縣域推進鄉村振興戰略的實踐與思考

楊彥偉

摘要：近年來，河北省涉縣深刻把握黨中央關于實施鄉村振興戰略的內涵，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，立足縣域縣情，積極探索振興鄉村的有效途徑。本文以涉縣“修路利農、旅游興農、產業富農”三大領域為切入點，總結了涉縣在推進鄉村振興戰略過程中取得的成績，研究探討部分縣域在實施鄉村振興戰略過程中存在的問題，并提出了相應的對策和建議。

關鍵詞：鄉村振興 實踐分析 對策建議

鄉村振興，產業是基礎、鄉風是靈魂、生態是命脈、善治是保障、民生是根本。近年來，河北省涉縣深刻把握黨中央關于實施鄉村振興戰略的內涵，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，立足縣域縣情，積極探索振興鄉村的有效途徑。

一、涉縣推進鄉村振興戰略取得的成績

2018年以來，涉縣以鄉村振興戰略為引領，堅定不移走保護優先、生態優先、綠色優先的發展之路，著力落實“四好農村路”建設規劃，配合建成千里旅游通道，積極發展農村特色產業，推動“修路利農、旅游興農、產業富農”三景迸發，努力實現“生態環境優、群眾收入佳、農村產業興”的三贏效果。

（一）“修路利農”模式促進鄉村振興戰略邁出新步伐

涉縣堅持因地制宜、借路興村發展理念，著力使農村公路建設與優化城鎮布局、農村經濟社會發展和廣大農民安全便捷出行相適應；圍繞鄉村振興戰略目標，大力破除制約農村發展的交通瓶頸，集中力量修建了四通八達的農村公路網，為推進鄉村振興戰略開辟新路徑。目前，全縣農村公路總里程達到1251公里，建制村通客車率達到100%，方便了農村群眾出行，繁榮了鄉村經濟，推動農村經濟社會發展進入快車道。

1.創新農村公路建設模式。涉縣80%的面積是山地，復雜的地理環境嚴重制約農村交通設施建設，影響群眾脫貧致富。為此，涉縣把建設好農村公路當作實施鄉村振興戰略的重大措施和造福鄉村群眾的一項基礎性工作，探索總結出了涉縣版的“匯集六種力量修大路，實施六條路徑破難題，強調七條原則護生態”農村公路建設模式，創造性推進農村公路建設。

2.創造農村公路管護模式。涉縣推行鄉村公路“路長制”管護模式，在境內鄉村公路各路段設置路長，強化其對責任路段的巡查管養，督促養護單位按照要求開展道路養護工作，及時解決巡查發現的問題，切實提高養護水平，提升養護質量；推行“全覆蓋、分層級、精細化”管理措施，確保道路設施完好，努力實現農村公路“建好、養好、管好、運營好”目標。

3.創建鄉村路網物流體系。涉縣努力搭建境內農村公路網，推動縣鄉村三級物流網絡全覆蓋，打開了鄉村振興進與出的雙向通道，為鄉村振興提供堅實的交通運輸保障。截至2019年，涉縣實現境內建制村全部通客車，暢通了縣、鄉、村的三級物流網絡，電商、超市等購物場所覆蓋至所有建制村，給鄉村群眾帶來了切實的便利和實惠。

（二）“旅游興農”策略助力鄉村振興戰略打開新局面

涉縣立足本地特色農業、山區生態資源和紅色文化優勢，把遍布全境的景點、景區串聯成線，加強沿線鄉村基礎設施建設，把鄉村振興戰略與發展鄉村旅游結合起來，助力鄉村經濟發展，帶動村民增收致富，取得了良好的生態效益和經濟效益。

1.利用鄉土特色資源吸引游客。涉縣充分挖掘農業農村生態資源，集中力量打造太行紅河谷景區，堅持以“山青、水秀、田韻、綠脈、文魂、村美”為設計主題，高標準規劃沿線45個村莊的旅游亮點，著力突出“山、水、紅、古、田、莊、遺”涉縣旅游特色。著力完善鄉村服務設施，鼓勵農村居民依托本村優勢資源，發展農村休閑觀光、文化體驗、健康養老等產業，尤其是發展民宿、采摘、農家樂等特色富民項目，著力增加農業農村生態產品供給。

