城鄉建設用地“增減掛鉤”減貧維度與效應研究

何 丹，吳九興

(1.安徽商貿職業技術學院 經濟貿易系，安徽 蕪湖 241002；2.安徽師范大學 地理與旅游學院，安徽 蕪湖 241002)

一、問題提出

城鄉建設用地“增減掛鉤”是指依據土地利用總體規劃，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低、城鄉用地布局更合理的目標[1]。從《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)提出實施城鄉建設用地“增減掛鉤”政策以來，該政策在推進城鄉融合、建設美麗鄉村、保護耕地資源等方面發揮了重要作用。2008年6月，國土資源部發布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發〔2008〕138號)，期望借此加強和規范城鄉建設用地“增減掛鉤”試點工作；2017年4月，《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》(國土資發〔2017〕41號)，明確省級減貧開發工作重點縣可將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用，要求“沒有開展節余指標流轉交易的地方，要強化政策落地意識，抓緊行動起來，推進相關工作取得實質性進展，有力支撐脫貧攻堅工作。"鑒于此，本文旨在探討增減掛鉤政策對農民收入、農民居住、農民就業、農民生產、農民權利等的影響，以安徽省的部分貧困縣區為對象，側面分析增減掛鉤政策的減貧效應，進而提出改進政策的建議。

二、文獻回顧

近十六年來，國內學者針對城鄉建設用地增減掛鉤做了大量研究工作。在現實意義方面，“增減掛鉤”被認為是破解土地制約城市化、工業化發展，改變農村建設用地低效利用，挖潛存量用地的途徑。正如有研究指出，增減掛鉤政策在耕地保護、提高土地利用程度、加快城鄉統籌發展等方面成效突出。在運作模式方面，“增減掛鉤”項目實施要以政府帶頭、市場推動、農民決策、陽光操作為原則，雖然增減掛鉤的指標周轉模式、地票交易模式的內在機理相同，但運作形式、實施效果卻存在顯著差別，特別地，政府主導模式和市場主導模式下增減掛鉤的經濟、社會、生態存在較大不同。從實施模式而言，按投融資主體差別可分為政府主導模式、企業主導模式、農村集體自主模式。在潛力測算方面，有學者針對天津市、武漢城市圈、重慶北碚區等地區，在不同層面上進行潛力估算。在收益分配方面，有學者分析宅基地增值收益形成路徑，而用途變則是增值收益形成的關鍵；有學者分析增減掛鉤中土地增值收益及其來源、土地增值機理及收益分配路徑。在福利影響方面，有學者探討農民自主型增減掛鉤模式下農民福利的變動，發現自主模式在很大程度上增進了農民福利水平，還有基于森的可行能力理論的分析表明，市場主導型對農戶福利改進有明顯的積極作用，但效果仍有待加強。也有學者反對增減掛鉤政策，認為增減掛鉤政策的邏輯存在謬誤，應當用公共政策取代增減掛鉤政策轉移資源的功能。從土地利用轉型的理論來看，城鄉建設用地增減掛鉤政策可以促使城鄉建設用地的轉型，以節約集約利用和提高利用效率為政策目標。可見，現有研究在城鄉建設用地增減掛鉤政策分析取得了進展，在農村土地整治的增收或減貧方面也有探討，但缺乏增減掛鉤政策實施對農村經濟發展和減低農村貧困影響的混合研究[2-26]。從權利剝奪和可行能力的視角來看，“貧困”可以被定義為對商品的支配能力的形成，是各種權利關系影響的結果。權利剝奪成為破解貧困問題的一個突破口。無論是內在的還是外在的，一旦將其納入公共行為的視野，不管“貧困”被界定為剝奪本身，還是被定義為缺乏逃避剝奪的經濟手段，都將會被用于貧困識別的優先考慮。國家對農村的投資，或轉移支付，都是為了實現農村地區的減貧和農民增收，已有的文獻研究表明，對農村教育、研發和道路、電力等基礎設施投資取得了顯著的減貧績效，而面向農戶的公共轉移支付增加了農業產出從而降低了農村貧困發生率。作為一項農村公共政策，同時也是農村發展項目，城鄉建設用地“增減掛鉤”政策實施以來，城鄉建設用地增減掛鉤為扶貧攻堅提供一個新路徑。增減掛鉤政策的實質，就是以城帶鄉、以工補農的區域補償制度。通過城市的資金帶動農村的發展，更好地促進國家城鎮化進程，增減用地指標兼具新增用地指標、建設用地規模、耕地占補平衡指標這三項功能，實現各方利益的最大化[27-31]。

