基于治理視角的高校內部控制研究

韓振 王雁

[摘 要]高校治理是一種對高校進行管理和控制的制度安排，其健全與否直接影響著高校的內部治理狀況。內部控制是國家治理現代化的堅實基礎與有力支撐，是現代大學管理的基石。新時代面臨新的形勢與挑戰，高校肩負著新的歷史使命，深刻理解新時代高校內部控制，并重新架構高校內部控制體系具有重要的現實意義。文章正是以新時代國家治理為背景，基于高校治理能力現代化的視角，對高校開展內部控制建設的內涵進行拓展，通過剖析當前高校內部控制建設方面存在的主要問題，探究在高等教育改革發展戰略主題背景下，加強高校內部控制建設、完善大學治理結構的建議和對策。

[關鍵詞]高校治理;治理現代化;內部控制

1 研究背景

隨著我國逐步從高等教育大國邁向教育強國，深化高等教育體制改革勢在必行。伴隨著國家對高校經費投入的持續增長，經費來源也逐漸呈現多元化，初步形成以財政撥款收入為主，多渠道、多形式籌措資金的新格局。這些新變化給高校帶來了充實資金支撐和廣闊發展空間的同時，也不斷增加了高校所承擔的管控風險。高校經濟犯罪案件呈現易發多發的態勢，根據中央紀委監察部網站紀律審查欄目統計，2014年有多達42位高校領導沒能在馬年“一馬平川”;2015年高校腐敗案件就達30多起，至少41名高校領導被通報，其中20人是黨政一把手，9人被雙開;2016年高校領導干部執紀審查15人次、黨紀處分17人次，合計通報27名高校領導干部（5人在1年中既被執紀審查又被黨紀處分），平均每月通報兩名以上高校領導干部;2017年，教育部黨組、駐部紀檢組問責領導干部49人，其中司局級干部17 人;2018年，累計通報21名高校領導干部接受紀律審查和監察調查，其中18名高校領導干部受到黨紀、政務處分（黨政一把手12名）：犯受賄罪15人次、貪污罪3人次、濫用職權罪2人次、私分國有資產罪1人次。中央紀委駐教育部紀檢組組長王立英曾表示，“高校絕非一片凈土，違規違紀問題仍然嚴重”。目前高校反腐倡廉建設亟待解決的主要問題包括“重點領域權力尋租問題突出”“集體腐敗，窩案串案多發”等。巡視結果顯示高校正面臨著前所未有的內控風險，基建項目、物資采購、科研經費、校辦企業、招生錄取和選人用人等多個領域成為高校腐敗重災區。能否完善治理結構，建立起設計科學、制度完善的內部控制體系，以強化風險防控機制，有效保證財產安全，已經成為影響我國教育改革進程的關鍵環節。高校迫切需要加強內部控制，提高高校管理運行效率和治理水平已迫在眉睫。

此外，高校作為非營利性的公益類事業單位，肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作的重要使命。當前，隨著教育領域綜合改革的不斷深化，各級各類高校組織的復雜化、結構的多樣化、水平的差異化以及教育訴求的個性化都在不斷增強，迫切需要高校在現代大學制度、人事制度、人才培養模式、科研管理機制、資源配置等關鍵領域進行改革，全面貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，推進高校治理體系與治理能力現代化。高校內部控制建設正是健全完善現代大學治理體系，提高現代大學治理能力的有效手段，必將會促進高校建立制度保障體系、強化業務流程控制、規范權力運行、完善內部治理結構、提高學校風險防控能力，為高校雙一流建設及綜合改革保駕護航。

2 治理視角下高校開展內部控制建設的內涵

人類自從有組織開始就有內部控制，經歷了從內部牽制、內部會計控制到現代內部控制的發展過程。隨著時代的發展，內部控制的概念也在不斷拓展。內部是指在組織內部實施的，強調的是“內”，不是“外”;內控是一種自我完善機制或者說是一種自律機制;內部控制必須“內化”，也就是“自己控制自己”。根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），《規范》中的內部控制要求，高校內部控制主要是指高校為實現辦學目標，按照全面性、重要性、制衡性和適應性原則，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，保證學校經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高資源配置和使用效益。但在新時代，基于國家治理能力現代化視角來看，高校內部控制的內涵應進行極大地延伸和拓展。

