國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)中的反壟斷問題研究

摘要：《海洋法公約》規(guī)定“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)。在陸地礦產(chǎn)資源漸趨用竭、深海采礦技術(shù)日益成熟以及民主觀念廣泛傳播的時(shí)代背景下，公平分配“區(qū)域”內(nèi)資源更加引起世界各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家廣泛重視。但由于種種原因，目前對(duì)“區(qū)域”的勘探活動(dòng)僅僅局限于少數(shù)國(guó)家。在“區(qū)域”大規(guī)模商業(yè)開采即將實(shí)現(xiàn)的背景下，應(yīng)努力尋求應(yīng)對(duì)“區(qū)域”反壟斷問題的策略，以防部分國(guó)家壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)。中國(guó)在對(duì)待“區(qū)域”反壟斷問題上，應(yīng)堅(jiān)持人類共同利益與國(guó)家利益相結(jié)合、國(guó)際管理與自由市場(chǎng)相結(jié)合的立場(chǎng)。

關(guān)鍵詞：國(guó)際海底區(qū)域，資源開發(fā)，反壟斷

一、“區(qū)域”反壟斷問題溯源

（一）“區(qū)域”法律地位的確定

國(guó)際海底區(qū)域，簡(jiǎn)稱“區(qū)域”，是指國(guó)家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。20世紀(jì)60年代以來，“區(qū)域”蘊(yùn)藏的豐富礦產(chǎn)資源逐漸引起世界各國(guó)的廣泛注意。歷史上曾對(duì)“區(qū)域”的法律地位與開發(fā)制度爭(zhēng)論不休，因此國(guó)際上也一直沒有一個(gè)統(tǒng)一的法律規(guī)則來規(guī)范在“區(qū)域”內(nèi)的資源開發(fā)活動(dòng)。各國(guó)從維護(hù)自身利益出發(fā)，對(duì)如何開發(fā)“區(qū)域”提出了不同的主張。發(fā)展中國(guó)家主張單一開發(fā)制，發(fā)達(dá)國(guó)家主張“區(qū)域”實(shí)行平行開發(fā)制。直至第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議召開，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）才明確“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，“區(qū)域”實(shí)行平行開發(fā)制。其后在發(fā)達(dá)國(guó)家的努力推動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)大會(huì)又通過了《關(guān)于執(zhí)行<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行協(xié)定》），實(shí)質(zhì)上修改了《公約》關(guān)于“區(qū)域”資源開發(fā)制度的許多重要規(guī)則。對(duì)于《公約》及《執(zhí)行協(xié)定》規(guī)定的“區(qū)域”資源開發(fā)制度，管理局還制定了規(guī)則、規(guī)章與程序做了進(jìn)一步的細(xì)化。這些規(guī)則共同確定了“區(qū)域”的法律地位。

（二）“區(qū)域”勘探開發(fā)現(xiàn)狀

在陸地礦產(chǎn)資源漸趨用竭、深海采礦技術(shù)日益成熟以及民主觀念廣泛傳播的時(shí)代背景下，公平分配“區(qū)域”內(nèi)資源更加引起世界各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家廣泛重視。但由于種種原因，目前對(duì)“區(qū)域”的勘探活動(dòng)僅僅局限于少數(shù)國(guó)家，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家。根據(jù)國(guó)際海底管理局（以下簡(jiǎn)稱“管理局”）公布的數(shù)據(jù)，目前管理局共簽訂了30份勘探合同（另外管理局理事會(huì)已核準(zhǔn)牙買加藍(lán)礦有限公司提交的多金屬結(jié)核勘探工作計(jì)劃，但尚待締結(jié)合同）。其中14份由OECD成員國(guó)擔(dān)保，11份由金磚國(guó)家擔(dān)保，4份由太平洋島國(guó)擔(dān)保，1份由5個(gè)歐洲國(guó)家共同擔(dān)保。由此可見，目前僅有少數(shù)國(guó)家參與到“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)中，而如果不能公平分享“區(qū)域”活動(dòng)帶來的利益則有違人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，因此必須重視“區(qū)域”惠益分享制度的構(gòu)建。