2.依托旅游通道發展鄉村旅游。涉縣充分發揮千里旅游通道的串聯功能，按照“一鎮一特，一村一品”原則，對沿途鄉村進行重點開發，把農耕文化、自然生態、民俗記憶、歷史人文等旅游符號融入村景，積極探索“農村+合作社+鄉村旅游”的新路子，努力實現產業發展、農民增收。比如，在偏城鎮南艾鋪村成立中藥材種植合作社，積極發展連翹、柴胡等中藥材種植產業，著力打造“富且美”的景觀產業長廊。

3.實施重點項目助力鄉村振興。涉縣以旅游興業為導向，積極開展鄉土項目宣傳推介，加大重點旅游項目建設力度，加快推進鄉村產業振興，切實增強農民群眾的幸福感和獲得感。積極傳承紅色文化，擴展紅色品牌，對革命遺址、遺跡進行修繕保護，規劃建設太行頌文化園、紅色記憶小鎮，完成將軍大道、赤水灣濕地公園、太行山干部學院、勝利廣場等項目建設。努力培育鄉村旅游新業態，以更樂鎮張家莊村舉辦民俗燈展、振興花燈產業為背景，組織拍攝鄉村振興題材電影《田梗上的花燈》并在各大網站公開上映，著力宣傳推介涉縣更樂鎮花燈產業，提高其知名度和美譽度，釋放鄉村振興新動能。

（三）“產業富農”工程推動鄉村振興戰略譜寫新篇章

1.流轉土地實施農作物規?；洜I。涉縣地域面積廣闊，但山場占比較大，耕地面積較小，農民分散種植農作物收益不佳。該縣根據土地流轉政策，鼓勵農戶在保留承包權的基礎上轉讓承包地使用權，通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃等方式出讓經營權，引導農民將承包的土地向專業大戶、合作農場、農業園區流轉，積極發展農業規模經營。例如，索堡鎮上溫村采用“村集體+種植能人+貧困戶”模式經營，流轉種植條件較好的土地50余畝，通過籌資、上級爭取等形式籌集資金50萬元建成8個標準化蔬菜大棚和32畝露地蔬菜種植基地，生產包括香菇、菌棒在內的特色蔬菜，幫助部分農民在家門口就業增收，取得了較好的經濟和社會效益。

2.發展傳統特色產業助力鄉村發展。涉縣瞄準當地傳統特色產業，大力實施農村產業增效提質工程，打造綠色富民產業，推進農業高質量發展，加快實現鄉村振興。大力發展花椒、核桃、柿子、黑棗等傳統特色經濟作物，以規?；l展經濟作物帶動農民增收。積極發展傳統特色產業，通過“鄉村特色資源+企業+農戶”的模式，打造果品采摘、農業觀光、鄉村民宿等特色產業，支撐帶動鄉村經濟發展。

3.引導社會資本發展綠色循環產業。涉縣積極開展村企合作嘗試，著力打造鄉村循環經濟鏈。鼓勵具有資源稟賦優勢的地方鄉村吸引企業進駐合作，通過建立健全利益共享機制，盤活農村自然資源、集體資產，增強村集體經濟組織活力，改善農村生產、生活、生態和文化條件。同時，引導資源循環企業利用自身優勢發展農業循環產業，建立農作物秸稈、畜禽糞便等收儲體系，消化吸收豐富的農業廢棄物，大力發展有機肥、秸稈飼料、生物質燃料等產業，推動農村環境整治，美化鄉村人居環境。比如，索堡鎮常樂村引進冰葡萄種植、釀酒項目，充分利用農作物秸稈，家禽糞便等有機廢棄物生產有機肥、沼氣、有機農藥，打造千畝種植生產大農莊，主營特色葡萄種植和高端冰葡萄酒研發生產，推動農業科技、生態環保、旅游觀光等產業全面發展。

二、基層實施鄉村振興戰略面臨的挑戰

以涉縣為代表的縣域基層在推進鄉村振興戰略時取得了不錯的成績，但部分縣區、部分鄉村在資金投入、產業提質、土地流轉、基礎設施、人才隊伍、助農扶智等領域還存在著若干短板，亟待采取措施加以解決。

