項目理政：縣域治理激勵機制的視角

〔摘要〕 激勵是單一制行政體系非常重要的工作機制，是政策過程的動力來源和潤滑劑。基層政府位于單一體制的底端，面臨著多重約束：基層政府的低治理權、有限的財政、強化的監察、強社會嵌入性。這些約束條件導致基層政府的弱激勵現象。本研究以S市為例，S市作為中部地區的縣級市，全面運用項目制，規避現實的約束條件，克服科層制的弱激勵缺陷，調動積極性。相對于科層制常規工作，項目制以增量工作為主，從而有利于化解存量工作難以激勵的難題;項目制重在“謀劃”與包裝，從而有利于化解基層被動式治理模式下難以激勵的困境;相對于基層職責不清、獎懲難以施行的特點，項目有著非常明確的目標和標準，從而有利于制定清晰的激勵標準。本文也進一步討論了實施項目制的局限性。

〔關鍵詞〕 項目制;科層制;激勵;問責;基層政府

〔中圖分類號〕C936 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2021）02-0049-09

〔基金項目〕教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“新時代城鄉社區治理體系建設研究”（20JZD029）;華南理工大學培育項目“市域治理模式研究”

〔作者簡介〕管兵，華南理工大學公共管理學院、華南理工大學國家治理研究中心教授，廣東廣州510641。

如何調動基層官員的工作積極性？基層官員的激勵問題一直備受學界關注。現有研究較多從上下級政府關系入手去分析地方政府行為。在本質上，中國行政體制中的上下級政府關系是一種委托代理關系。①對于作為委托方的上級政府來說，它們對作為代理方的基層政府的期待主要在于認真執行政策，落實委托方的政策目標。②這帶來兩個問題，其一，學界特別關注的偏離政策目標的地方執行問題③，在政策上，也可以看到中央和上級政府頻繁且力度很大的監督巡視做法④;其二，作為執行政策的代理方，如何才能調動地方政府內在的積極性，改變其作為代理方的被動屬性，主動作為。⑤后者尤其重要，一方面，監督巡視帶來多方面后果，其成本巨大;另一方面，在學界，關于地方政府的激勵研究還不夠充分，現有研究仍偏向于用自上而下的視角看待政策執行和策略應對等議題。⑥本研究以中部某縣級市為例回應該問題。在縣域治理實踐上，該市通過“項目為王”的總體制度，在科層制體系內強調“治理”理念，激活具有非常典型代表性的中西部地區的基層官僚體制。在強調監察的時代背景下，這一激勵模式具有一定的特殊性，然而同時，這一模式與單一行政體制之下的基層政府所面臨的結構性情境密不可分，又具有一定的普遍性。

關于項目制的討論，學者重點聚焦在兩個方面：上下級政府關系、科層制（單位制）與項目制關系。現有文獻傾向于認為項目制是在現有科層制或者單位制之外，中央政府或者上級政府通過縱向的項目安排，繞過科層制及其常規性工作，直接達到基層。上級政府通過可控的專項資金解決特定問題，從而規避地方政府的代理執行問題，直接實現政策目標。⑦在相關研究中，我們可以了解地方政府如何獲取項目⑧，地方政府如何落實專項項目⑨，中央政府與基層政府在項目過程中的互動⑩，等等。而對于地方政府，尤其是縣級基層政府而言，他們又是如何在轄區內主動開展工作的呢？項目制對于中央政府和基層政府各具有什么不同的意義？在本研究中，以中部縣域治理為例，發現項目制在地方治理中成為一種非常重要的激勵方式。縣域政府除了要對接上級政府的項目之外，為處理本地化的問題和促進本地增量發展，主動以“項目制”為工作方式，去調動基層政府機構和政府官員的積極性。從而在強監督背景之下，基層政府仍保持高效率運轉。項目制已經成為地方治理中的一種工作方法，這一點對于基層政府來說，顯示出更加重要的意義和多元的效果。

一、項目制與基層激勵體系

在科層制體系內外，項目制被廣泛應用。現有研究重點從上下級政府關系著手介紹項目制運作的具體規律，并廣泛分析這一過程中上級政府和下級政府的行為模式。對于基層政府來說，項目制已成為工作內容和工作方式。地方政府之所以愿意推廣使用項目制，除了跟中央和上級政府廣泛使用相關，也跟項目制與基層治理的弱激勵困境相關。