2.1 高校內部控制范圍應從簡單經濟活動拓展到高校各類權力運行

黨的十九大報告明確指出，要加快加強對權力運行約束與監督，確保權力在陽光下運行。就當前高校內控范圍而言，僅限于經濟活動本身。盡管操控起來相對簡單，但缺乏對業務活動的系統思考，即高校內部控制體系僅關注預算、收支、政府采購、資產、建設項目、合同管理、教學科研經費報銷等經濟活動防控，缺乏對學科發展、項目評審、職稱評審、教學評估、招生就業等非經濟活動的防控。因此，只有以權力運行為控制對象，才能構建完整的內部控制鏈條，才能保證單位內部控制的充分性與有效性。

2.2 高校內部控制手段應充分利用互聯網技術和信息化手段

高校應主動適應新形勢，善于利用互聯網技術和信息化手段，努力實現內部控制制度化、流程化和信息化。為此，內控建設要最大限度利用現代信息技術，從效率上提升單位內部控制，并最終優化權力運行規則，諸如借助區塊鏈規范分事行權流程，利用大數據計算分級授權標準，打破原有各系統的數據“孤島”，形成統一互通的數據交換，最大程度降低高校內部運行的違規、舞弊和低效，滿足各方信息需求甚至提供決策支持。

2.3 正確處理高校內部控制與高校內部治理結構之間的關系

建立健全內部控制就要正確處理學校各利益相關者之間的關系、完善大學治理結構，這是確保大學現代化的重要途徑。完善的大學治理結構也是確保內部控制有效運行的前提和基礎。黨的十九屆四中全會闡述了推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求和目標。這就要求在高校領域不斷完善現代大學制度，推進大學治理體系和治理能力現代化。通過制定制度、實施措施、執行程序以及運用信息技術，對包括經濟活動、業務活動和權力運行的風險進行防范和管控，防止內部權力濫用，從而建立健全科學高效的制約和監督體系，促進學校各項事務規范有序運行，保障學校可持續健康發展。

3 高校內部控制建設存在的問題

3.1 高校內部控制環境有待優化

當前，從高校整體來看，內控動力明顯不足，內部控制環境的營造也未給予足夠的重視，其主要依賴學校內部的行政管理和學術自治，內部控制意識較為薄弱，制度執行較為偏軟，導致內部控制有名無實，在這種情況下極易產生漏洞，滋生各類貪腐問題，導致國有資產的流失。雖然國家對高校內部控制建設出臺了一個《規范》和一個《指導意見》（即《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》）， 但高校內部無論從管理者還是普通教職員工，對內部控制規范整體宣傳貫徹不到位、參與性不夠，有些高校的領導干部甚至不清楚內部控制是什么。由于長期習慣了傳統的管理思維，對內部控制的認識僅局限于制訂一些簡單易操作的規章制度即可，但至于為什么要建設內控、建設成什么樣的內控、如何建設內控、怎樣評價內控等問題存在認識盲區，還沒完全真正認識到加強內部控制建設對于提高學校治理水平的重要性。

3.2 高校內部控制體系尚未健全

目前，我國高校在大學章程的指引下逐步建立起內部控制體系，但其構建與優化仍存在著設計不夠科學、風險漏洞比較大的問題。根據《規范》的要求，內部控制應當貫穿單位經濟活動決策、執行、風險評估和監督的全過程，實際情況卻不盡然。高校在進行經濟活動過程中，由于內部控制制度內容比較簡單，具體操作規程不夠細化，工作程序不夠規范以及管理責任不夠明確，控制的力度和有效性相對薄弱，從而導致高校內部管理相對混亂，存在著較大的風險隱患。

此外，學校將內控體系建設范圍僅局限學校層面管理服務機構，未涉及院系;業務內容也僅僅包括預算、收支、合同、采招、工程、科研等經濟活動方面，未體現內控體系建設“全面性”原則，其他領域比如人事管理、招生就業、教育教學、合作辦學、職務職稱評聘等領域風險也較大。

3.3 高校內部控制建設專業人才缺乏

高校內控工作涉及業務領域眾多，包括預算、收支、財政專項、資產、招標與采購、工程、科研、合同等，對人員綜合素質、綜合能力要求較高，但目前高校內部控制建設人員一般為財務人員或審計人員，專業面較窄，對學校總體情況把握不深不透，難以深刻理解內控工作精髓，影響內控工作的有效深入開展。

