高職院校基建資金管理廉政風險防控研究

李欣 張媛媛

摘 要：基本建設領域一直以來都是高職院校腐敗的重災區，如何做好基建領域的廉政防控建設也是各高職院校廉政防控建設的重點。其中，資金管理廉政風險防控是高職院校基建廉政防控建設的重要組成部分，具有很重要的實踐意義，不可或缺。通過分析高職院校基本建設資金管理過程中存在的權力及廉政風險點，提出高職院校在基建過程中的資金管理防控措施，探討高職院校基建廉政防控建設中的資金管理方法。

關鍵詞：高職院校;基建;資金管理;廉政風險

一、高職院校基建工程資金管理工作權力的構成

第一，在資金籌集與預算階段的權力。此階段的資金管理權力一般包含：投資總額控制權、資金籌集權、融資渠道控制權。核心是總額控制權，由于多數高職院校自身的財力不足以支撐巨大的基本建設資金投入，所以在確定投資總額的前提下，要明確是否需要對外籌資，籌集資金的多寡以及從何種渠道融資，這些問題尤為重要。

第二，在施工階段的權力。此階段的資金管理權力一般包含：是否按合同約定撥付或臨時附加條件;進度款撥付審核;進度款支付時間把控等權力。核心是進度款的撥付，并且進度款在基建資金管理工作中資金占比較大，是整個基建資金管理工作的重點環節。

第三，在竣工驗收階段的權力。此階段的資金管理權力一般包含：當工程竣工決算金額與施工合同價存在較大差額時，高職院校有權力決定按哪一金額先行支付尾款;尾款支付審核把關權;尾款支付具體時間的控制權;履約保證金退還審核把關權;履約保證金退還時間控制權。

第四，在工程質保階段的權力。此階段的資金管理權力一般包含：質保金退回的審核把關權、質保金支付的時間控制權。

二、高職院校基建資金管理工作中的廉政風險點

（一）資金籌集與預算階段資金管理工作中的廉政風險點

1.投資相關工作資金管理廉政風險，主要是超額投資帶來的風險。在基本建設開始之時，若沒有科學的制定基建投資預算，或在資金支付審批過程中未嚴格審批核減，極有可能導致實際支出超出投資預算總額。超額投資不僅有可能帶來浪費國家資產的風險，也可能導致還款資金不足，以債養債，長期下去，不利于高職院校的長足發展。

2.融資相關工作資金管理廉政風險，主要是融資成本的控制。融資時需要充分考慮融資成本，一方面是沉沒成本，即所融資金產生的利息負擔;另一方面是機會成本，即使用該筆所融資金進行其他投資活動可能產生的收益。一旦融資成本過高，直接導致基本建設項目建設成本升高，降低資金利用率。

（二）施工階段資金管理工作中的廉政風險點

1.進度款支付的資金管理廉政風險，主要是支付審核把關不嚴帶來的風險。涉及正反兩個方面：一方面，施工方為了提前取得工程進度款，可能誘使相關工作人員在未達到付款約定條件，或未全部審批完成時提前轉款，造成國有資產利息流失。另一方面，高職院校的相關工作人員也可能為了謀求自身利益，會故意拖延付款時間，向施工方提出滿足其個人利益的附加條件。

2.違反合同支付的資金管理廉政風險。在工程進度款支付過程中還存在相關工作人員專業能力有限或主觀故意等原因未嚴格按照合同計算復核，未進行特殊事項的核減等，造成違反合同支付工程進度款，導致國有資產流失的廉政風險。

3.因工程變更帶來的資金管理廉政風險。按現行多數高職院校的基本建設決策制度，一旦發生工程變更，需要經基本建設領導小組等專門的內設決策機構集體決策，導致施工方取得資金的時間成本高甚至無法取得工程變更同意。施工方為了盡快拿到資金，可能會將變更不進行備案上報，直接納入進度款中進行支付，導致重大事項未決策。

（三）竣工驗收階段資金管理工作中的廉政風險

1.工程尾款支付的資金管理廉政風險。由于各種原因，工程竣工決算審計金額往往高于施工合同價，對于差額部分，需要經過高職院校相關決策機構集體決策、審計等程序。在這種情況下，施工方對工程尾款取得的時間成本過高，往往會誘使工作人員在未完成相關程序的條件下提前支付部分甚至全部尾款。

