國際海底區域內資源開發中的反壟斷問題研究

摘要：《海洋法公約》規定“區域”及其資源是人類的共同繼承財產。在陸地礦產資源漸趨用竭、深海采礦技術日益成熟以及民主觀念廣泛傳播的時代背景下，公平分配“區域”內資源更加引起世界各國特別是發展中國家廣泛重視。但由于種種原因，目前對“區域”的勘探活動僅僅局限于少數國家。在“區域”大規模商業開采即將實現的背景下，應努力尋求應對“區域”反壟斷問題的策略，以防部分國家壟斷“區域”內活動。中國在對待“區域”反壟斷問題上，應堅持人類共同利益與國家利益相結合、國際管理與自由市場相結合的立場。

關鍵詞：國際海底區域，資源開發，反壟斷

一、“區域”反壟斷問題溯源

（一）“區域”法律地位的確定

國際海底區域，簡稱“區域”，是指國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。20世紀60年代以來，“區域”蘊藏的豐富礦產資源逐漸引起世界各國的廣泛注意。歷史上曾對“區域”的法律地位與開發制度爭論不休，因此國際上也一直沒有一個統一的法律規則來規范在“區域”內的資源開發活動。各國從維護自身利益出發，對如何開發“區域”提出了不同的主張。發展中國家主張單一開發制，發達國家主張“區域”實行平行開發制。直至第三次聯合國海洋法會議召開，《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）才明確“區域”及其資源是人類共同繼承財產，“區域”實行平行開發制。其后在發達國家的努力推動下，聯合國大會又通過了《關于執行<聯合國海洋法公約>第十一部分的協定》（以下簡稱《執行協定》），實質上修改了《公約》關于“區域”資源開發制度的許多重要規則。對于《公約》及《執行協定》規定的“區域”資源開發制度，管理局還制定了規則、規章與程序做了進一步的細化。這些規則共同確定了“區域”的法律地位。

（二）“區域”勘探開發現狀

在陸地礦產資源漸趨用竭、深海采礦技術日益成熟以及民主觀念廣泛傳播的時代背景下，公平分配“區域”內資源更加引起世界各國特別是發展中國家廣泛重視。但由于種種原因，目前對“區域”的勘探活動僅僅局限于少數國家，尤其是西方發達國家。根據國際海底管理局（以下簡稱“管理局”）公布的數據，目前管理局共簽訂了30份勘探合同（另外管理局理事會已核準牙買加藍礦有限公司提交的多金屬結核勘探工作計劃，但尚待締結合同）。其中14份由OECD成員國擔保，11份由金磚國家擔保，4份由太平洋島國擔保，1份由5個歐洲國家共同擔保。由此可見，目前僅有少數國家參與到“區域”資源勘探開發活動中，而如果不能公平分享“區域”活動帶來的利益則有違人類共同繼承財產原則，因此必須重視“區域”惠益分享制度的構建。

（三）“區域”反壟斷問題的凸顯

雖然近年來管理局注意到了“區域”內資源開發中的反壟斷問題，也對該問題進行了較多討論。但由于各國分歧較大以及存在其他優先事項，管理局目前并未對“區域”的反壟斷問題作出明確回應，尤其是沒有在法律上定義“壟斷”。實際上從管理局的有關工作文件可知，其所討論的壟斷實際上是指某一國家或實體在“區域”內占有超過其他國家或實體的利益。這種利益主要包括兩個方面的內容：一個方面是“區域”內資源，另一個方面是“區域”內活動（探礦、勘探和開采等活動）。盡管由于大規模商業開采條件還不成熟，“區域”內資源尚未轉化為實際經濟利益。但是目前“區域”內的勘探活動僅僅局限于少數國家或實體，這些國家或實體所占有的“區域”內活動這一利益明顯超過《公約》其他締約國。