（一）鄉村振興投入尚顯不足

部分鄉村缺乏村級產業，經濟基礎薄弱，村集體收入極其有限，可供用于鄉村建設的資金捉襟見肘；而上級組織、財政、扶貧、農業農村等部門下達的資金多是專項資金，可供村集體自行安排使用的資金較少；有限的資金投入與鄉村振興巨大的資金需求之間存在著較大的矛盾。

1.村級組織運轉資金缺乏。村級工作涉及方方面面，黨建宣傳、辦公差旅、衛生防疫、護林防火、計劃生育等各個方面都需要花錢，而維系村級組織運轉基本靠上級補貼，能拿出來用于鄉村振興的剩余資金嚴重不足。

2.鄉鎮、村欠款負債較多。部分地方實施旅游興業戰略，涉及的鄉鎮、村在建設旅游通道、打造景觀等方面投入大量的資金，各相關鄉鎮、村不同程度留有外欠，而鄉鎮、村集體缺乏收入，債務難以化解，導致基層干部很難開展工作，已經部分影響基層穩定。

3.基礎設施資金需求較大。調查發現，部分村在儲水池維修、污水管網鋪設、道路拓寬硬化、經濟溝道路修建等方面有較大的資金需求，但難以從上級部門爭取資金或只能爭取部分資金，多數相關村集體限于自身財力也無力承擔。

（二）產業提質工程呈現瓶頸

產業是鄉村的基礎。“沒有產業優勢，發展就撐不起脊梁；沒有產業帶動，鄉村就燃不起激情?！笨h域鄉村特色產業眾多，但產業鏈條較短，缺乏支柱性產業，高附加值業務較少；諸如特色旅游、粉條加工、中藥材種植等產業仍停留在比較初級低端的水平，增值創收能力不高。

1.低端產業仍占主流。部分縣域開展的特色作物種植、粉條加工、花燈生產等產業仍然比較分散，未能形成規?；?，傳統產業未能與大市場進行有效對接，農產品的附加值不能得到充分提高；傳統的農業生產多為小戶零散經營，流轉整合程度不高，產業布局較為分散，未能大量培育出農業龍頭企業，品牌建設力度不夠，缺少農產品銷售平臺。

2.產業結構不夠優化。對于花椒、柿子、核桃等特色農產品，生產、加工主要集中在產業鏈中低端環節，農業產業鏈過短，定價話語權不足。僅有的少數農產品加工企業研發能力弱，倉儲、冷鏈物流體系不健全，未能形成科研、生產、加工和銷售的完整產業鏈，抵抗市場風險能力不足；“農業+”發展廣度深度不夠，與工業、旅游業、文化產業以及物流業整合仍欠緊密，產業結構不夠優化，特色產品質量不高，發展活力欠缺，后勁不足。

（三）土地流轉模式出現障礙

國家出臺土地流轉政策以來，部分縣域推動農村土地適時流轉，實施合作社和種植大戶規?；洜I模式，以發揮土地更大潛力，創造更多農業財富。但在具體實踐過程中，仍存在以下問題。

1.土地流轉規模依然較小。土地是農民的命根子，許多基層村民受這種思想意識束縛，寧肯放棄耕作也不愿流轉；而承包大戶承包期限較長、提供土地租金較少、拒絕面積較小不便耕作地塊等原因，也增加了農村流轉土地的難度。調查發現，部分鄉鎮村土地仍以當地農戶分散經營為主，市場化、規?；姆N植技術普及率不高，農產品產量較低，收入與成本倒掛現象仍然存在，個別地方諸如柿子、黑棗、核桃等特色農產品爛在枝頭無人經管，有的農作物因產量太低、銷路不佳而被遺棄在田間，甚至部分山間地塊被棄耕撂荒。

2.未能合理利用流轉土地。部分村集體組織在簽訂集體土地流轉合同時考慮不周，發包時間過長，后續約束措施欠缺，導致個別農業用地被改變農業用途。在少數鄉村，極個別土地承包人為所欲為，在流轉土地上以建設農場臨時用房為名行建固有建筑之實，同時進行進行綠化造景、修建道路，致使流轉土地出現“非農化、非糧化”情形，即使拆除地上建筑被也難以恢復耕種。