（三）“區(qū)域”反壟斷問題的凸顯

雖然近年來管理局注意到了“區(qū)域”內(nèi)資源開發(fā)中的反壟斷問題，也對(duì)該問題進(jìn)行了較多討論。但由于各國(guó)分歧較大以及存在其他優(yōu)先事項(xiàng)，管理局目前并未對(duì)“區(qū)域”的反壟斷問題作出明確回應(yīng)，尤其是沒有在法律上定義“壟斷”。實(shí)際上從管理局的有關(guān)工作文件可知，其所討論的壟斷實(shí)際上是指某一國(guó)家或?qū)嶓w在“區(qū)域”內(nèi)占有超過其他國(guó)家或?qū)嶓w的利益。這種利益主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一個(gè)方面是“區(qū)域”內(nèi)資源，另一個(gè)方面是“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)（探礦、勘探和開采等活動(dòng)）。盡管由于大規(guī)模商業(yè)開采條件還不成熟，“區(qū)域”內(nèi)資源尚未轉(zhuǎn)化為實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益。但是目前“區(qū)域”內(nèi)的勘探活動(dòng)僅僅局限于少數(shù)國(guó)家或?qū)嶓w，這些國(guó)家或?qū)嶓w所占有的“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)這一利益明顯超過《公約》其他締約國(guó)。

二、“區(qū)域”反壟斷問題的成因

（一）對(duì)“壟斷”概念界定不明

《公約》第11部分共有四處提及“壟斷”一詞，其中《公約》第155條（g）項(xiàng)、第155條第1款（d）項(xiàng)及附件3第7條第5款都屬于原則性的規(guī)定，而《公約》附件3第6條第3款（c）項(xiàng)和第4款雖然對(duì)構(gòu)成壟斷的標(biāo)準(zhǔn)作了間接規(guī)定，但這一規(guī)定只適用多金屬結(jié)核工作計(jì)劃，排除了其他資源。此外，該標(biāo)準(zhǔn)也過于復(fù)雜，適用時(shí)會(huì)有實(shí)際困難。因?yàn)樵趯?shí)踐中很難確定區(qū)域兩個(gè)部分中任何一部分的中心周圍40萬平方公里圓形面積。而且在確定所有沿海國(guó)國(guó)家管轄范圍的外部界限之前，無法確定“區(qū)域”的面積，也就無法確定“區(qū)域”內(nèi)那一部分的 2%。而《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》（以下簡(jiǎn)稱《結(jié)核規(guī)章》）、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》（以下簡(jiǎn)稱《硫化物規(guī)章》）、《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》（以下簡(jiǎn)稱《結(jié)殼規(guī)章》）以及《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》也未對(duì)“壟斷”予以進(jìn)一步明確。

（二）對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)審查寬松

《公約》并沒有建立專門的反壟斷審查制度，而僅以核準(zhǔn)工作計(jì)劃、定期審查以及審查會(huì)議的形式來監(jiān)督申請(qǐng)者或承包者在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)。首先，管理局在審核工作計(jì)劃時(shí)的主要關(guān)注點(diǎn)是申請(qǐng)者是否遵守申請(qǐng)程序以及申請(qǐng)者是否具備必要資格，即使《公約》附件3第6條第3款（c）項(xiàng)間接要求對(duì)申請(qǐng)者是否構(gòu)成壟斷進(jìn)行審查，但該條也明確規(guī)定只適用于多金屬結(jié)核。其次，《公約》第154條規(guī)定，管理局大會(huì)應(yīng)每五年對(duì)《公約》設(shè)立的“區(qū)域”的國(guó)際制度的實(shí)際實(shí)施情況進(jìn)行一次定期審查。但定期審查制度同樣難以對(duì)壟斷行為形成有效制約。最后，《公約》第155條第1款還規(guī)定自最早的商業(yè)生產(chǎn)開始起15年后，大會(huì)應(yīng)詳細(xì)審查是否防止了對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的壟斷。但這一款后來被《執(zhí)行協(xié)定》所取消，取而代之的是“大會(huì)可根據(jù)理事會(huì)的建議，隨時(shí)審查《公約》第155條第1款所述事項(xiàng)”。《執(zhí)行協(xié)定》表面上保留了審查會(huì)議制度，但實(shí)際上已將召開審查會(huì)議的決定權(quán)交給理事會(huì)，而理事會(huì)分組表決和“集體否決”的決策程序又使得這一制度受限于最有可能壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的發(fā)達(dá)國(guó)家。