（一）單一制下的基層政府弱激勵情境

在改革開放40年之后，如何解釋中國經濟發展的成功成為焦點學術問題。學者們在從經濟發展規律的角度進行解釋之外，也越來越關注政府的作用。在過去40多年中，政府在經濟增長中發揮至關重要的作用。地方政府尋找各種資源、進行多元創新推動地方經濟增長和事業發展。那么，他們的動力何在，激勵來自哪兒，這成為政治經濟學和官僚體制研究的核心議題。

關于如何激勵官員的研究中，錦標賽體制是一個非常有影響力的概念。B11官員晉升的政治錦標賽體制這一概念和理論體系是由周黎安、李宏彬等人B12發展提出，用以解釋地方政府官員的激勵機制和行為規律。該理論認為，所謂的政治錦標賽，作為一種政府治理的模式，是指上級政府對多個下級政府部門行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可以度量的指標。B13此一激勵模式非常適應中國的單一制行政體制，從而激活了地方政府的活力，帶來地方經濟的繁榮發展。

然而對于基層政府來說，比如區、縣政府，如何才能激活本地官員的積極性，這一點跟中高層政府官員激勵有所不同。與此同時，錦標賽體制也主要是針對地方主官而言。對于地方主官來說，如何激勵轄區內公務員的積極性，是另一個問題。基層治理中的激勵存在著一系列獨特的問題，這些問題無法用類似于錦標賽體制這樣的概念去解釋。在基層治理領域存在的一些非常不同的情況使得對基層官員的激勵存在困境。

1.科層制：政策執行與基層政府回應性

上下級政府關系意味著一種委托-代理關系。上級政府作為委托方負責制定政策，并采取措施確保作為代理方的下級政府有效執行政策。基層政府是壓力體制的最底端，需滿足層層加碼的指標考核要求。B14委托-代理關系存在著代理方自由裁量權及信息不對稱問題，而對于有著多個層級的上下級政府體系來說，這一問題被層層強化了，帶來嚴重的信息扭曲問題。對于上級政府來說，就面臨著政策執行中各種不到位的問題，從而又促使上級政府采取各種辦法去確保執行到位。因此，政策執行一直是基層治理的核心議題。

同時，地方政府對本地的全面工作負責，自下而上的訴求表達和問責機制日益健全，并對地方政府的績效存在著現實的否決性影響力。由此，基層政府必須提升針對本地民意的回應性。在政策執行和地方回應性的雙重要求下，地方官員面臨多重挑戰，這些挑戰塑造了地方官員的行為取向和激勵模式。

第一，標準化政策與地方差異問題。在單一制下，政策執行存在難度還跟一統政策與區域差異性有關。中央政府、省級政府制定出來的政策，往往是一般化的、標準化的。而區域差異客觀存在，這直接影響到政策本身的適用性和可執行性問題。政策執行并不僅僅是執行意愿和執行能力的問題。對于最基層政府來說，這一點是非常現實的，所以我們可以看到各種類型的政策變通和有選擇執行。在這種政策實踐中，基層政府很難被有效激勵動員起來。

第二，政策周期與地方治理問題。中央政府政策具有非常明顯的周期性，這與從中華人民共和國成立后就開始的五年計劃相關，也與制度化的權力交替相關。不同時期有不同的中心工作、政治任務。然而地方治理是連續的，一項政策、項目、問題有了開始，就會有后繼，并持續不斷地影響現實基層治理實踐。對于激勵和考核體系來說，特定階段的中心工作、政治任務是核心指標，甚至是一票否決的，這迫使基層政府無法形成連續性的、切中真實問題的工作機制。并且基層政府的主官也有任期，這毫無疑問又強化了這一問題。在隨時有著波動的政策周期里，基層政府只能被動應對，消極執行，積極作為的激勵不足。

第三，巡視監督與避險行為問題。為確保基層政府能夠不折不扣地完成中央政府和上級政府的中心工作，近年來巡視和監察制度日益完善，力度更大。嚴厲的巡視監督造成地方官員的保守行為，政策創新和主動行政行為受到影響。近期關于“形式主義”和“政績留痕”等行政現象成為學者關注的議題，這表明基層政府在問責壓力加大之下，只好選擇避責和減少行政行為來應對。

第四，職能權責模糊與考核難題。自上而下的多重任務與自下而上的民意訴求讓基層政府面臨全方位的職能要求和責任擔當，這造成在具體部門和官員之間進行有效度和信度的績效考核的難題。另一方面，基層政府中也缺乏相關的人才和知識儲備來開展績效考核工作。越是在落后和偏遠的基層，績效考核的難度越大。