3.個別流轉土地被變相侵占。近年來，在探索資本下鄉的過程中，部分地方取得了良好成效，但也存在著個別資本下鄉亂象，村集體土地被內部或外部資本變相侵占，少數地方土地流轉疑似變成資本的“圈地運動”。比如，有的鄉村部分地段位置較好，可能因企業進駐會被政府征用，結果卻被個別村級組織成員通過安插代理人等手段低價長期承包租用；一旦目標地塊被征用，征地補償將落入承包人之手，存在以合法手段攫取政府征地補償、變相侵吞村集體資產嫌疑。

（四）公共設施管理仍存短板

在現有考核機制引導下，部分地方對農村公共基礎設施前期投入建設力度較大，但后續養護投入不足；基層村集體又缺乏公用資金，導致部分鄉村公共基礎設施缺乏養護，未能充分發揮作用。

1.重建設，輕管護。出于完成上級交辦任務或爭取上級專項補貼目的，部分鄉村在建設基礎設施時往往投入較多資金，成效也很顯著，但缺乏后續資金跟進投入，許多投資較大的基礎設施處于無人管護狀態，缺少必要的維修保養措施，損壞、荒廢現象比較常見，道路坑坑洼洼，水渠破敗滲漏，垃圾箱、健身器材損壞丟失，公共設施項目未能持久的發揮預期作用。

2.重數量，輕效益。當下基層考核機制可能更側重于公共設施項目建設數量方面，而對公共設施項目質量和效益考慮相對較少。個別地方在評價農村基礎設施的成效時，評價標準往往是投資規模、道路里程、綠化面積、衛生室面積、圖書室數量等可見標準，對公共設施項目質量、使用效率、使用效益關注較少。例如，有的鄉村圖書室落成以來，僅應付上級檢查時開放，圖書蒙上厚厚灰塵無人問津，使用率不高。

3.重表觀，輕內涵。部分農村注重表象而不關注里子，臨路兩側、村干道周邊干凈整潔，宣傳標語、造勢條幅隨處可見，但村內基礎設施殘破不堪。有的村垃圾池長期未清理，各種建筑生活垃圾溢出池外，垃圾池已變成垃圾山；有的村未建設排水設施，村內污水橫流，冬天結冰，給安全出行帶來隱患；有的村飲水塔、飲水管道年久失修，老化泄漏，給村民安全飲水帶來不便。

（五）人才隊伍建設尚有劣勢

1.優秀村干部缺乏。限于當下機制原因，村級組織中除村黨支部書記、村主任外，其他村干部固定補助收入較低，個人發展前景也不明朗；部分村干部為獲得更高收入而放棄村內職位外出打工，村干部隊伍的穩定性堪憂；由于缺乏激勵機制，村級組織對年輕人也缺乏吸引力，特別是有一定知識和技能的大學畢業生普遍不愿意留在農村當干部，村級組織難以吸收新鮮血液。

2.基層農技人才匱乏。部分地方農業技術人才水平與農村產業發展需求出現較大差距，推廣新型蔬菜大棚、養殖優良品種牲畜、實施規?；兴幉姆N植等都需要一定的技術，基層農民急需培訓，但部分地區農技人員知識老化，技術落后，并不能提供有效的咨詢服務。

3.鄉村優質人口流失。由于優質教育資源不斷向城鎮集中，鄉村學校留不住學生，而無學生就難留住家長，年富力強的村民長期在外，村內常住人口越來越少，僅剩難以轉出的老弱病殘人員。“無人就無業，無業村難興”，長此以往，鄉村振興可能淪為空談。

三、完善推進鄉村振興戰略的對策和建議

針對上述問題，地方可對農村公共設施、特色產業、土地流轉、駐村人才等鄉村振興要素進行統籌安排，整合各涉農部門力量，安排專項資金，有針對性地進行扶持；著力打造鄉村振興先導鄉，培育鄉村振興示范村，發揮其引領示范作用；基層上上下下應齊抓共管，全面推進鄉村振興工程。

（一）外引內籌，整合涉農資金集中使用

實施鄉村振興，“必須解決錢從哪里來的問題。要健全投入保障制度，創新投融資機制，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局中，確保投入力度不斷增強、總量持續增加?！?/p>

