耕地保護土地管理新機制構建分析

田建新

【摘要】土地資源管理機制是我國行政管理體系的重要內容，其中包括耕地土地保護管理機制。本文從耕地保護視角出發，探究現階段土地管理新機制構建中存在的問題，并提出能夠解決土地管理制度不完善、土地利用規劃不明確、農民耕地保護意識不強、合法權益得不到保障等問題的機制構建路徑，以期推動耕地資源管理可持續發展進程，以供參考。

【關鍵詞】耕地保護;土地管理;管理機制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

10.215

利用經濟、行政、法律、技術等方式方法對耕地資源進行數量、質量管理，以此實現保障國土資源安全、提高土地資源利用效率、規范土地資源使用行為的目標，促進耕地資源可持續發展。為進一步讓群眾深刻認識到飯碗端在自己手中，就需要相關部門構建符合時代發展的耕地保護土地管理機制，從而保障國家土地資源安全，提高全民守法意識。

1、土地管理新機制構建存在的問題

在十四五規劃建議和2035年遠景規劃展現的背景下，使得耕地保護土地管理迎來全新的機遇與挑戰。目前，新機制構建中存在問題可歸納為以下幾方面：

1.1土地管理制度亟待完善

土地管理制度亟待完善，主要體現在征收征用農村集體土地過程之中，比如：部分地區在征收征用集體土地時的隨意性較大，個別領導認為只要項目可以順利落實，無需考慮用地類型，占用即可，在事后召開有關部門負責人會議后，形成文件，并要求相關部門在固定時間內辦理，否則就對該部門行政問責。由此可見，在這些地區，最大的違法主體是政府，占用土地的決策過程被個別領導所把持。

1.2土地利用規劃需要強化

在土地利用規劃方面，政府部門應遵循《基本農田保護條例》、《土地管理法》等法律法規規定，落實國土空間開發保護要求;提高土地節約利用水平;統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展。嚴格土地用途管制，嚴格保護永久基本農田，嚴格控制非農業建設占用農用地;國家建立國土空間規劃體系。堅持生態優先，綠色、可持續發展，科學有序統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間，優化布局空間結構和布局，提高國土空間開發、保護質量和效益。

1.3農民耕地保護意識不強

在城市化建設不斷加快的背景下，國家將工作重心放在城市生態文明建設上，使得耕地保護與利用得不到充分重視，并且許多基層群眾并未認識到飯碗掌握在自己手中的重要性，時常出現違法占用耕地資源的問題，從而影響耕地保護土地管理新機制的實行。農民從事農業耕種投入與產出與其他行業相比過低，影響農民種糧的積極性。解決的辦法之一，通過國土空間規劃的編制，突出當地的地域特色，充分體現功能作用，帶動適宜產業發展，增加農民就業，提高農民收入，使其獲得感和幸福感得到進一步提高。

1.4群眾合法權益缺乏保障

耕地資源是農民維持收入的重要來源，若國家在征用集體土地資源的同時，忽視對農民群眾利益的補償合理性訴求，進而影響長效土地管理機制的構建，同時不利于農民耕地保護意識的增強，導致耕地資源利用效率呈現下降趨勢[1]。

2、耕地保護下構建土地管理新機制路徑

2.1構建系統的耕地保護與管理體系

目前的耕地保護工作具有全局性與戰略性，促使相關部門應從全局角度出發，為優化土地資源管理工作提供有力保障。首先，理順《土地管理法》與《農村土地承包經營法》的關系。不同地區耕地使用計劃、使用方向具有一定差異性，并且土地管理部門與農業農村部門職能有交叉的地方，要求相關部門應結合耕地保護法律法規要求，堅持耕地保護原則以及科學的分配計劃，按照土地資源質量情況、地勢情況、數量情況等進行合理分配，避免由于職責不明而影響耕地保護措施的落實，保障耕地保護土地管理工作順利開展。其次，堅持最嚴格的耕地保護土地管理制度。耕地資源是確保國家糧食安全、維護社會和諧穩定、促進經濟發展的重要基礎，地方政府以及相關部門應堅持“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的責任機制的形成，并且充分利用衛星技術、航測攝影技術等，建立起完善的耕地資源信息庫，以此推動長效耕地保護土地管理機制的構建，為未來土地保護與管理工作的有序開展奠定堅實的基礎。最后，明確地區范圍內永久耕地資源的規定。村鎮與城市土地資源規劃管理是土地管理工作的重要內容，只有做好村鎮土地管理區內的耕地資源保護與利用工作，才能推動城市化建設進程。