2.鄉土性：層級分流與基層官員本地化

縣級政府是直接面對外部社會和提供公共服務的基層政府。在傳統社會，皇權不下縣，皇帝任命的州縣官管轄事務有限，地方存在社會自治力量。B15在地方事務治理上，知縣非常倚重地方人士構成的吏。由于官吏分途，胥吏留在本鄉，官與吏之間的流動極為不易。在歷史上，一直對吏存在非常負面的看法。現代以來建立起來更為規范的官僚體系，但仍能夠看到“層級分流”的現象。B16周雪光發現，在揚州、泰州這樣的地級市，在近20年間（1990-2008年），縣市各機構主要官員跨行政區域的流動率只有1%—5%，只有極少的官員可以跨區域流動，而跨區域流動往往意味著升遷。B17進一步而言，“如果我們著眼于官僚體制的某一層級，從下級官員的角度來看，上級領導都是‘流動的官——外來的、超越本區域的官員;而對于上級官員來說，下級官員又是‘固守的吏，即他們的職業生涯局限于所在的行政區域之內”。B18

在縣級單位，除了部分主要領導來自外地，絕大部分官員來自于本地，并且職業生涯就在本地。在仕途上，他們雖然存在天花板，升遷和流動機會渺茫，但在基層治理上，他們具有優勢。自上而下政策是否能夠有效執行，種種糾紛是否可以化解，事實上都依賴于他們。B19但另一方面，無論是傳統的官吏分流，還是現代的層級分流，這兩個群體各自有不同的合法性基礎、結構性特點和相應的行為特點。B20屬地官員的合法性建立在官僚體制合法性與地方性權力穩定的結合之上，這種地方性權力即是杜贊奇意義上的文化網絡的權力。這種基層干部本地化的特征一方面作用于上下級政府體系，帶來基層治理的獨特形態;另一方面，如何激勵基層干部亦值得專門關注，基層干部顯著不同于“錦標賽體制”所激勵的那些官員，他們是有著較少流動和升遷機會的地方公務員。B21由于來自于本土，任職于本土，這些公務員又被嵌入到熟人關系網絡之中，在限定條件下，這種非正式網絡會削弱制度化激勵機制效果。

（二）基層政府的激勵策略集

1.理論上的策略集

基層政府推動政策執行的理論策略集包括三個方面。一是行政策略。政府作為科層制組織，可以通過上下級的行政權力關系，通過職位升遷褒獎執行政策績效優秀人員，或者通過行政處罰問責不達標人員。獎懲都體現出科層制內部非常剛性的行政權力關系。二是績效策略。1980年代以來，新公共管理大行其道，其精髓就在于在公共部門引入市場機制，強化績效議題。在政府部門內亦可以一定程度上實現工資待遇和獎金福利的差異化安排，實現與績效考核的對接。三是社會策略。任何一種組織，都毫無例外包括正式制度與非正式制度，非正式制度中很大成分就是人際關系和個體網絡。“關系”在組織中扮演著至關重要的正面或者負面作用。在政府內部，毫無疑問存在著正式的科層制關系之下的公務員人際網絡，以及在政策過程中公務員嵌入的社會網絡。以關系和派系為主的非正式政治涉及很多的現實利益，比如晉升與政治保護。B22在政策執行這一方面，我們可以看到個體關系在其中的作用。B23

2.基層政府的約束

整體上，我們可以看出在基層治理中，運動式治理和政治掛帥成為治理的“有效”模式，常規的科層制模式在治理和政策執行中的作用被質疑。B24固然對于地方政府來說，有著多種策略可以動用去促進官員和政府部門作為，然而，正如前一部分所討論的，地方政府在各方面都面臨著現實的約束性。第一，基層行政的低治理權約束。在單一制下，越基層的政府，權力越有限，政策執行的要求越多，自主性空間有限。B25在強化監察的新形勢下，基層政府在治理中被層層加碼B26，運動式治理成為常態B27，監察工作力度加大對基層政府的工作又進一步提出新要求，所以這方面基層政府面臨非常硬性的權力和工作約束。此前，基層政府可以在政策執行層面進行討價還價B28，而在加強監察的背景下，這一空間也日益狹小。第二，公共部門績效策略的財政硬約束。政府作為公共部門不可能像企業一樣給出與績效直接相關的工資收入。公共部門收入的核心規則是制度性和結構性的，與個體的表現無關。對于基層政府來說，伴隨著其有限的權力，基層政府的財政能力和自主性也有限。第三，基層社會的強關系約束。基層治理一個很重要的現象是政府及其雇員處于一個熟人社會之中，人際關系充斥于政府部門和政策過程。B29在面對像拆遷這樣的難以執行的難題時，政府可以動用鄉土熟人網絡去化解問題B30，然而鄉土熟人網絡也是基層治理的雙刃劍。公共行政和政策過程深深地嵌入社會情境中，這一點在基層政府中尤其真實。有助于政策執行的晉升、問責、獎勵等方面的激勵效果，都會因為這種社會嵌入性而大打折扣。