1.加大財政投入力度。實施鄉村振興戰略，加大財政投入力度始終是最可靠、最有效的手段，要改變以財政收支平衡為目的的支農預算編制模式，根據鄉村振興實際資金需求編制財政支農預算、安排支農資金，著力解決財政投入不足問題。

2.引導社會資本加入。地方可建立健全政府政策引導、群眾籌資籌勞、社會力量支持等多元化投入保障機制，吸引各種資本投向農村。同時，優化支農項目和資金使用權限，通過科學的規劃和有效的項目平臺承接項目，確保資金投向準確、使用科學、成效顯著。

3.整合資金集中投放?；鶎涌赏晟瀑Y金供給機制，著力解決資金沉淀，分散、供需錯配等問題，在增加鄉村振興資金投入的同時開展涉農資金整合，統籌分配農村基礎設施和公共服務項目資金，采取“以獎代補、先建后補、完工即驗、即驗即補”方式下達資金，防止資金拖延、滯留。

（二）因地制宜，推進鄉村產業提檔升級

各地應充分考慮當地實際情況和地域特色，著眼于鄉村產業振興長遠目標，完善鄉村產業布局，活化存量，優化增量，推動鄉村產業換代晉級。

1.著力構建鄉村產業體系。各地應堅持“政府引導、企業建設、項目支撐、市場運作”模式，鼓勵農產品深加工企業、手工藝品加工企業等市場主體，依托鄉鎮工業園區和現代農業產業園區，充分吸收農村土地、勞動力、原料等地域資源要素，推動產業鏈條向鄉村延伸，促進鄉村產業聚集，建立健全鄉村產業體系。

2.推動現有產業轉型升級。各地可實施存量產業消化升級戰略，培育壯大存量產業，推動鄉村產業發展提質增效。要立足現有產業，推進產業升級和技術更新，壯大產業基礎，深度開發特色農產品、傳統工藝品，提高產品附加值和產業競爭力，提升農產品知名度和美譽度。

3.延伸產業鏈條提質增效。地方要樹立全產業鏈發展理念，延伸產業鏈條，實現從單一農產品生產向多元化經營轉型，做大做強產業生態圈，大力引進產業上游企業和下游企業，形成產業鏈條，推動鏈上企業更具競爭力；要力促價值鏈向高端拓展，提升產業發展的附加值，加快推進優勢主導產業，打造農村經濟新的增長點。

（三）提質增效，推動流轉土地合理經營

基層應對農村閑置的土地加速整治、盤活，推動土地流轉制度化、常態化，加快推進農村土地流轉，科學化經營。

1.引導村民對土地進行整治?；鶎愚r村可組織引導村民對耕作基礎條件差、生產效益低的撂荒土地進行整治，壘堰筑壩，修渠引水，充分改善其生產條件，有效治理和解決土地荒蕪、荒廢問題，為助力糧食生產打下基礎。

2.引進企業實施規?；N植。地方可推廣應用“村委+基地+農戶”的合作模式，吸引有實力的農業企業前來發展種植業，推動撂荒土地復耕復種，培育規?；霓r業種植基地，充分發揮其引領示范作用。

3.推廣鄉村土地流轉新模式?；鶎涌蓮娀濉皟晌焙痛迕裥〗M干部的責任，通過“公司+合作社+農戶”模式，樹立合作守約意識，盤活農村土地資源，推動土地流轉和復耕復產；可采用流轉承包的形式，由合作社展開經營；可選擇優良品種和先進技術，著力增產增收，帶動農村產業全面發展，實現“滅荒復耕、農業增效、農民增收、企業盈利、鄉村富?！钡恼蜓h模式。

（四）建管結合，完善公共設施管護機制

對于公共設施問題，基層應探索管理維護新辦法，實踐高效使用新舉措，切實加強公共設施的管理力度，提高公共設施的使用效率和效益。

1.強化頂層設計引導。上級部門要在長效運營機制和相關標準制定等方面進行綜合考慮，對公共設施建設管理模式進行總結探索，引導農民自我管理和維護；要健全經費保障機制，實行上級資金“輸血”和鄉村自身“造血”兩輪驅動，探索住戶付費、村集體補貼和政府補助相結合的管護經費保障機制，不斷鞏固和擴大鄉村振興建設成果。