3.4 高校內部控制建設組織機構不健全

很多高校未將內部控制體系建設作為一把手工程，未設置專門的部門和專業的人員持之以恒地開展內控工作，大多為臨時指派財務或審計人員開展內控體系建設工作，其他各相關業務部門往往處于被動狀態，積極性未充分調動，內控工作只是財務部門或審計部門的獨角戲。現實工作中，高校為完成上級的要求，多數都是借助社會第三方力量開展內控工作，內部控制手冊與報表任務一旦完成，原先負責內部控制建設的人員隨即解散。

3.5 高校內部控制信息與溝通不順暢

在內部控制信息化開始之前，單位已建成并投入使用的業務信息系統（包括財務管理系統、固定資產系統、政府采購系統、科研項目系統等）已在一定程度上實現了辦公自動化，提高了辦公效率，也實現了部分管理控制的需求。

由于歷史原因和技術環境更迭變化，這些系統所采用的信息技術架構可能不盡相同，部門與部門之間不能完全實現信息的實時共享，很多信息溝通不順暢，致使信息相對獨立，內部運行時相互之間扯皮推諉、各自為政，存在大量“信息孤島”，更沒有與內控機制相互融合。比如有的業務涉及設備、基建、財務以及固定資產管理等多個部門，由于各信息系統也還主要停留在對本部門的業務處理上，沒有能夠整合面向高校整個管理層面的辦公系統，使得內控制度沒有通過信息化平臺更好地貫徹落實。

3.6 高校內控體系建設成果執行力不強

有些高校在內控體系建設過程中形成了《內部控制手冊》，但在實際工作中沒有嚴格執行，內控制度有章不循、有規不遵、流于形式、形同虛設。內控成果未被有效使用只是個“擺設”被“束之高閣”，導致內控制度威懾力不夠，內控成果沒有有效落地。產生此情況的原因：一是對內控體系建設成果未進行有效的宣傳貫徹，相關業務部門對內控體系建設成果“是什么”“如何用”不了解;二是小部門利益作祟，對內控的實施消極應對甚至抵觸，缺乏內控體系建設成果落地的保障措施;三是部分高校內控體系建設成果照搬照套，與實際情況差距較大，也是導致成果難以落地的重要原因。

3.7 高校內部控制監督和評價機制不健全

內部控制需要有效的監督與評價機制來保證落實，促進其實際效果的提升和執行力的增強。但是，高校內部控制缺乏有效的監督與評價機制，具體表現為：一是監督、評價部門設置不合理，缺乏獨立性，其職能受到高校管理層的約束，效果不夠深入，權利和責任不夠明確，影響實際的執行效果;二是監督、評價制度設置不甚合理，流程不夠規范，且在實際執行過程中有章不依，又沒有相應的組織進行追究，使得內控制度難以操作，導致監督、評價工作浮于表面，流于形式;三是監督、評價人員的專業素質不高，對于內部控制的監督、評價不夠專業，在監督、評價過程中未能及時發現存在的風險，沒能徹底解決業務中存在的問題，大多是在事后提出一些淺嘗輒止的建議，效果不甚理想;四是高校管理層對于內控監督、評價重視程度不夠，流于形式，比如對于發現的問題，往往因人情世故不予公開公布，私下處理，對查出的違法亂紀問題往往也采取“大事化小，小事化了”的處理方法，容易滋生腐敗現象;五是外部監督環節也比較薄弱，根據調查發現，很多高校缺乏必要的外部監督，高校面對國家審計部門、教育部門的檢查只是例行公事，敷衍了事，有的高校甚至幾年都沒有被抽查到。

4 完善高校內部控制建設的對策和建議

4.1 完善大學章程，優化治理結構

良好的內部控制是完善高校治理的重要保證，健全的高校治理又是內部控制有效運行的基礎，也為內部控制的實施提供了制度環境。內控體系建設要堅持以風險管控為導向、合理的組織機構設計為基礎、標準流程為載體、授權管理為約束、規章制度為保障、內控評價為手段、信息系統為支撐，同時應始至不渝堅持以黨的領導為統領的內部治理體系，積極發揮大學章程的基礎性作用。要以大學章程為核心，建立健全系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。制定有用和管用的規章制度，制定能夠準確體現黨的主張和師生意愿，立得住、行得通的規章制度。要全面梳理學校在教學、科研、干部人事、學生事務、后勤保障、社會服務、國際交流等各方面的制度規定，全方位開展“廢、改、立、留”工作，加強規章制度庫建設，整合形成系統性強、層次清晰、內容規范，具有各學校特色的現代大學治理制度體系。