在多種約束之下，科層制能夠使用的激勵策略在基層政府層面被極大地削弱了。基層政府同時面臨著多重困境。基層政府的低治理權讓其工作常常處于執行政策的處境中，監察等制度的強化讓基層政府在執行層面也缺乏影響力。強社會嵌入和有限財政都讓基層政府的激勵措施面臨約束。

（三）項目制的激勵屬性

結合現有文獻的討論，我們可以總結出項目制具有若干特點，這些特點集中體現了與傳統科層官僚體制相對立的方面。和運動式治理的內在邏輯相似，項目制也被看作是傳統單一科層體制的必要補充。而對于位于科層制最底端的、具有多重約束性的基層政府來說，項目制的必要性更加凸顯。

相對于前文所討論基層政府的約束性因素，項目制體現出以下特性：第一，醞釀項目體現主動行政，克服基層政府被動授權僅限執行的難題。項目直接與特定政策相關，打通制定與執行的隔閡。項目在制定一側具有充足的自由裁量權，無需受制于科層制常規性工作。基層政府在科層結構的行政和財政限制之下，項目可以給予基層政府主動施政的空間，固然這些主動施政是在貫徹上級政策，但基層政府仍可以主動設計項目，從而變被動為主動。第二，新項目使用增量資金，克服地方政府有限財政和績效激勵的難題。項目內容體現為一種增量工作，科層制常規工作為存量內容，從而讓項目具有天然的績效意義。第三，項目有較為明確的目標，克服強社會網絡下難以激勵的困境。項目有具體清晰的目標，權責明確，有利于考核。這可以應對強烈的地方社會網絡，對基層公務員形成激勵和考核，也同時激勵地方主官狠抓落實形成地方績效。基層地方政府在常規科層制體系下，難以具備足夠的空間和充分的資源來實施內部激勵。項目制在內在屬性上可以在一定程度上有助于基層政府打破約束性條件，化解弱激勵困境。

本文以一個中部地區的縣級市為案例，作者和團隊在該地進行了較長時期的調研，收集了非常豐富的材料。調研中發現，項目制的制度和實踐在該地的治理和發展中有著突出重要的位置。通過全方面推進項目制做法，建立專門負責項目的機構，委任專門的項目管理員，該地的鄉鎮政府、工業園和職能部門的積極性得到提升。在此地，項目制演變成一種工作方式、一種激勵制度，縣級基層政府更愿意主動創設項目，推進地方工作。

二、S市的制度與實踐：項目為王

S市地處兩省交界處，面積667.3平方公里，人口80多萬，轄15個鄉鎮、3個街道。S市于1947年解放設市，1953年撤市建縣，1989年復市，是A省6個縣級市之一。改革開放后，S市經濟發展比較曲折。“八五”“九五”期間，S市曾連續5年步入全省宏觀經濟“十強”縣市行列，產生一些本地名牌，在A省創下“南有NG、北有S市”的美譽。從“九五”后期到“十五”中期，由于各種原因，全市經濟一路下滑，2004年跌至谷底，在全省縣市中排列倒數。此后，S市經濟再度依賴循環經濟，大建工業園，獲得起飛。2018年，全年實現地區生產總值216億元，同比增長11.1%;規模以上工業增加值161.6億元，增長13.9%;財政收入37.5億元，增長21.1%;財政支出60.8億元，增長18.2%。規模以上工業增加值總量居全省第八，增幅全省第四。S市連續三年進入全國投資潛力百強縣前十。S市目前大力發展循環經濟領域中的創新經濟，爭取創辦國家高新區。B31

在這樣的背景下，S市逐步強化了“項目為王”的治理理念。正如上級政府在介紹其成功經驗時所總結的那樣：S市塑造了“言必稱項目”的濃厚氛圍，形成人人談項目、謀項目、抓項目、爭項目的工作態勢。B32下文從三個角度介紹S市圍繞“項目”的制度與實踐。S市建立了一整套制度去落實“項目為王”。各單位一把手親自抓項目，動員全員參與項目，以項目工作意識和思維梳理各領域業務工作，積極對接上級政策，全面評估預算績效，靈活運用打包、抓包、拆包的項目工作方法，推動更多的業務工作項目化。