（三）聯(lián)合企業(yè)安排模式

聯(lián)合企業(yè)安排，是指在承包者與管理局簽訂的勘探或開采合同中，規(guī)定承包者同由企業(yè)部代表的管理局共同成立聯(lián)合企業(yè)，并協(xié)商確定分享收益的方法，以此來實(shí)現(xiàn)雙方共同獲益。《公約》規(guī)定聯(lián)合企業(yè)安排的目的是鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的參與，同時(shí)彌補(bǔ)企業(yè)部資金和技術(shù)不足的缺陷。但《執(zhí)行協(xié)定》改變了這一規(guī)則，它規(guī)定企業(yè)部初期的深海海底采礦業(yè)務(wù)必須以聯(lián)合企業(yè)的方式進(jìn)行，并規(guī)定將某一個(gè)區(qū)域作為保留區(qū)域提供給管理局的承包者，對(duì)于與企業(yè)部訂立勘探和開采該區(qū)域的聯(lián)合企業(yè)安排有第一選擇權(quán)。這就意味著企業(yè)部初期不能單獨(dú)開發(fā)“區(qū)域”，也很少有可能與發(fā)展中國(guó)家訂立聯(lián)合企業(yè)安排，因?yàn)槟壳疤峁┍Ａ魠^(qū)域最多的國(guó)家是發(fā)達(dá)國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家已憑借其經(jīng)濟(jì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)獲得開發(fā)大面積非保留區(qū)域的權(quán)利，又通過此種方式爭(zhēng)取到開發(fā)保留區(qū)域的可能，從而為其壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)創(chuàng)造了有利條件。申請(qǐng)者還可選擇提供保留區(qū)或在一個(gè)聯(lián)合企業(yè)安排中的股份。提供聯(lián)合企業(yè)安排這一備選方式的提出，將促使申請(qǐng)者更多地選擇此種方式，而放棄選擇保留區(qū)的方式，進(jìn)而會(huì)造成保留區(qū)在數(shù)量上出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

（四）關(guān)聯(lián)申請(qǐng)者模式

關(guān)聯(lián)申請(qǐng)者（affiliated applicants），是指申請(qǐng)勘探或開采“區(qū)域”的一個(gè)申請(qǐng)者直接或間接控制或受控于另一個(gè)申請(qǐng)者，或與另一個(gè)申請(qǐng)者受相同的控制。《公約》建立的保留區(qū)制度要求保留區(qū)供企業(yè)部和發(fā)展中國(guó)家使用，其中企業(yè)部擁有優(yōu)先權(quán)。雖然《執(zhí)行協(xié)定》暫時(shí)取消了企業(yè)部，同時(shí)還規(guī)定在特定條件下提供保留區(qū)域的承包者有權(quán)申請(qǐng)?jiān)搮^(qū)域的工作計(jì)劃，但在現(xiàn)有制度條件下發(fā)達(dá)國(guó)家仍然難以在短期內(nèi)獲得勘探或開采保留區(qū)域的權(quán)利。于是，關(guān)聯(lián)申請(qǐng)者模式應(yīng)運(yùn)而生。這種模式的操作方式一般是發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)公司或大型財(cái)團(tuán)通過在發(fā)展中國(guó)家設(shè)立子公司或附屬企業(yè)，并與發(fā)展中國(guó)家政府當(dāng)局達(dá)成秘密協(xié)定以獲得擔(dān)保，從而以具有發(fā)展中國(guó)家國(guó)籍的子公司或附屬企業(yè)的身份向管理局提出勘探或開采申請(qǐng)。于是發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)體通過“借殼上市”的方式搶占了原計(jì)劃保留給企業(yè)部和發(fā)展中國(guó)家的區(qū)域，為發(fā)達(dá)國(guó)家壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)創(chuàng)造了條件。

三、應(yīng)對(duì)“區(qū)域”反壟斷問題的策略

（一）完善資源開發(fā)制度

首先，關(guān)于壟斷的定義及構(gòu)成。經(jīng)過反復(fù)討論，管理局已對(duì)反壟斷問題有了一個(gè)基本認(rèn)識(shí)，特別是歸納出壟斷的兩種基本類型，即“挑肥揀瘦”（cherry-picking）和關(guān)聯(lián)申請(qǐng)者（affiliated applicants）。但管理局仍需繼續(xù)強(qiáng)化這方面的研究，進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。其次，關(guān)于關(guān)聯(lián)申請(qǐng)者。關(guān)聯(lián)申請(qǐng)者問題的核心在于，反壟斷的目標(biāo)究竟是防止單獨(dú)一個(gè)申請(qǐng)者壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，還是防止單獨(dú)一個(gè)國(guó)家壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)。管理局對(duì)關(guān)聯(lián)申請(qǐng)者問題的討論已經(jīng)較為深入，但還需要對(duì)關(guān)聯(lián)申請(qǐng)者的含義、控制的含義以及擔(dān)保國(guó)的相關(guān)責(zé)任等問題進(jìn)一步研究以協(xié)調(diào)各國(guó)立場(chǎng)形成一致意見。作為代表全人類管理“區(qū)域”的組織，完善“區(qū)域”資源開發(fā)制度既是管理局的權(quán)力也是其義務(wù)。而只有建立了完善的資源開發(fā)制度，才能真正實(shí)現(xiàn)“區(qū)域”人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的定位。