2.優化績效評價標準。上級政府應將農村公共設施管理納入地方政府考核評價體系，既要考評政府的投入資金和產出數量，更要評估公共設施的使用效率和使用效益；要建立政府考評公眾參與機制，以農民群眾參與度和歡迎度為參考要素，在評價指標中設置民眾滿意度指標，讓農民參與評估。

3.固化整治環境措施。基層應推動農民樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，聚焦農村生活垃圾處理、生活污水處理、村容村貌整治等方面，推進鄉村綜合整治，建立管護隊伍，規范廢棄物排放，實施農村人居環境改善提質工程，推廣綠色循環發展模式，全面提升鄉村生態環境水平，逐步建立農村環境管護長效機制。

（五）筑巢引鳳，引導優秀人才長駐支農

地方應圍繞落實鄉村振興任務、增加農民收入、提高發展能力等幾個方面匯聚合力，堅持人才向鄉村振興一線傾斜政策，積極引導各類優秀人才投身鄉村振興主戰場。

1.推進人才工程建設。地方可強化大學生村官培養選派制度，擴大大學生村官入駐農村規模；可通過優先提拔、增加補貼等激勵措施，引導縣直優秀年輕干部到村任職鍛煉；可將部分村級組織干部納入財政供養渠道，解決其后顧之憂，吸引其長駐農村。同時，推進村級治理體系現代化，考慮鄉村干部跨村交叉任職，防止鄉村宗族勢力把持基層村級組織，侵害村集體和村民利益。

2.推動技術下鄉服務。縣級政府應當綜合考慮基層實際情況，組織農業農村、科技等部門為農民提供免費輪訓服務，充分發揮技能人才“傳幫帶”作用，培訓契合基層實際的農業知識、技術和技能，比如耕作、維修農具、田地平整、農電知識、旋耕機具操作等；推廣適合本地種植且有市場空間的經濟作物，發揮種植大戶引領示范作用，帶動更多農戶學習技術，創業致富，推動鄉村產業實現振興。

3.充實鄉村教育資源。地方應堅持問題導向，著力解決城鄉教育資源不均衡問題，著力改善辦學條件，不斷提高教學質量，努力實現城鄉教育均等化；可以選派優秀教師輪崗駐村，并給予較高的下鄉補助，在提檔晉升等方面優先考慮，使農村學生不出村也可享受優質幼兒、小學教育，不出鄉也可享受優質初中教育，給其父母以希望，為鄉村留住青壯人口。

（六）助扶并舉，激發群眾致富內生動力

地方政府在不斷給鄉村“輸血”的同時，應當把鄉村群眾的積極性、主動性、創造性調動起來，激發其創業致富的內生動力，點燃其愛家興村的激情，鼓勵其主動參與農村建設。

1.開展宣傳教育激勵群眾。地方政府應創新助農扶智工作思路，實施“文化凈心、技術富腦、事例勵人”三大工程；積極開展宣傳教育引導，用身邊正能正氣激勵人，用身邊創業故事感化人，用身邊致富事例教育人，把農村群眾的信心樹起來、士氣立起來、干勁鼓起來，真正激發農村群眾的創業熱情，使其做到不等、不靠、不要，實現從“要我致富”到“我要致富”的根本性改變，徹底激活其創業干事的內生動力。

2.傳授實用技術幫助群眾?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，農村群眾要想有可持續的收入，就必須要有穩定的產業，就需要一定的技術來作支撐和保障?；鶎討匀罕娦枨鬄閷颍蛉硕?、因事而異，開設“訂單”式技能培訓課程，廣泛開展實用性技能培訓，做到人人有技術、戶戶有產業、家家有收入。

3.發展特色產業吸納群眾。基層應堅持市場導向，因地制宜地發展特色主導產業；通過“政府搭臺、干部帶頭、大戶帶動”措施，采取土地入股、代種代養等方式，建立利益聯結機制，將農村群眾納入主導產業鏈條，大力發展地方特色產業，打造農村優質品牌；鼓勵群眾投資投勞、入股分紅，組織農村群眾就近務工、就地就業，著力提高其主動參與農村發展的積極性。

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（作者單位：河北省邯鄲市涉縣財政局）

責任編輯：欣文