關(guān)于城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展及制度建設(shè)的思考

楊陽(yáng)

摘要：城投企業(yè)在過(guò)去幾十年里一直推動(dòng)著我國(guó)的城市化進(jìn)程。在這些年里城投企業(yè)自身也在緊跟時(shí)代的步伐不斷改變發(fā)展策略。目前我國(guó)的城投企業(yè)正處在產(chǎn)權(quán)以及融資等各方面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府也在積極推出有關(guān)城投企業(yè)融資、改革等方面的政策，幫助城投企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。本文將從城投企業(yè)的發(fā)展過(guò)程的角度出發(fā)，簡(jiǎn)述城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)存狀況和目前城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)過(guò)程，分析其在轉(zhuǎn)型方面遇到的問(wèn)題，并且就以上問(wèn)題提出一些政策建議。

關(guān)鍵詞：城投企業(yè);轉(zhuǎn)型;制度建設(shè)

引言：近幾年來(lái)，財(cái)政部門的對(duì)城投企業(yè)的債務(wù)管理愈加嚴(yán)格，同時(shí)地方政府和金融機(jī)構(gòu)的融資政策也在制約著城投企業(yè)的發(fā)展。這些融資政策和相關(guān)制度的變化，促使著城投企業(yè)要盡快轉(zhuǎn)型。鑒于以上困境，城投企業(yè)已經(jīng)到了必須轉(zhuǎn)型的地步。如果城投企業(yè)積極尋求轉(zhuǎn)型的方法，其對(duì)地方政府的融資政策和國(guó)企改革都有諸多好處，并且還可以防止基層政府在金融市場(chǎng)上遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)穩(wěn)定。因此，本篇文章將簡(jiǎn)述城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)存狀況和目前城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)過(guò)程，分析其在轉(zhuǎn)型方面遇到的問(wèn)題，并且就這些問(wèn)題提出一些策略和途徑。

1 城投企業(yè)的發(fā)展過(guò)程和城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)存狀況

1.1 城投企業(yè)的發(fā)展過(guò)程

城投企業(yè)過(guò)去業(yè)務(wù)范圍廣泛，包括了公共基礎(chǔ)設(shè)施、公用工程等與城市發(fā)展有關(guān)的項(xiàng)目。從投資、融資到施工、運(yùn)營(yíng)，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，城投企業(yè)經(jīng)歷了誕生階段、創(chuàng)新過(guò)渡階段和快速發(fā)展階段，再到現(xiàn)在的轉(zhuǎn)型階段。在城投企業(yè)的誕生時(shí)期，上海首先成立了投資開(kāi)發(fā)總公司，當(dāng)時(shí)城投企業(yè)的功能是投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市政基礎(chǔ)設(shè)施。后來(lái)，其他省市也紛紛效仿。在這個(gè)初始的階段，城投企業(yè)只是政府部門的一個(gè)融資的平臺(tái)，公司里并沒(méi)有資產(chǎn)。公司的資本等都由政府撥款為主。

在我國(guó)《擔(dān)保法》推出實(shí)施后，城投企業(yè)進(jìn)入了一個(gè)創(chuàng)新過(guò)渡的階段，在這一階段中，財(cái)政無(wú)法擔(dān)保，而城投公司也沒(méi)有資產(chǎn)，原來(lái)的運(yùn)營(yíng)模式很難再繼續(xù)執(zhí)行。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)緊張的形勢(shì)下，城投企業(yè)要積極探索創(chuàng)新的運(yùn)營(yíng)模式，謀求全新的出路。2008年，國(guó)家推出了大量對(duì)城投企業(yè)有利的政策，隨著這些政策的頒布，國(guó)家的重點(diǎn)項(xiàng)目與公共設(shè)施的建設(shè)得到銀行的支持，城投企業(yè)由此進(jìn)入了快速發(fā)展的階段。地方政府要積極建設(shè)各種城投企業(yè)，把這些融資平臺(tái)都用好。另一方面，城投企業(yè)的快速設(shè)立，地方政府也會(huì)因此增加債務(wù)。最近幾年，為了解決只有這個(gè)問(wèn)題，國(guó)家財(cái)政部門等推出了多個(gè)文件，規(guī)范融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)和管理。由此國(guó)家對(duì)城投企業(yè)的政策開(kāi)始收緊。從2014年至今，國(guó)家為了解決地方政府的債務(wù)問(wèn)題和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，頒布了新預(yù)算法、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》等文件，通過(guò)這些方式規(guī)范城投企業(yè)發(fā)行債券，促使城投企業(yè)積極轉(zhuǎn)型和增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。由此，城投企業(yè)進(jìn)入到了轉(zhuǎn)型階段。