二、“區域”反壟斷問題的成因

（一）對“壟斷”概念界定不明

《公約》第11部分共有四處提及“壟斷”一詞，其中《公約》第155條（g）項、第155條第1款（d）項及附件3第7條第5款都屬于原則性的規定，而《公約》附件3第6條第3款（c）項和第4款雖然對構成壟斷的標準作了間接規定，但這一規定只適用多金屬結核工作計劃，排除了其他資源。此外，該標準也過于復雜，適用時會有實際困難。因為在實踐中很難確定區域兩個部分中任何一部分的中心周圍40萬平方公里圓形面積。而且在確定所有沿海國國家管轄范圍的外部界限之前，無法確定“區域”的面積，也就無法確定“區域”內那一部分的 2%。而《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》（以下簡稱《結核規章》）、《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》（以下簡稱《硫化物規章》）、《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》（以下簡稱《結殼規章》）以及《“區域”內礦物資源開發規章草案》也未對“壟斷”予以進一步明確。

（二）對“區域”內活動審查寬松

《公約》并沒有建立專門的反壟斷審查制度，而僅以核準工作計劃、定期審查以及審查會議的形式來監督申請者或承包者在“區域”內的活動。首先，管理局在審核工作計劃時的主要關注點是申請者是否遵守申請程序以及申請者是否具備必要資格，即使《公約》附件3第6條第3款（c）項間接要求對申請者是否構成壟斷進行審查，但該條也明確規定只適用于多金屬結核。其次，《公約》第154條規定，管理局大會應每五年對《公約》設立的“區域”的國際制度的實際實施情況進行一次定期審查。但定期審查制度同樣難以對壟斷行為形成有效制約。最后，《公約》第155條第1款還規定自最早的商業生產開始起15年后，大會應詳細審查是否防止了對“區域”內活動的壟斷。但這一款后來被《執行協定》所取消，取而代之的是“大會可根據理事會的建議，隨時審查《公約》第155條第1款所述事項”。《執行協定》表面上保留了審查會議制度，但實際上已將召開審查會議的決定權交給理事會，而理事會分組表決和“集體否決”的決策程序又使得這一制度受限于最有可能壟斷“區域”內活動的發達國家。

（三）聯合企業安排模式

聯合企業安排，是指在承包者與管理局簽訂的勘探或開采合同中，規定承包者同由企業部代表的管理局共同成立聯合企業，并協商確定分享收益的方法，以此來實現雙方共同獲益。《公約》規定聯合企業安排的目的是鼓勵發展中國家對“區域”內活動的參與，同時彌補企業部資金和技術不足的缺陷。但《執行協定》改變了這一規則，它規定企業部初期的深海海底采礦業務必須以聯合企業的方式進行，并規定將某一個區域作為保留區域提供給管理局的承包者，對于與企業部訂立勘探和開采該區域的聯合企業安排有第一選擇權。這就意味著企業部初期不能單獨開發“區域”，也很少有可能與發展中國家訂立聯合企業安排，因為目前提供保留區域最多的國家是發達國家。發達國家已憑借其經濟和技術優勢獲得開發大面積非保留區域的權利，又通過此種方式爭取到開發保留區域的可能，從而為其壟斷“區域”內活動創造了有利條件。申請者還可選擇提供保留區或在一個聯合企業安排中的股份。提供聯合企業安排這一備選方式的提出，將促使申請者更多地選擇此種方式，而放棄選擇保留區的方式，進而會造成保留區在數量上出現負增長。

（四）關聯申請者模式

關聯申請者（affiliated applicants），是指申請勘探或開采“區域”的一個申請者直接或間接控制或受控于另一個申請者，或與另一個申請者受相同的控制。《公約》建立的保留區制度要求保留區供企業部和發展中國家使用，其中企業部擁有優先權。雖然《執行協定》暫時取消了企業部，同時還規定在特定條件下提供保留區域的承包者有權申請該區域的工作計劃，但在現有制度條件下發達國家仍然難以在短期內獲得勘探或開采保留區域的權利。于是，關聯申請者模式應運而生。這種模式的操作方式一般是發達國家的跨國公司或大型財團通過在發展中國家設立子公司或附屬企業，并與發展中國家政府當局達成秘密協定以獲得擔保，從而以具有發展中國家國籍的子公司或附屬企業的身份向管理局提出勘探或開采申請。于是發達國家的實體通過“借殼上市”的方式搶占了原計劃保留給企業部和發展中國家的區域，為發達國家壟斷“區域”內活動創造了條件。