（一）項目申報制度

在項目具體申報方面，S市總結了一系列經驗，并對“謀劃項目”這一過程和細節進行了制度化。項目申報被賦予了執行中央政策和提升地方政府能動性的意義。S市行政領導總結了地方工作的四大要素和八字方針：“規劃、項目、預算和政策”。

我們總結，規劃、項目、預算和政策是基層行政工作的四大核心領域。通過規劃確定工作范圍和方向，通過項目明確工作內容和抓手，通過預算規定資金來源和去向，通過政策保障工作落實和推進。四者形成一個完整的閉合循環，其中項目是樞紐和關鍵。B33

這四個術語雖然是政府工作和政策過程中常見用語，也是很多地方政府的日常工作內容。然而，在S市過去長期的工作中，這四個方面都存在不足。規劃、項目、預算都薄弱，甚至都沒有做過。政策雖然在學習，但缺乏創新性落實和利用政策的能力。通過對四個工作內容的總結，S市領導的用意是要改變過去的工作方法。規劃是藍圖，項目則是對規劃的落實。有了項目，才能做出具體的預算，否則預算也無從談起，并且預算也是為項目服務。項目也是對接上級政策的具體抓手，項目必須符合政策，領會政策，是這些謀劃過程最需要領會的精神。所以在這四大工作要素中，項目起到溝通宏觀與微觀、政策與落實的橋梁作用。

在實踐上，這些制度集中體現在申報項目的“百日會戰”上。通過最近幾年的實踐，“百日會戰”已經成為每年謀劃項目的重點形式。比如，2016年9月開始的百日會戰的主要任務是：

項目謀劃“百日會戰”活動總目標為1000億元（應該是100億元，原文如此）。……市政府主要領導每月末召開會議，聽取各組項目謀劃情況;市政府分管領導每周召開會議，調度本組項目謀劃進度。謀劃編制項目按行業劃分為工業交通類、農業農村類、服務業類、城市及基礎設施類四個專題，各專題組要制定相應實施方案，結合各責任單位實際，分解項目謀劃任務，并于10月15日前報市發改委。……形成“一類項目落實一個部門、明確一名領導、設計一套方案、配置一套班子、合作一個咨詢機構”的“五個一”機制。

…………

各專題組和責任單位要于每月25—28日將謀劃項目上報和入庫，市發改委要及時整理篩選各部門報送的謀劃項目，不斷更新完善全市重大項目儲備庫，并對各部門項目謀劃工作情況進行定期通報。市政府年底將對各部門“百日會戰”工作情況進行考核，對開展活動較好的單位和個人進行通報表彰，較差的單位作表態發言。B34

2017年9月開始的“百日會戰”的目標任務是200億元，具體日程安排如下：

2017年9月至12月，利用100天左右的時間組織人員集中編制項目，確保完成2018年重點項目編制工作任務。（一）動員部署階段（9月13日—17日）。制定項目編制實施方案，廣泛動員，積極宣傳，營造項目編制濃厚氛圍;抽調人員，建立組織，開展項目編制動員及培訓。（二）編制上報階段（9月18日—9月30日）。各單位編制項目應符合產業政策與投資政策，一般以單體項目編報，盡量避免以某某產業園等形式出現。其中，由市統一實施的點多面廣或跨鄉鎮街道的同類項目可以打捆，打捆項目總投資不低于5000萬元。跨鄉鎮街道和市管類項目的編制，按照項目隸屬關系，由市直有關單位負責。（三）項目審核階段（10月1日—10月25日）。對各部門申報的項目，市重點建設項目領導小組辦公室組織對項目進行初審、論證，完善項目相關信息。（四）征求意見階段（10月26日—11月20日）。征求各單位意見，對項目查缺補漏，進一步修改完善項目信息，下達目標任務。（五）總結評估階段（11月21日—12月10日）。對項目編制“百日會戰”開展情況進行總結評估，建立項目動態調整機制、研究制定項目編制轉化落實工作，確保取得實效。B35

具體的政府條塊也有“百日會戰”，各個條塊部門會選擇在每年的特定階段組織本條塊編制項目的“百日會戰”。比如農業部門在2018年的“百日會戰”計劃中也強調：2018年2月份至6月份，利用100天左右的時間組織人員集中謀劃項目，調度實施項目，確保完成會戰工作任務。整個會戰也是分為五個階段，每周上報在建項目進度編報表。B36