健全和完善學校內部治理結構，關鍵是要建立政治權力、行政權力、學術權力、民主權力的平等制衡機制，強化對權力運行的約束和監督。要構建以黨委領導下的校長負責制為核心，不斷建立健全議事規則與決策程序，嚴格貫徹“三重一大”，實現重大事項集體研究決定，使得重要業務活動的決策、執行和監督相分離;要充分發揮各職能部門聯動的工作優勢、各院系“中場發動機”的作用、各基層黨組織戰斗堡壘的作用，形成高效、協調、順暢的運行機制;要充分發揮學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會、理事會、董事會在學科建設、學術評價、學術發展、學風建設、民主管理、民主監督、發展規劃、經費籌措、社會服務等方面的作用，調動廣大師生參與學校改革發展的積極性，推進學校決策的科學化和民主化，實現行政權力與學術權力既相互分離，又相互促進，形成相得益彰的良好工作機制;要大力推進黨務、校務公開，建立權力運行公開機制和流程管理制度，完善考核、激勵和責任追究機制。

4.2 加強高校內控意識與內控文化建設

高校內部控制制度的建立和實施是一項復雜的且關聯性極強的系統工程，需要學校各級領導及所有教職員工共同參與并承擔相應的職責。良好的內控意識是確保內控制度得以健全和實施的重要保證。但目前，內控意識和內控文化尚未滲透到每一位教職員工思想深處，“人人學內控、人人講內控”的良好氛圍尚未形成。

高校要建立內部控制制度責任制，讓全體工作人員意識到，加強內控建設人人有責，上到學校各級領導，下到全校的各個部門、各個科室的人員都有義務加強建立單位內部控制制度。高校管理者應該認識到內部控制體系工作對學校未來發展的意義，要增強內部控制意識，提高對內部控制工作的重視，加大資金和人力投入力度。高校管理者本身也應加強在高教管理、資產管理、財務管理、法律知識等方面的培訓，緊跟社會經濟發展步伐，及時根據國家、社會、學校管理的實際需要做出改進完善，促進高校內部控制工作有效運行。同時，加強宣傳引導，積極培育符合高校實際的內部控制文化，增強全體教職工的內部控制意識，使教職員工熟悉自身崗位工作的職責要求，理解和掌握內控要點，及時發現問題和風險點，從而樹立全面、全員、全過程的控制理念，形成良好的校園治理環境。

4.3 建立健全高校內部控制體系

高校應根據本單位的機構設置、經濟活動范圍、各項業務的運作方式、內部權力運行結構、學校發展的環境因素等進行深入分析研究，了解本單位各類活動的業務范圍和流程，明確各職能部門的職責權限，采用多種內控方法，建立與本單位各項業務管理狀況和內部控制要求相適應的一體化內控體系。

高校應將內控體系建設工作在橫向與縱向上進行延伸。內控體系建設不應僅局限學校管理服務機構，應將學院、下屬企業、附屬單位（附屬中小學、附屬醫院、地方性研究院）全部納入內控體系建設范圍中，業務內容應該全面涵蓋學校重要業務活動。高校可根據自身的實際情況來建立內部控制體系，從內部組織機構建立、控制制度、操作流程、人員選聘、職責權限、不相容崗位分離、績效考核、風險管理系統等多方面進行完善，確保能及時識別、應對和解決來自高校內外部的各種風險挑戰。

4.4 加強高校內控專業人才的培養

“讓專業的人做專業的事”，通過內外部培訓加強對內控專業人才在專業知識、管理素質、工作態度等方面的培養;嚴格制定內控人員的選聘制度，加強人才引進力度，建立專業化的內控專業團隊，消除高校隨意選配內部控制人員的現象，使內部控制建設專業化、規范化和標準化;對于內部控制建設人才匱乏的高校，還要考慮在內控建設初期引入“外腦”，借助外部專家的力量完成內部控制建設，同時制訂人才培養規劃，為以后內部控制建設和完善提供儲備人才。