三、城鄉建設用地增減掛鉤減貧效應理論分析

(一)增減掛鉤對農民收入、居住和就業的正向影響

1.增減掛鉤對農民收入的正向影響。根據現行法律、法規和政策，農村宅基地不得買賣，使得農村宅基地的流轉價格較低、流轉范圍受限、流轉市場發育滯后。從長遠看，這會導致廢棄閑置宅基地無法得到充分利用，農戶無法從土地中獲取收益。但是，借助實施增減掛鉤項目，進行土地整理及復墾，可以實現節約集約用地，特別是將農村閑置、廢棄宅基地利用起來。創設土地發展權并進行交易，實施增減掛鉤政策后農村集體經濟組織可盤活閑置的存量宅基地，實現土地資源向土地資產轉化，使農民收入得到一定程度提高。收入的來源主要有兩個方面：一方面拆舊地塊在土地整理復墾后，農戶可得到一定的補償費用；另一方面通過復墾整理增加耕地面積，獲得耕地耕種收入。

2.增減掛鉤對農民居住的正向影響。農村人居環境整治是黨中央從戰略和全局高度作的一項重大決策。農村人居環境是農村居民福利的重要部分。在缺少村莊規劃和國土整治之前，農村居民點多呈現為零星分布的狀態，尤其在山區、丘陵、河網等地貌的地區。因為通鄉、通村道路交通不便，農村基礎設施也就難以跟進，導致基礎設施和服務設施較差。從增減掛鉤政策實施以來，實地調查表明已拆舊地塊在一定程度上可以給農民帶來增收和居住環境改善的好處，農民進入城鎮，可以享受著便利的基礎設施和服務設施。

3.增減掛鉤對農民就業的正向影響。城鄉建設用地增減掛鉤政策不會直接地作用于農民就業，但會通過改變農民財產權而使得農民就業選擇行為發生變化，增減掛鉤雖減少了農民擁有的土地資產，但使農民獲得了貨幣補償。從短期來看，財產變現可以使得農民的收入得到一定的增長。從長期來看，農民只有轉變就業方式，從農業生產轉向非農生產才有可能獲得更高的收入。一方面非農就業機會增多，不再局限于農業生產方面，農民的就業選擇更加多樣化，完全可根據自身能力和需求選擇適合自己的工作；另一方面，城鎮的工作待遇也高于農村，工作的彈性更大，生活方式發生較大變化。

(二)增減掛鉤對農業生產和農民權益的負向影響

1.增減掛鉤對農業生產的負向影響。農業生產具有特有的生產季節性、監督困難性和臨近田間的必要性。在傳統農區，農民的居住地選擇都與耕作的田間保持合適的地理距離。這種距離叫做耕作半徑，超過耕作半徑會使得農民的生產成本上升，無論是時間的支出還是費用的支出，都會有較大增加。增減掛鉤項目的實施狀況表明，在農民房屋未拆遷前，農民的居住地一般距離自家的田地較近，耕作較為便利。在一定程度上，耕地的區域分布狀況誘導農民住房的區位選擇。實施增減掛鉤、集中居住后，無論是將拆遷戶進行集中安置到中心村還是安置到城鎮居住，所形成的耕作距離相比原先的耕作半徑而言有較大變化，導致農民的耕作成本提高，耕作意愿也隨之降低。

