房屋“限購令”和比例原則分析

徐壯

【摘要】房屋限購令作為一種抽象行政行為，是公權力對締約自由的限制。其以限制交易為手段違反了民法中民事主體締約自由的權利，也是對我國基本經濟制度的違背。比例原則在理論上是公法領域審查立法和行政行為是否正當的一個基本原則，也是限制政府權力、保護公民權利的有力原則。從效果來看，限購令未必能達到限制投機性需求，進而抑制房價上漲的目的，并且還存在著其他能達到目的而較小對公民基本權利限制的手段。所以應當取消限購令，尋找其他能夠有效打擊投機性需求的手段，從而促進房地產市場健康發展。

【關鍵詞】限購令;行政行為;比例原則

1、問題的提出

我國自房地產市場化改革后，房地產行業發展十分迅速。伴隨著房地產市場的快速發展，各種負面效應也開始慢慢顯現，房價居高不下，很多的公民面臨無房可居的境地，各種矛盾紛紛出現。對此，政府通過各種手段對房地產市場進行調控，但是效果不甚理想。相反，房價反而有越調越高的現象。自2010年起，房屋限購令的出臺，到2016年各地房屋限購令再次重啟，一時間大家都對房屋限購令備受關注。同時學界對房屋限購令的合法性和有效性以及是否可替代性提出質疑。經過研究并結合我國的實際情況，提出以下問題：比例原則是貫穿行政法的基本原則，房屋限購令作為行政行為的一種，自然也應當遵循比例原則?；趯@個問題的思考，成為本文研究的動因。

2、房屋限購令的法律依據

房屋限購令從廣義上來看就是中央和地方政府運用公權力出臺的對于公民購買商品房所進行的一些限制規定都稱之為“限購令” ，其具體規定始見于2011年國務院頒布的“新國八條”中的第六條規定，此規定也即之后實行限購城市的一個范本。其從制定機關、制定程序、發文文號、發文對象上來看，從形式上來說都不屬于行政法規或地方行政規章。“新國八條”具有典型的抽象行政行為的特征。其具有非特定性、效力面向未來、可以反復適用等特征，因而符合抽象行政行為的構成要件[1]。在實踐中，我們可以看到，房屋限購令是政府機關針對不特定主體即所有的房屋交易主體制定的限制其交易房屋的一種規制手段，并且是在限購令頒布之后才開始對房屋交易主體進行限制，頒布之前是不予限制的。另外從各地頒布的房屋限購令中大部分都是沒有規定具體期限的[2]，即便規定了具體期限，在到期后也便自動延期了。在限購令取消之前，我們就可以認為其是可以反復適用的，在現實中也是如此。

3、房屋限購令對公民權益的侵害

3.1購房是憲法財產權的保護范圍

房屋限購令是對購房者購買住宅的限制。購房者購買房屋，是屬于憲法上財產權的保護范圍。在現今的大多數國家里， 財產權不僅屬于憲法上的概念，而且屬于民法上的用語。憲法上財產權的內涵也需要借助民法層面的觀察才能更加清晰。在民法所保障的諸種財產權中，首要的是對物的所有權。所有權屬于民法上的財產權，自然也便屬于憲法上的財產權，故其是在憲法的保護范圍之內的。憲法財產權的核心內容便是所有權[3]。所有權權能包括占有、使用、收益和處分。針對本文所要研究的問題，限購令對購房人購買房屋予以限制，屬于其對財產投資與消費的限制，也即收益、處分的權力[4]。

3.2限購令與我國基本經濟制度相沖突

房屋限購令對買賣主體進行的購買限制，其本質屬于對買賣主體契約自由的限制和對我國憲法確立的社會主義市場經濟制度的限制。在房地產市場里，開發商和購房者是交易的主體，而政府、銀行則是構建、提供交易場所和交易規則的其他主體。取消了購房者的買房資格，也就是剝奪了房地產開房商的售房權。政府出臺限購令可以說是直接將政府的手伸入到了市場經濟活動中最基本的交易環節。這與我國基本經濟制度中強調的市場在資源配置中起決定性作用相違背。國家管理經濟活動的最基本方式是宏觀調控和經濟立法，國務院和地方政府頒布的限購令明顯是對公民個人和市場經濟組織所從事的微觀經濟活動的限制[5]。因而需對其提出質疑。

4、房屋限購令和比例原則分析

房屋限購令在法律保留原則上的不足，還可以在今后立法中得到改變。但就算之后通過法律制定了房屋限購令，其依然需要接受比例原則的審查。比例原則是對公權力行為的與手段之間的衡量，也就是在所欲實現的目的與所造成的損害之間進行衡量，不能為了某個目的而付出過分的、不合比例的代價。

4.1限購的目的

從《國八條》中相關限購令條款我們可以看到，合理引導住房需求是房屋限購令的目的，合理引導住房需求也即是打擊投資、投機性需求，保護合理性需求，促進房地產市場的平穩發展。投資、投機性購房行為無疑是當下房地產市場的非理性上漲的一個重要因素[6]。從社會整體利益出發，房地產行業的健康、理性發展，不管對國民經濟還是購房者來說都是有益的[7]。所以，我們可以認為這個目的是具有正當性。