4.5 健全完善高校內控建設組織機構

高校應根據自身特點和具體情況，不斷完善治理結構，吸收融合新型高校治理理念，從頂層設計和機制安排上推動內控工作，設計合理、運行高效的組織架構，設計符合自身運行的內部控制體系，并配套設計相適宜的監督及評價制度，保證高校的內部控制制度建立健全與有效實施。內控體系是一項長期復雜的建構工程，需加強組織領導，不斷建立健全完善由決策、管理、執行、監督四個層次組成的內控體系架構。學校黨委應充分發揮在內部控制建設中的領導作用，有效指導推進內部控制體系建設工作;應成立內部控制規范建設領導小組，由校長擔任領導小組組長，校長是內部控制建設與實施工作的首要責任人，對內部控制的建立健全和有效實施負責，分管財務工作與審計工作的校領導為副組長，協助校長開展工作;學校領導班子其他成員要抓好各自分管領域的內部控制建設工作，承擔直接領導責任;學校內部各部門負責人對本部門的內部控制建設承擔具體責任。

學校還應當明確內控秘書單位，在內部控制規范建設領導小組的領導下，具體負責組織協調內部控制建設與實施及整改工作，同時學校應由審計部門牽頭，監察、財務等部門參與，組成內部控制建設監督檢查工作小組，對學校內部控制建設與實施情況開展內部控制評價與監督檢查。對于業務規模較大的高校，為了更好地促進內部控制工作有序、規范開展，學校也可以借助外部咨詢機構的力量協助開展內部控制工作。

4.6 加強高校內部控制信息化建設水平

隨著現代信息化技術的蓬勃發展，高校內控制度建設最終要實現“管理制度化、制度流程化、流程信息化”。為此，各高校要按照“統一規劃、分步實施、逐步完善”的原則，積極推進內部控制信息化建設。充分運用現代信息技術手段加強內部控制，將經濟活動及其內部控制流程嵌入信息系統平臺中，并確保各重要信息系統之間的互聯互通、信息共享和業務協同，改變以往各項業務活動分塊管理，打破信息分割、信息“孤島”的局面，實現信息資源共享。通過現代化信息技術對業務流程進行固化和約束，實現業務的有效銜接與相互監督制衡，可以減少或消除人為操縱因素，使得高校能夠實時掌握管理動態，比如財務部門負責內部控制的人員可以通過身份驗證后調取資產管理部門的數據，核對資產管理部門是否按時將固定資產入賬、及時將房屋出租出借收入上繳等，真正實現了業財融合。同時整合的信息資源也有助于為學校管理層宏觀決策提供依據，推進高校管理精細化、治理現代化。

4.7 完善高校內部控制監督與評價體系

學校通過內部控制監督與評價，發現內部控制建設與實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環節，可以進一步改進和完善內部控制。學校審計、監察部門在經濟責任審計、年度預決算審計、領導干部離任審計、巡視巡察等工作中，應對有關部門內部控制的制衡性和有效性進行檢查，并將檢查中發現的問題在審計報告或巡察報告中予以充分披露。

注重評建結合，以評促建、以評促改、以評促落實。學校應增強內審部門的獨立性，每年應由審計部門牽頭，紀委監察部門、財務部門等部門參與，組成內部控制建設監督檢查工作小組，加強信息共享，形成監督合力，對學校內部控制建設與實施情況、內部控制的完善性、有效性開展評價與監督檢查，并組織編制《內部控制評價報告》和《內部控制風險評估報告》。各單位根據監督檢查意見和評價、評估報告，按照整改要求，進一步健全制度、完善工作流程、規范崗位管理，堵塞風險漏洞，從而提高學校整體治理水平。

高校治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，積極推進高校內部控制體系建設是大學內涵式發展的必然要求。伴隨著中國高等教育改革向縱深推進，加強高校內部控制建設是適應高等教育形勢發展、優化大學內部治理結構、依法治校的迫切需要，對深化高等教育改革、完善大學治理體系、提高大學治理能力具有重要而深遠的意義。

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[作者簡介]韓振（1978—），男，江蘇徐州人，同濟大學經濟與管理學院博士，同濟大學財務處、西藏農牧學院計劃財務處副處長，研究方向：財務管理、組織間關系與創新管理;王雁（1975—），女，同濟大學高等教育研究所副研究員，主要從事高等教育管理研究。