（二）項目管理制度

在具體項目管理上，S市建立了決策調度制度、領導包聯制度、信息管理制度、重點項目百日攻堅制度等。在決策、協調和執行等各個環節，打通上下級關系和部門間隔，力圖協同推進項目落實。

調度推進機制。S市建立了城建聯席會議、高新區管委會主任會議以及美麗鄉村建設領導小組會議等分類調度推進機制。圍繞市分管領導調度項目、部門主要負責同志調度項目等建立了分層的季、月、周、日銜接調度機制。同時還建立重點項目領導包聯制度，實行“日巡、周報、月匯報、季度考核”制度，包聯領導每周到現場調度兩次以上，項目主體單位負責同志每周到現場調度不少于三次，項目管理員每日吃住在工地。包聯領導每月向市委市政府匯報項目調度情況，每季度組織招商引資和項目建設考核;市政府主要負責同志定期安排項目時間聽取項目主體單位匯報。

進行投資項目和招商項目的三庫建設。投資項目的三庫指的是儲備庫、培育庫和實施庫。招商項目的三庫指的是基礎項目庫、人脈信息庫、動態項目庫。有系統、有秩序推進項目信息化建設，并通過信息化建設監督和推進項目的謀劃與落實。

在具體項目推進上，還采取項目攻堅和會戰機制。各個條塊部門都會開展本條塊的“百日攻堅”行動。比如2016年田營鎮推動的“百日攻堅”行動：

（一）動員部署階段（7月20日—7月31日）。明確各股室任務目標，落實包保責任。召開動員會，統一思想，全面部署攻堅內容及要求。明確各自的任務目標，明確責任人，倒排工作計劃，落實具體任務分工和完成時限。（二）全力攻堅階段（8月1日—9月30日）。各攻堅工作組、各股室要按照攻堅任務要求和職責分工，做好服務、協調工作，督促項目加快推進，要利用一切可以利用的資源，群策群力想方法、破難題，確保在限定的時間內完成預定的目標任務。（三）持續推進階段（10月1日—10月31日）。總結工作成效，提煉工作經驗，完善工作機制，保持合力推進項目的氛圍和態勢，確保年度目標順利完成，推進攻堅行動持續深入開展。B37

城建部門在某次“百日攻堅”中提出：

全市上下必須進一步增強緊迫感和責任感，迅速進入戰時狀態，不懷疑、不爭論、不猶豫、不松懈，以“等不起、慢不得”的緊迫感和危機感，集中精力，心無旁騖，切實發揚“白加黑”“5+2”的實干苦干精神，始終保持一種勇往直前的精神、一種敢打敢拼的沖勁、一種昂揚向上的激情，全力以赴打好這場戰役，為全市經濟社會又好又快發展奠定堅實的基礎。B38

（三）項目評估制度

在S市，主要建立了兩個項目評估制度。一方面是強化項目各個環節的評估，另一方面利用第三方加入進行，參與評估。

實施項目績效評估。這一部分工作主要是科層制內部的評估，發改局項目辦和醞釀及開展項目的具體部門合作，實施評估。在項目前期階段，重點是對項目的可行性和基本要素的落實，如選址、投資及資金來源等進行評估，同步對投資預算的申報和審核進行評審論證;在項目實施階段，重點對項目執行情況、進度管理、合規合法建設程序、安全管理等進行全流程評估，同步對預算執行情況進行事中跟蹤問效;在項目后評價階段，重點對項目的經濟效益、社會效益和生態效益等進行后評估，同步對預算資金使用情況進行綜合效益評價。

開展第三方評估。建立績效評價專家庫，聘請專業人員、中介機構對項目綜合效益進行評估。2018年以來，在全市范圍內組織了兩期第三方項目評估活動：一是對全市2018年編制的477個重點項目進行了系統梳理和評估;二是結合季度考核對全市80個重點項目實施進度和季度目標完成情況開展了現場核實和評估，評估結果作為重點項目季度考核的重要依據。通過引入第三方評估，S市的主要用意有兩點：第一，借助于第三方機構的專業性，通過評估提升項目品質，幫助各單位梳理本域內鄉情、優勢、特色，指導項目謀劃以及項目與規劃、政策的銜接，提高項目謀劃的可行性;第二，地方政府通過第三方進行評估可以克服本地鄉土關系網絡的影響，避免績效考核的社會嵌入性難題。