2.增減掛鉤對農民權益的負向影響。在增減掛鉤政策實施中，農民失去的是宅基地使用權，且具有恒久性、不可逆性。農民還失去了土地收益分配權利，因為宅基地變成了耕地等地類，不再提供居住等功能。農村土地發展權被轉為城市邊緣區的土地發展權，土地用途的空間置換導致了增值收益、發展機會減少的問題，使得農民的土地發展權利也受到損失。實施增減掛鉤政策，既會使農民喪失建設用地的使用權，收益增加的同時伴隨著權利的喪失，又會因為無法繼承未來該土地上產生的增值收入導致長遠收入損失。當宅基地被收回或農房被拆后，農民便無法行使該權利，也不能分享這片土地的增值。

四、城鄉建設用地“增減掛鉤”減貧效應實證分析

(一)增減掛鉤減貧效應的測度方法

有關貧困測度的方法，主要包括收入貧困測度方法和多維貧困指數方法。其中，簡單的方法就是用收入來直接表達貧困；復雜的方法就是借助多維貧困指數方法，即用多個指標來構造多維貧困指數，衡量一個人是否處于多維貧困下[32]。對中國農村的貧困度量，也需從多個維度來展開。若對貧困地區選的維度和指標比較單一化，就不能完整準確地獲取貧困地區的發展趨勢。

在實證分析中，多采用Watts多維度貧困指數、多維貧困指數MPI、人類發展指數HDI和人類貧困指數HPI等方法[33]。鑒于多維貧困指數計算的復雜性，本文則考慮以收入貧困作為貧困程度的表達，用收入的絕對數和貧困線進行比較來衡量貧困的狀況。按照國家有關政策規定，目前最新的貧困線為3000元/人(2016年的貧困線標準)，更多時候采取2011年的2300元/人不變價作為基準來劃定貧困人口。

(二)增減掛鉤減貧效應的側面印證

根據《安徽統計年鑒》(2015年-2019年)查得，2014年安徽省農村居民人均純收入為9916元，而2018年農村居民人均可支配收入為13996元，可計算得到年均增長率為9.0%。對比安徽省的平均增長率和各貧困縣的年均增長率，發現近5年來各貧困縣的農村居民人均可支配收入增長率絕大多數高于省平均值，僅有壽縣、碭山縣低于省平均值。在此，本文以安徽省20個貧困縣統計數據中有關農民人均收入變化情況從側面說明“增減掛鉤”的減貧效應(表1)。

表1 安徽省20個貧困縣區農村居民人均收入及其增長率(2014-2018年)

表1顯示,大多數的貧困縣區的農村居民人均收入在2014-2018年間實現較高速度的增長，年均增長速度在9.10%以上的縣區有潛山縣、太湖縣、宿松縣、岳西縣、望江縣、臨泉縣、阜南縣、潁東區、金寨縣、裕安區、利辛縣、蕭縣、靈璧縣、泗縣、舒城縣、石臺縣、潁上縣、碭山縣十八個縣區；其余2個縣區，包括壽縣、霍邱縣，農民人均收入的年均增長率分別為9.07%、9.03%。總體上，農村居民的人均收入實現了持續地增長，帶動了農村貧困居民的漸進脫貧。無疑，貧困縣區都充分利用增減掛鉤政策，實施土地發展權在市域范圍內交易，既增加項目實施區農戶的收入，又緩解市域范圍內建設用地指標的緊張狀況。

根據對安徽省國土資源廳網站中有關城鄉建設用地增減掛鉤節余指標流轉使用掛牌轉讓交易公告的簡要分析可知：從交易數量來看，交易的次數呈現明顯的增加趨勢；從交易的金額來看，交易總額呈現出增長的態勢；從交易的單價來看，單價有所下降，從最初的720萬元/hm2的價格下降至600萬元/ hm2，后來被嚴格限定在600萬元/ hm2的價格水平上。從節余指標轉出方來看，主要有金寨縣、岳西縣、泗縣、潛山縣、宿松縣、利辛縣等落后的國家級貧困縣，但也存在個別的非貧困縣區，如埇橋區也在轉出節余指標。從各個縣區的轉讓金額來看，金寨縣作為安徽省面積最大縣，轉出的節余指標也最多。截止2018年底，金寨縣轉出增減掛鉤建設用地節約指標1 377.99 hm2轉出交易總金額總計為90億元以上；泗縣、岳西縣、潛山縣、宿松縣的節余指標轉出交易總金額都達到9億元(表2)。