2.退還履約保證金的資金管理廉政風險。在此可能存在工作人員遺漏或主觀故意不按合同約定對施工方進行履約考核，全額支付履約保證金的風險。

（四）工程質保階段資金管理工作中的廉政風險

該階段的廉政風險主要為質保金支付的資金管理廉政風險。由于基建項目一般質保期較長，質保金退還時相關工作人員遺忘或主觀故意不與工程使用部門進行確認，未確認工程使用中有無明顯質量問題等，直接按照時間節點進行退款。

三、高職院校基建工程資金管理廉政風險防控措施

（一）完善制度，促進基建資金管理科學化、規范化

完善的管理制度是高職院校基建資金管理安全、有序、有效運行的保證，是高職院校從源頭上做好廉政防控的重要措施。制度更完善、理論更科學、管理更規范，可以使腐敗貪圖利益的人無法肆意妄為，同時也可以讓清廉正直的人充分發揮自身的優點長處，將風氣引領到正途之上[1]。

高職院校基建工程的管理制度有待修整，例如其廉政風險防控度不高，存在風險因素。一個基建項目資金數量大，難免有所疏漏，對包攬工程者的監督與管理力度不足夠，懲罰力度不大等，會讓貪圖利益者思想中抱有僥幸心理。

高職院校應主要從以下幾個方面完善基建資金管理制度。

1.應制定基建資金管理相關集體決策制度，明確需集體決策的資金管理權限，以規避基本建設資金管理過程中出現決策不明，避免“一言堂”。例如制定涵蓋資金管理決策制度在內的《基本建設事項決策議事辦法》，成立基本建設領導小組。

2.應制定涉及基建投資、融資資金管理的基本建設立項制度。制度要對基建項目總投資預算、分年度投資預算安排、融資渠道、融資及投資效益分析報告等做出明確的、可落實實施的規定。

3.應制定基本建設資金支付審批制度。基本建設資金支付審批應區別于高職院校的常規經費支出審批，獨立成制，對基本建設資金審批權限、代簽、補簽等進行規范。

4.對于享受國家專項項目撥款的基建工程，還應針對性地制定專項項目專款專用的資金管理制度。基建工程建設流程按照相關管理制度完善后的標準進行校對，謹防誤差。

5.應制定基本建設資金管理工作相關的公示制度。高職院校應按照國家相關信息公開要求，對涉及基本建設資金管理工作的重大、主要事項進行公示公開，接受監督。

6.應制定基本建設資金管理相關的內部控制制度。高職院校可以聘請第三方機構結合本單位實際制定相應的基建資金管理內控制度，對本單位基建資金管理的缺漏環節、薄弱環節進行“診改”。

（二）制定基建資金管理工作流程，規范辦事程序

基本建設資金管理工作流程是對工作制度的細化、補充和完善。在簡明、可操作的前提下，高職院校基本建設資金管理應制定以下主要流程。

1.集體決策流程。應包括：①發起提案→②主要人員初議→③會議集體決策。

2.投資預算工作流程。應包括：①發起總投資預算→②安排分年度投資預算→③第三方專業機構對投資預算的復核、評價、優化→④會議集體決策。

3.融資工作流程。融資工作流程是對投資預算工作流程的延續，同時投資預算也應考慮融資難易程度、融資成本等。基本的融資工作流程應包括：①測算融資需求→②融資市場3家以上單位的考察、比較→③提出2—3個以上不同渠道融資方案并對方案優劣進行闡述→④就融資方案進行初議→⑤會議集體決策。

4.資金撥付審批流程。應包括：①基建部門發起資金支付審批→②第三方項目過控、監理等有關部門審批→③財務審核，應至少做到三級審簽，即財務工作人員一級審核、主辦會計或財務副職二級復核、財務部門負責人三級審簽→④審計部門審核→⑤主要校（院）級領導審簽。

（三）堅持集體決策及群眾監督制度

《行政事業單位內部控制規范》明確規定，“重大經濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定。”[2]在集體決策過程中，要做到充分討論、詳細記錄、形成決策。

