鎮總體規劃及各項具體規劃為依據，這些規劃必須符合中心鎮和建制鎮的自然資源、交通運輸和工農業發展等條件。

4.2 積極推進縣域產業融合，增強產業集聚

鄉村振興戰略強調城鄉必須一體化融合發展，并形成立體化的產業發展模式，才能有效推動縣域新型城鎮化實現可持續發展。必須擴大產業發展空間、優化產業結構、提高規模效應，才能充分有效發揮縣域城鎮經濟增長極的作用。同時，盡快制定有力促進農業發展的相關政策，為小城鎮新型城鎮化可持續發展奠定基礎。積極引導各種社會資金投入進行農業綜合項目，形成各具特色的農業規模優勢，實現農業產業化可持續發展。通過在加速融合鄉鎮企業產業的過程中引入現代企業制度，強化縣域經濟體中工業技術改造和技術創新，加速形成城鄉一體化的產業鏈，增強產業聚集，從而提高縣域產業的競爭力，以實現其新型城鎮化的可持續發展。

4.3 積極創新并完善各項制度、體制，為縣域新型城鎮化創造良好的軟環境

4.3.1 深化縣域社會保障制度改革，完善市民化制度

新型城鎮化要求必須建立、健全縣域小城鎮的社會保障體系，以保證小城鎮實現可持續發展。醫療、教育、養老、失業救濟等城鄉統一的社會保障制度既可以吸引農業人口進鎮生產經營和居住，又可以解除他們的后顧之憂，使他們順利市民化。縣域社會保障體系的建立、健全必須與其經濟發展水平相適應；必須建立城鄉統一的勞動力市場，有機結合小城鎮建設與促進勞動力就業；完善縣域教育體系，提高勞動力素質。

4.3.2 改革縣域土地制度，引導資本下鄉

為實現土地市場化改革，必須建立、健全能有效運作的農村土地市場體系。盤活農民土地的承包權和土地經營權，合理引導資本下鄉。以有關審批程序和規劃方案嚴格執行為前提，允許部分農用土地進入縣域城鎮的土地市場，參與土地開發的形式表現為轉讓、出租、入股；加快改革農村土地流轉制度，為實現適度規模經營，鼓勵農業新型主體集中土地。縣域城鎮發展必須與舊鎮區改造相結合，允許舊鎮區直接進入土地市場，多元化縣域城鎮土地市場主體，有效引導資本下鄉。

4.3.3 改革財稅體制，完善生態保護

現行的財政體制偏重于大中城市建設，忽視縣域城鎮建設，進而極大地延緩了我國縣域新型城鎮化進程。縣鄉政府財政可支配權太小，與縣鄉政府承擔的經濟社會發展責任完全不對稱，這是當前財稅體制最大的問題。在當前鄉村振興背景下，必須改革、突破傳統財稅體制，探索、創新縣級財稅和金融體制，破解縣域城鎮化發展的資金瓶頸，建立有利于縣域新型城鎮化發展的財稅體制機制。建立和完善對地方黨政領導干部生態文明建設的培訓機制，地方政府應把生態文明建設作為社會公益事業來落實，積極推行縣域環境資源生態補償制度，建立完善的生態文明建設考核和評價機制。

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