表2 部分縣區城鄉建設用地增減掛鉤節余指標交易狀況(2016年12月-2018年12月)

(三)增減掛鉤減貧效應的案例分析

1.對增加耕地和增長收入的影響。在推動“增減掛鉤”政策下，廢棄、閑置宅基地拆遷，通過土地整治轉化為耕地，增加了有效耕地面積，提高了土地的利用效率。實施整治后，土地的生產能力有所增加，生產的便捷度也得到改善，有利于機械化耕作。以金寨縣為例，截至2018年年底，金寨縣共退出宅基地4.4萬余戶，騰退宅基地3 265.25公頃，戶均增加有效耕地面積1.2畝。通過省級交易平臺，交易節余指標1 378公頃，金額達到90.16億元。可見，從整體來講，實現節約集約利用土地，增加了有效耕地面積，有利于實現農民增收，推進農村脫貧工作目標的實現。

2.對人居環境和用地結構的影響。實施“增減掛鉤”政策是貫徹習近平總書記的“綠水青山就是金山銀山”的新發展理念。開展增減掛鉤項目，需要注重保護生態環境和人居環境，通過生物措施和工程措施提高復墾后耕地的質量。同時，通過完善灌溉設施以提高水資源利用效率。從土地利用角度來看，增減掛鉤起到優化國土空間布局的作用，可以為鄉村新業態發展提供用地保障。以金寨縣為例，在2014-2018年城鄉建設用地增減掛鉤實踐中，結合農村宅基地制度改革，完成新建安置點485個，部分貧困戶不掏錢也能搬住新房。實施增減掛鉤項目，既改善項目區的生態條件，又美化新建集中居住點的人居環境，很好地優化項目區的用地結構，實現了很好的經濟社會效益。

3.對宅地價值和舊房價值的影響。實施“增減掛鉤”政策將農村閑置的宅基地、破舊農房的價值顯化出來，建立以土地發展權交易為工具的資源到資產的轉換機制。無論是增減掛鉤指標的市內交易，還是增減掛鉤指標的跨市交易，都能在一定程度上、短期內增加增減掛鉤項目中農戶的實際經濟收入。對節余指標的轉入方而言，用40萬元/畝的價格獲得了將城市周邊土地轉換為城市建設用地的可能，再通過土地征收、土地出讓機制，也實現了土地資產的增長。以金寨縣為例，通過增減掛鉤不僅增加了地方政府的收入，還增加農民集體和農民個人的收入，將原本沉睡的廢棄宅基地和舊房等資產顯化出來，并通過政府的經濟補償機制，實現確確實實的收入增加。可見，城鄉建設用地增減掛鉤是顯化閑置宅基地和舊房產價值的有效政策工具，也是促進交易多方共贏的重要經濟手段。

短期內，城鄉建設用地增減掛鉤政策是推動減貧的有效路徑，通過土地發展權交易實現以城帶鄉、以工補農的政策目標，以城市資金帶動農村發展，同時更好地促進城鎮化。城鄉建設用地增減掛鉤政策的減貧效應，包括對農民收入、農民居住、農民就業、農民生產、農民權利等方面。實施增減掛鉤政策時，力爭使得政策實施后農民滿意度高。減貧效應測度可使用收入貧困測度方法和多維貧困指數方法。對部分縣區城鄉建設用地增減掛鉤政策的成效分析，印證了城鄉建設用地增減掛鉤政策對農村減貧的作用。

在城鄉建設用地增減掛鉤政策實施中，需要建構起科學合理的增值收益分配機制，在增值收益分配方面應向集體經濟組織、農戶適當傾斜的制度安排。要綜合考慮土地發展權轉讓可能帶來的負面效應，轉出方短期內獲得了經濟利益，卻失去了內部發展的機會，進而造成長期利益受損的可能性。要實施多維貧困檢視方案，通過以農民能力培育或人力資本增長方式達成收入增長目標，而非借土地發展權交易來達到短期目標。