在高職院校基建各個環節流程中，設立工程項目是資金管理廉政風險防控的關鍵流程之一。從以往調查出來的基建腐敗案來觀察，由于沒有切實地實施集體決策制度，在企業或者承建方的金錢以及糖衣炮彈的策略之下，高職院校基建中的主要負責人、主要領導、校領導及負責基建的校領導會在利益的誘惑下，擅自代表整體來簽訂協議項目，這違背了“堅持集體決策”制度而造成廉政風險，這是高校基建存在的大風險之一。堅持集體決策制度，將權力的運行到位與肩負的責任擔當相統一，如此一來，避免了個別人員的獨斷專權，減少了“一言堂”現象的出現。

在擬定項目投資計劃、資金籌措方案過程中，制定和變更投資預算、融資計劃、分年度投資計劃等重要基本建設資金管理內容都需要進行集體決策;在后續的資金支付階段，如出現與合同約定不符，甚至無計劃或者支付金額超計劃又確需支付的，也需提交本單位基建工作集體決策議事機構集體決策。根據基本建設事項的具體情況，必要時提供律師、相關監理、過控、審計等第三方意見以供決策參考，真正推進決策科學化、民主化、規范化，保證權力在陽光下運行。當集體決策制度已經完善的建立時，后續的關鍵問題就是貫徹落實。制度的落實很關鍵，否則就是只做表面功夫。在貫徹落實的過程中，一些涉及范圍廣、程度大的重大工程項目，需要經過監察部門、審核部門、財務部門等相關部門人員共同決策，以對項目的質量有所保障，有效防治資金管理廉政風險。

群眾監督管理制度，就是要建立一個信息公開的平臺，將高校基建的整個過程信息公開。除法律規定不得公開的隱私事項外，將適宜公開的流程進度內容公開，讓全校師生人員、社會集體能夠參與監督。在加強防控措施時，還可以借鑒相關高校防控制度——全責監督立體制度，特邀監督員或者顧問制度。制度的落實讓群眾可以多途徑了解相關信息進行監督，充分展現以及發揮群眾的力量。在一系列的管理與無處不在的監督下，高校基建工程項目的承建方以及校負責人能夠腐敗貪污的機會降低，能夠及時發現和消滅腐敗的幼芽，充分發揮監督管理機制體系，有效對廉政風險進行防控。

（四）堅持廉政思想

在實際工作中，堅持理念思想非常關鍵。首先要引導高職院校相關人員認識到廉政風險的危害性;然后要針對領導、干部、部門相關人員進行正確且貫徹始終的思想指導教育，培養其高度的責任感，樹立其正確的權力觀、利益觀，形成廉政、自我規范的好作風，降低腐敗風險。為在思想教育方面加強穩固廉政風范，可以建設一個專一培養機構，進行人才的引領，培養指導，管理訓練等系列舉措，為高校基建管理領域人員培養良好的思想作風和行為作風。

（五）科學制定基建投資預算

在正式開始進行基建項目立項申報之前，高職院校需要根據自身財力、籌資能力、償債能力等確定基建投資預算。財政性撥款和學費收入兩者相加約占普通高職院校經費收入的90%[3]。高職院校償債能力有限，在基本建設項目財政支出限額的基礎上，合理預判以后年度資金結余，確定可負債總額，科學計算出基建投資預算。

在確定基建投資預算后，立即進行投資計劃編制。高職院校財務管理部門依據第三方專業機構出具的項目可研究報告、總投資概預算報告等資料，結合單位實際財務情況提出基本建設分年度投資預算、資金籌措方案及優劣評估。

（六）嚴把合同執行關，避免資金違規支付

基本建設過程中，在資金支付過程中，嚴格按照合同約定的施工進度進行款項的支付。對施工進度的判定不能只有一個部門參與，應引入至少施工方、監理公司、過控公司、高職院校基建處共同判定。同時，高職院校審計處、財務處等部門做好監督管理工作，準確掌握基建項目施工進度，嚴格按合同約定支付進度款，嚴禁超進度支付。

參考文獻：

[1]? 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定（2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過）[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網站，2019-11-05.

[2]? 財政部關于印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》的通知（財會〔2012〕21號）[EB/OL].中華人民共和國財政部網站，2012-11-29.

[3]? 謝振中，胡杰.對我國公辦高等院校基本建設融資問題的探討[J].今日財富，2015，（34）.