（二）加強(qiáng)反壟斷審查

管理局有必要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)反壟斷審查：第一，制定具體的反壟斷審查標(biāo)準(zhǔn)，為反壟斷審查提供明確的依據(jù)；第二，設(shè)立專門的反壟斷審查程序，以更準(zhǔn)確和有效地識(shí)別壟斷行為；第三，建立反壟斷審查跟蹤評(píng)估機(jī)制，密切監(jiān)測(cè)承包者在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)情況，持續(xù)監(jiān)督承包者對(duì)其承諾和義務(wù)的履行，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止可能出現(xiàn)的壟斷行為。

（三）協(xié)調(diào)各國(guó)立場(chǎng)

管理局不僅是一個(gè)代表全人類管理“區(qū)域”的國(guó)際組織，還是世界各國(guó)溝通與協(xié)商海洋政策的平臺(tái)。由于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與科技實(shí)力不同，導(dǎo)致二者在“區(qū)域”資源開發(fā)的立場(chǎng)上也存在差異甚至對(duì)立：發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)“區(qū)域”資源的開發(fā)、擴(kuò)大參加開發(fā)活動(dòng)的機(jī)會(huì)以及增加從“區(qū)域”取得的礦物的數(shù)量；而發(fā)展中國(guó)家則要求“區(qū)域”資源的開發(fā)要有助于世界經(jīng)濟(jì)的健全發(fā)展、謀求所有國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的全面發(fā)展以及合理地養(yǎng)護(hù)資源。這時(shí)就需要管理局以人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則為基本依據(jù)，協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)，爭(zhēng)取達(dá)成令雙方都滿意的方案。

四、中國(guó)對(duì)待“區(qū)域”反壟斷問題的應(yīng)有立場(chǎng)

中國(guó)已與管理局簽訂5份勘探合同，擁有勘探面積約31萬km2，無論是合同數(shù)量還是勘探面積在所有國(guó)家中均位列第一。因此國(guó)際上也有聲音質(zhì)疑中國(guó)壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)。《公約》規(guī)定“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，而非國(guó)家繼承財(cái)產(chǎn)。在全球化視野下，各國(guó)在“區(qū)域”內(nèi)的利益應(yīng)該與其人口數(shù)量成正比。因此，中國(guó)作為全球人口第一大國(guó)理應(yīng)獲得與其需求相適應(yīng)的資源數(shù)量。

具體來講，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持以下立場(chǎng)：首先，人類共同利益與國(guó)家利益相結(jié)合。一方面，中國(guó)應(yīng)努力推動(dòng)“區(qū)域”資源開發(fā)制度朝著公平合理方向發(fā)展。另一方面，在遵守條約義務(wù)的前提下，中國(guó)還應(yīng)堅(jiān)定不移地維護(hù)自身利益。其次，國(guó)際管理與自由市場(chǎng)相結(jié)合。在“區(qū)域”內(nèi)實(shí)行必要的國(guó)際管理可以有效監(jiān)督《公約》締約國(guó)在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)，及時(shí)制止壟斷行為的發(fā)生。但對(duì)“區(qū)域”又不能實(shí)行單一的國(guó)際管理，因?yàn)楣芾砭之吘怪皇且粋€(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)，其暫時(shí)還沒有獨(dú)立的財(cái)政收入，不能對(duì)“區(qū)域”進(jìn)行獨(dú)立的開發(fā)。因此對(duì)“區(qū)域”實(shí)行國(guó)際管理下的自由市場(chǎng)制才是最佳選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳德恭著.現(xiàn)代國(guó)際海洋法[M].海洋出版社，2009（1）.[2]梁西主編.國(guó)際法[M].武漢大學(xué)出版社，2011（3）.

[3]張輝.國(guó)際海底區(qū)域制度發(fā)展中的若干爭(zhēng)議問題[J].法學(xué)論壇，2011，26（05）：91-96.

[4]張丹.關(guān)于國(guó)際海底區(qū)域法律制度的研究——以保留區(qū)及平行開發(fā)制為中心[J].太平洋學(xué)報(bào)，2014，22（03）：11-18.

[5]王勇.國(guó)際海底區(qū)域開發(fā)規(guī)章草案的發(fā)展演變與中國(guó)的因應(yīng)[J].當(dāng)代法學(xué)，2019，33（04）：79-93.

（作者簡(jiǎn)介：王子豪，碩士研究生，武漢大學(xué)法學(xué)院，研究方向：國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、國(guó)際投資法、海洋法）