2.2強化耕地資源五位一體利用目標

耕地保護下土地管理新機制的構建，應注重系統性與兼容性的提升，并結合社會經濟發展實際情況以及實現國家戰略目標實際需求，對耕地資源規劃使用進行合理安排[2]。一方面，強化耕地資源五位一體利用目標，注重土地資源文化生態景觀質量與數量的均衡發展，加強耕地保護下土地資源使用者的保護，積極運用經濟生態理論分析土地資源利用與規劃，充分發揮出耕地資源在調節生態環境方面的作用，以此提升土地資源配置合理性與科學性，為進一步營造良好的生態環境奠定堅實的基礎。此外，針對未來發展階段中耕地保護重大建設項目，應依據土地利用總體規劃、第三次國土調查、耕地質量等別評價、生態保護紅線等成果，逐塊查實土地使用途徑，最終確定劃入土地利用規劃中基本農田以及其他耕地的圖斑與面積。另一方面，切實強化空間規劃的引導作用，突出耕地保護土地管理的地域特色。2015年10月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十八次會議上審議了《省級空間規劃試點方案》，強調城鎮、農業、生態空間及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界主體功能區域的土地資源管理，在未來一段時期內，重點圍繞生態環境共治共保、城鎮密集地區協同規劃建設、公共服務設施均衡配置等方面的發展要求，健全國土空間用途管制制度，優化空間組織和結構布局，提高發展質量和資源利用效率，形成可持續發展的美麗國土空間。

2.3加強耕地資源使用行為的監督

進行耕地保護土地管理工作過程中，監督機制的落實需從以下幾方面加強：第一，加大查處違法用地行為力度。根據《土地管理法》《刑法》342條規定，對基本農田占用5畝以上、其他耕地占用10畝以上的行為，以破壞農用地罪將違法主體移送公安機關，并追責當事人刑事責任，以此達到警示群眾的作用。侵犯設施農用地備案行為在近些年較為常見，所謂的設施農用地備案是指為從事農業生產活動配套，按一定比率允許經營者搭建用于堆放農業設施的臨時建筑，但實際上，有些地方為規避違法占用土地行為，以農用設施備案代替建設用地審批手續，比如今年來清理的大棚房，針對此類行為，應從土地征用考核開始，強化耕地保護資源使用審批、評估、建設、監督等環節，將耕地占用以及耕地復墾情況如實體現在審批報告中，以此提升土地管理機制實效。其次，公開進行規范使用耕地的流程。完整、透明、全面的土地資源審批流程，是避免不合理用地行為出現的重要保障。一方面，切實加強國土資源規劃與管控力度，通過加強監管提升土地審批工作規范性。另一方面，完善土地出讓評估機構庫，針對不同用途、使用情況的土地開展對比評估工作，以此增強實際操作流程的規范性。此外，還應重視土地測繪工作，充分發揮出測繪結果在構建耕地保護土地管理機制中的作用，實現土地利用資源最大化。最后，引導農民群眾參與到耕地保護工作中。土地管理部門在尊重農民意愿的基礎上，采取有效措施控制政府得到的更低成本，并確保轉用后的耕地不可出現虧損，積極運用復合經濟手段挖掘耕地資源的深層次價值，避免溢價影響社會經濟的發展，以此調動廣大基層群眾配合耕地保護工作的積極性，推動土地管理工作常態化[3]。

2.4建立健全基層農民權益保障體系

土地管理以及相關部門應根據耕地保護實際要求，在合理規劃耕地資源布局的基礎上，積極結合新時代下國家戰略目標，對土地使用結構進行科學調整。通過構建全新專項資金機制，專項資金機制又被成為地票，其作用為開發保護、復墾和整治土地用途。簡言之，這項機制的實施可以保證耕地數量與質量措施落實到實處，并持續強化部門執行力度，由土地管理部門統一發放專項資金，并及時糾正工作中存在的問題，以此調動基層群眾參與耕地保護的積極性與主動性，促使農民權益得到保障。與此同時，土地管理部門注重耕地保護責任制的建立，對現有的土地利用規劃以及耕地保護標準進行優化與調整，促使農民采取合理方式利用耕地資源。此外，通過正確的方式引導農民自愿、依法進行土地承包活動，通過完善相關政策與法律法規、完善土地流轉制度和辦法，確保擁有土地承包權的農民與承包者在簽訂法定合同時，不會出現權益損害的問題。同時，在保證耕地總量不變、宅基地總控、集中規劃整理的基礎上，引導農民從傳統散居向小規模聚居轉變，推進節約集約用地。在耕地保護土地管理工作隊伍方面，應結合《中華人民共和國測繪法》《中華人民共和國行政法》《中華人民共和國土地管理法》等，建設一支具有活力、政治可靠、勇于創新的土地管理工作隊伍，堅持逢進必考的原則，公平、公正、公開進行招聘活動，確保土地管理工作人員業務能力與綜合素養符合招聘崗位設置要求，實現長效土地管理新機制的構建。

結論：

綜上所述，耕地質量與數量在城市規劃進程加快下呈現下降的趨勢，促使國家與相關部門認識到構建新的耕地保護土地管理機制的重要性。因此，為適應新時代下國家土地資源管理，從構建系統土地管理體系、強化資源利用目標、加大土地管理執法力度、健全群眾保障體系等方面進行創新，實現耕地保護土地資源管理全新機制的構建，為國家建設生態文明社會奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]徐堅.構建新形勢下耕地保護的長效機制探析[J].產業科技創新，2020，2（02）：23-24.

[2]李春河.建立耕地保護的土地管理新機制解析[J].科技經濟導刊，2018，26（19）：128.

[3]王玉慧.土地利用的經濟生態位分析和耕地保護機制研究[J].工程建設與設計，2020（02）：216-217.