（四）組織與績效

因為項目在本地治理中的核心作用，政府在組織人事上進行了調適性安排。首先，提升負責項目的核心部門的行政級別，充實人手。S市重點項目辦原來是副科級事業單位，編制人員僅有5人，無法滿足全市項目工作需要。2017年，S市委、市政府決定將項目辦升級為編制14人的正科級事業單位，作為市委、市政府抓項目工作的參謀部。目前項目辦實有10人，其中碩士研究生6名，專職從事項目管理工作。

其次，設置項目管理員。這是S市非常重要的與項目相關的制度創新。項目管理員是在謀劃、申報和執行項目過程中主要的協同人員，一般由單位主要領導兼任。S市擁有一支一百余人的項目管理員隊伍，每個鄉鎮、部門、園區都至少明確一位項目管理員，在一些主要的企業也由企業配備項目管理員，具體負責本單位項目工作，強化項目專業化推進。

2017年S市建立了招商引資和項目建設的季度考核機制，分別對部門、鄉鎮和園區開展分類考核，排名站隊，前三名授予流動紅旗，倒數第一名授予流動黃旗。紅旗重獎表彰，黃旗亮相表態，進一步強化項目工作銜接成效和項目單位的主體責任。每一次季度考核授予紅旗9面，黃旗4面。對于不同類別的部門中的前三名分別獎勵15、10、5萬元，并另外提供獲得獎金的30%用于獎勵該部門黨政主要負責同志中的一位。每個季度召開公開授旗會議，每次由兩個獲得紅旗部門的領導做經驗交流，獲得黃旗的部門領導做表態發言。同時，完善出臺項目管理員和項目工作組考核獎勵辦法，與招商引資和項目建設季度考核一并進行。這是一項非常具有顯示度的考核，對于部門領導來說影響重大。美麗鄉村建設辦公室曾因為拿到兩次黃旗，部門領導被替換。

三、克服弱激勵的項目制治理模式

在具體實踐中，S市主要領導不斷強調要落實常規工作項目化、項目工作責任化。這一點確實能夠看出基層政府通過項目制的方式推進政策執行的結構性需要。B39在案例縣域，項目制治理模式被發揮到極致，建立了一整套體制，形成既依賴于現有科層體制，又超越現有體制的新激勵機制。對于基層政府而言，正如前文所討論的基層激勵局限性，使用項目制方式推進工作化解了弱激勵的困境。

（一）項目制的強激勵

相對于科層制常規工作，項目制以增量工作為主，從而有利于化解存量工作難以激勵的難題。對于基層政府來說，由于其處于政策過程的最底端，主要負責政策執行。把政策有效執行到位，構成了基層政府的主要政績。中央政府自上而下的項目制的設計亦是以推進政策執行為目標。基層政府主動設計推動的地方增量項目，具有主動性，往往可以體現出地方特點，構成新的績效，而非傳統上的政策執行績效。即使有一部分項目是圍繞上級政府分配下來的政策任務，通過項目制包裝，也可以進行創新性執行，獲得更好的執行效果。

相對于基層被動式治理的特點，項目制重在“謀劃”與包裝，從而有利于化解被動式治理難以激勵的難題。這一點具體體現在“百日會戰”這一制度安排上，通過市政府統一設定計劃，每一個鄉鎮，各個相關職能部門，都同步進行本部門的“百日會戰”，設計項目。設計項目本身成為地方工作方法。而在開展項目制工作之前，實際上也就是在2016年之前，各個部門連基本的預算都沒有能力制定出來，連市財政局這樣的部門都缺乏預算意識和能力。B40這一方面固然跟基層政府本身就缺乏充足的經費使用有關，有限的經費主要用于像辦公經費和人員工資這樣的固定用途，再加上專項經費;另一方面也與基層政府部門沒有主動開展工作有關，長期以來就是適應于被動執行的工作模式。

相對于基層職責不清、獎懲難以施行的特點，項目有著非常明確的目標和標準，從而有利于制定清晰的激勵標準。基層政府往往事務繁雜，上有千根線，下只一根針，事務雜亂如麻，職責不清。項目制作為工作方式，與規劃、預算、政策結合起來，明確了績效考核的指標，從而為該地所設立的紅黃旗制度奠定基礎。通過這一方式，案例政府可以化解常規性績效考核的難題，即常規工作業務難以量化、業務之間難以比較、部門之間難以比較的問題。在考核上，除了獎勵部門，還可以形成對部門主官的晉升和獎金獎勵，激活行政激勵策略和市場激勵策略，激勵力度較大。