三、應對“區域”反壟斷問題的策略

（一）完善資源開發制度

首先，關于壟斷的定義及構成。經過反復討論，管理局已對反壟斷問題有了一個基本認識，特別是歸納出壟斷的兩種基本類型，即“挑肥揀瘦”（cherry-picking）和關聯申請者（affiliated applicants）。但管理局仍需繼續強化這方面的研究，進一步細化標準。其次，關于關聯申請者。關聯申請者問題的核心在于，反壟斷的目標究竟是防止單獨一個申請者壟斷“區域”內活動，還是防止單獨一個國家壟斷“區域”內活動。管理局對關聯申請者問題的討論已經較為深入，但還需要對關聯申請者的含義、控制的含義以及擔保國的相關責任等問題進一步研究以協調各國立場形成一致意見。作為代表全人類管理“區域”的組織，完善“區域”資源開發制度既是管理局的權力也是其義務。而只有建立了完善的資源開發制度，才能真正實現“區域”人類共同繼承財產的定位。

（二）加強反壟斷審查

管理局有必要從以下幾個方面加強反壟斷審查：第一，制定具體的反壟斷審查標準，為反壟斷審查提供明確的依據；第二，設立專門的反壟斷審查程序，以更準確和有效地識別壟斷行為；第三，建立反壟斷審查跟蹤評估機制，密切監測承包者在“區域”內的活動情況，持續監督承包者對其承諾和義務的履行，從而及時發現和制止可能出現的壟斷行為。

（三）協調各國立場

管理局不僅是一個代表全人類管理“區域”的國際組織，還是世界各國溝通與協商海洋政策的平臺。由于發達國家與發展中國家的經濟與科技實力不同，導致二者在“區域”資源開發的立場上也存在差異甚至對立：發達國家強調要促進“區域”資源的開發、擴大參加開發活動的機會以及增加從“區域”取得的礦物的數量；而發展中國家則要求“區域”資源的開發要有助于世界經濟的健全發展、謀求所有國家特別是發展中國家的全面發展以及合理地養護資源。這時就需要管理局以人類共同繼承財產原則為基本依據，協調發達國家與發展中國家的立場，爭取達成令雙方都滿意的方案。

四、中國對待“區域”反壟斷問題的應有立場

中國已與管理局簽訂5份勘探合同，擁有勘探面積約31萬km2，無論是合同數量還是勘探面積在所有國家中均位列第一。因此國際上也有聲音質疑中國壟斷“區域”內活動。《公約》規定“區域”及其資源是人類共同繼承財產，而非國家繼承財產。在全球化視野下，各國在“區域”內的利益應該與其人口數量成正比。因此，中國作為全球人口第一大國理應獲得與其需求相適應的資源數量。

具體來講，中國應堅持以下立場：首先，人類共同利益與國家利益相結合。一方面，中國應努力推動“區域”資源開發制度朝著公平合理方向發展。另一方面，在遵守條約義務的前提下，中國還應堅定不移地維護自身利益。其次，國際管理與自由市場相結合。在“區域”內實行必要的國際管理可以有效監督《公約》締約國在“區域”內的活動，及時制止壟斷行為的發生。但對“區域”又不能實行單一的國際管理，因為管理局畢竟只是一個國際機構，其暫時還沒有獨立的財政收入，不能對“區域”進行獨立的開發。因此對“區域”實行國際管理下的自由市場制才是最佳選擇。

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（作者簡介：王子豪，碩士研究生，武漢大學法學院，研究方向：國際知識產權法、國際投資法、海洋法）