目的正當性是對房屋限購令目的的考量，一個規范性文件僅僅有目的正當性還是不夠的，還需要滿足比例原則其他幾個亞原則。目的正當未必就意味著可以為了這個目的而不擇手段，不能為了追求某個“善” 而沒有道德焦慮感地實施某種“惡”。[8]為了限制投資、投機性需求，保障房地產市場的健康發展，未必一定要限制公民的財產權利益和違背基本經濟制度從而對市場主體進行微觀經濟活動的限制。在利益相沖突時，通過尋找一種方法使兩者達到平衡的狀態，對基本權利保護效果的最大化，而不是你死我亡的境地便是十分重要的。對房屋限購令和比例原則審查，就是要對此種“財產權限制”、對基本經濟制度的違背進行手段與目的的衡量。

4.2限購手段是否具有適當性和必要性

房屋限購令是具有目的正當性。而僅僅如此還不夠，下一步需要審查限購手段是否具有適當性和必要性。限購令是否具有適當性，是要求限購令的手段要能夠促成目的實現。在新一輪的限購政策下，以北京為例，2017年1月～3月新建房屋銷售價格的環比漲幅分別為3.04%、4.79%、6.38%，同比漲幅均超過50%?？梢姡跋拶徚睢钡膶嵤┬Ч⑽达@現[9]。而且從現實情況看投資、投機性需求的購房者想要購買房產，完全可以通過其他方式規避限購政策，比如說假離婚，借名買房，繳納假社保證明等。所以，限購措施能否達到所追求的目的在一定程度上是值得懷疑的。

就算限購措施可以達到所追求的目的，仍然需要看其是否具有必要性。必要性原則就要求我們在所有手段中選擇對相對人利益侵害最小的手段來實行，即“最小損害原則”。事實上，就打擊投資、投機性需求，保障房地產市場平穩發展而言，這種手段是存在的。比如說經濟手段中的限貸政策，增加土地供應，增建保障性住房并加強監管等。綜上分析，限購政策雖然存在目的正當性，但卻在眾多可選擇手段的情況下對公民基本權利造成了不必要的過度限制。以限購來一禁了之，這與“懶政”是毫無區別的。

4.3限購令是否符合狹義比例原則

狹義比例原則指立法或行政是適當的、符合比例的。狹義比例原則是判斷結果是否正義的一個標準，是比例原則的原初含義。結合限購令來看，房屋限購令是否能夠打擊投資性需求，從而保障房價的平穩是一個讓人質疑的問題，如前文分析，限購令是不能達到目的的，而且完全可以有其他更有效的效果所代替。然而，房屋限購令卻通過對公民基本權利限制的手段，并且還限制了市場主體的一些微觀經濟活動對購房者造成利益侵害。因此，從房屋限購令達到其正當性目的的程度與給公民權益受到侵害所造成的損失相比，其不符合狹義比例原則。

5、房屋限購令的處理建議

5.1完善宏觀調控

房屋限購令的行政執行必須厘清兩方面關系，也就是市場和政府權力的關系。頒發行政舉措必須遵循市場發展規律，依照市場發展變化情況來不斷完善宏觀調控。就房地產市場而言，中央政府宏觀調控的重點應該是市場運行及監督機制，而并非房屋的價格、成交數量等交易最終結果。對房地產市場的調控要遵循市場發展變化的規律，房屋限購令只是臨時的限制手段，如果不適合市場發展的具體情況，必然最終被市場淘汰。

5.2嚴格執行監督

房屋限購令是抽象行政行為之一，監督管控要從如下三方面著手：一是權力機關監督的不斷完善。權力機關監督房屋限購令執行情況，要事先通過國家權力機關對其進行立法授權。二是加強行政監督。行政監督是行政上級對下級制定的抽象行政行為、違法行為的監管，對部分行政行為予以糾正或停止執行。三是司法審查監督機制。 我國法院目前無權撤銷行政抽象行為，也不能夠判定其是否有效。這種狀況導致了行政相對人合法權益受損后沒有法律約束，存在不公平現象。所以，為了最大限度保護公民合法權益，完善司法審查機制、監督機制勢在必行。

參考文獻：

[1]馬懷德.將抽象行政行為納入行政復議的范圍——規范和監督政府行為的重要途徑[J].中國法學，1998（02）：39-44.

[2]王思鋒，彭興庭.論中國房地產市場的政府規制——兼評“房屋限購令”的合法性[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2011（03）：148-153.

[3]張翔.機動車限行、財產權限制與比例原則[J].法學，2015（02）：11-17.

[4]鄭少華.“限購令”的法律解釋[J].法學，2011（04）：41-43.

[5]秦前紅.房地產市場行政規制與政府權力的邊界[J].法學，2011（04）：30-34.

[6]張德榮，鄭曉婷.“限購令”是抑制房價上漲的有效政策工具嗎？——基于70個大中城市的實證研究[J].數量經濟技術經濟研究，2013，30（11）：56-72.

[7]章瑛，熊瓊.對我國住房“限購令”正當性的法理學分析[J].社會科學家，2012（11）：98-101.

[8]彭剛，趙樂新，李晶茂.“限購令”能夠有效平抑房價嗎——基于2007年～2015年我國30個城市的數據[J].價格月刊，2018（07）：1-6.

基金項目：

北京市社會科學基金研究基地一般項目《稅務行政復議與行政訴訟銜接問題研究》的階段性成果。項目編號：18JDFXB004