綜上所述，我們就比較容易理解為什么S市主要領導強調“縣域工作理念核心是治理”。治理的要點是要激活相關方積極性，促進多方參與，共同完成特定治理目標。對于縣域治理來說，S市的經驗主要就在于激活科層制內部各個機構和各位工作人員的積極性。通過“項目為王”的制度和實踐，調動科層制內部各個部門和人員的積極性，實現“治理”理念。

（二）項目制與基層治理模式

S市的個案描述了在基層治理實踐中項目制運用的廣度和深度。這不同于大部分項目制研究所關注的上下級政府關系，本研究關注的是地方政府內生的治理模式，即基層政府開展的項目制工作模式。上一部分詳細論述了基層政府利用項目制開展工作、進行激勵的現實需要。這一點是與各種關于基層政府行為的研究高度相關的，因為基層政府所處的體制性、結構性的位置是普遍性的，從而有著各種行為模式和傾向來應對這一結構性要求。S市案例通過項目制實現動員，與學術界所討論的運動式治理有著相似性。本文中的項目制和運動式治理具有如下的相似性：領導重視-廣泛發動-打破分工-全面參與-嚴格問責。項目制的表現形式也是運動式治理的表現形式，只不過項目制在S市的實踐是全方位的、是整體性的。在這一模式下，有效“激勵”是可能的。

對于基層政府來說，可選的運作模式有限，但仍有不同的可能性。這首先是傳統科層制與其他補充模式的選擇可能性。前文已經論述，基層政府依賴科層制開展常規性工作。由于多種限制，這些工作缺乏效率和績效意義。為促進激勵，上級政府可以利用錦標賽體制，調動地方主官的積極性，尤其在官員晉升方面提供強激勵。但在基層，公務員多任職于本地，晉升機會非常有限。錦標賽體制難以有效發揮作用。為懲罰不作為和瀆職現象，上級政府可以利用監察巡視制度。這一制度模式提供了高水平的問責壓力，促使地方政府和工作人員認真履責。這兩者與科層制相關，借助于其上下級政府的權力關系。在科層制之外，項目制、運動式治理等模式成為選項。運動式治理多是由上級政府發起，用以執行上級政府的中心工作、政治任務，地方政府在運動式治理中實際上的激勵比較弱，而問責壓力較大。項目制則表現出較強的激勵和較大的問責壓力。正因為這一特點，S市將項目制作為推動業務和提升績效的工作模式。相對來說，地方政府從事的政策試點和政策創新因為對上容易構成政績，也具有較強的激勵意義，但卻不具有問責的功能。

四、討論與結論

渠敬東關于項目制論文的核心視角就是從項目制與單位制（科層制）的比較中展開論述的。B41由于增量改革和解決新問題的需要，在特定的治理任務上，項目制有著優于科層制的一面。但這中間的核心議題是，在不同時期、不同議題、不同的財政狀態、集權和分權的不同譜系下，項目制和科層制的關系及其適用性可能都會有所不同。

中央政府和基層政府對待項目制的用意有著邏輯上的差異，由于上述所討論的多種約束性，基層政府更需要利用項目制開展工作。上級政府借助于項目制模式的主要用意仍在于力促地方政府能夠完整全面地執行上級政策。基層政府借助于項目制的用意是多方面的，既包括促進上級政策的執行方面，也包括主動開展增量工作、形成有效的考核依據、帶動預算和資金使用效率等。項目制對于基層政府有著更加重要的意義。

在具體實踐中，基層政府對于項目制的倚重也帶來問題。首先的問題是常規工作仍然難以項目化，項目是獨立的、有著時間節點的，而基層科層制的各種日常工作是連續性的，是按部就班照章辦事的，這些更為日常的工作仍然保留著常規模式;第二，常規性科層工作的重要性受到了項目制的擠壓，由于項目被體制重視，有著明確的激勵和懲罰措施，伴隨著績效效果，這會導致職能部門注意力分配結構的調整;第三，全面落實帶有明顯績效和考核特征的項目制依賴于強有力的領導，這一點在強社會關系網絡的基層政府中尤其明顯，一旦地方主官流動離開本地，這一模式是否能夠維持仍待觀察;第四，基層政府的項目制與可獲得的增量財政資源關系密切，一旦財政資源受限，項目制必定會無以為繼。這些約束因素對于項目制的開展影響重大。相對于穩定保守的科層制，項目制展開的規模是財政資源集中并寬松、上級政府權威強化、地區差異巨大等多種因素作用的結果。

① B11 B13 B21 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

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B15 費孝通、吳晗：《皇權與紳權》（增補本），上海：華東師范大學出版社，2015年，第4-6章。

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（責任編輯：何 頻）