1.2 城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)存狀況

我國(guó)地方基層政府主要通過(guò)城投企業(yè)來(lái)進(jìn)行融資活動(dòng)，其中類型多樣，如各行業(yè)的投資開(kāi)發(fā)公司以及園區(qū)等。國(guó)家政策指出地方政府的融資平臺(tái)，即城投企業(yè)，是通過(guò)上級(jí)財(cái)政部門的撥款或者投入股份等方式建立的。城投企業(yè)是有法人資格的，其存在是受到法律保護(hù)的。據(jù)大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有超過(guò)半數(shù)的地方政府融資平臺(tái)是以公司的形式存在的。政府于2014年出臺(tái)了明確規(guī)定即城投企業(yè)不再有政府融資功能，且公司不能再增加政府的債務(wù)等。政府通過(guò)這些措施，促使城投企業(yè)轉(zhuǎn)型。城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型具體表現(xiàn)如下：第一，城投企業(yè)引入民間資本，所有制形式改為混合所有制。例如銀泰股份的資本被吸收入云南城投。第二，城投企業(yè)向其他國(guó)有企業(yè)尋求合并，使得股權(quán)多元化。第三，城投企業(yè)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域也需要轉(zhuǎn)型，其表現(xiàn)為如下三點(diǎn)：轉(zhuǎn)向城投企業(yè)原本業(yè)務(wù)以外的領(lǐng)域，如云南城投公司向休閑、健康產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型;產(chǎn)融結(jié)合;轉(zhuǎn)型成為政府的投資融資主體、建設(shè)主體和城市運(yùn)營(yíng)主體。第四，城投企業(yè)的融資從傳統(tǒng)借貸業(yè)務(wù)朝著類型更豐富的信貸、債券和產(chǎn)業(yè)基金等方式轉(zhuǎn)型。比如說(shuō)利用PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，這是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)民間資本與政府進(jìn)行合作，由民間資本提供公共服務(wù)。福建城投和杭州城投便是以此模式轉(zhuǎn)型的。通過(guò)PPP這種方式轉(zhuǎn)型，政府花費(fèi)的資金會(huì)更少，企業(yè)要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也比較少。同時(shí)PPP模式能讓政府深入?yún)⑴c項(xiàng)目的中后期管理，企業(yè)也可在項(xiàng)目的前期進(jìn)行深入研究和建設(shè)。政府和城投企業(yè)全程參與項(xiàng)目，雙方能夠長(zhǎng)時(shí)間合作，信息的對(duì)稱性更好。PPP模式是在公共領(lǐng)域和準(zhǔn)公共領(lǐng)域以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)。PPP模式這種融資手段，是一次機(jī)制上的革新，其不僅覆蓋了行政體制上的，對(duì)財(cái)政體制和融資體制也是一次革新。

2 城投企業(yè)在轉(zhuǎn)型方面遇到的問(wèn)題

我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了與城投企業(yè)轉(zhuǎn)型有關(guān)的政策制度，更好的規(guī)范了城投企業(yè)的管理。但是城投企業(yè)在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，也會(huì)遇到一些它本身就有的問(wèn)題，阻礙了城投企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理。本文將列舉以下幾個(gè)較典型的問(wèn)題，并對(duì)它們進(jìn)行分析。

2.1 城投企業(yè)缺乏管理和運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)

大多數(shù)城投企業(yè)業(yè)務(wù)較為單一，主要的運(yùn)營(yíng)模式市場(chǎng)化比較低，其資金主要來(lái)源于公益設(shè)施項(xiàng)目，所以說(shuō)收益很低，加上城投企業(yè)的管理者自身運(yùn)營(yíng)管理的能力不足，很難形成產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)。同時(shí)，城投企業(yè)缺乏高層次的投資融資專業(yè)人員和管理人員參與，人員的配置也不合理，部分管理者依然停留在以往的過(guò)時(shí)的管理理念。

2.2 能給城投企業(yè)帶來(lái)現(xiàn)金流的資產(chǎn)不夠充足

很多城投企業(yè)的資產(chǎn)數(shù)量都在百億級(jí)別，規(guī)模很大，但是在這些資產(chǎn)大多都是公益性質(zhì)的，如辦公大樓、公共工程以及公園等，這些資產(chǎn)并不是經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)，不能帶來(lái)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。除了這些公益類資產(chǎn)以外，城投企業(yè)剩余的資產(chǎn)、現(xiàn)金流是無(wú)法達(dá)到融資需求的。城投企業(yè)的融資能力受限后，就會(huì)影響到城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的腳步。

2.3 城投企業(yè)債務(wù)壓力較大

這些年來(lái)，城投企業(yè)過(guò)去享受到地方政府的各種扶持，能輕松得到各項(xiàng)貸款，這樣一來(lái)，很多城投企業(yè)不會(huì)對(duì)貸款的利息敏感，無(wú)法像其他市場(chǎng)主體那樣精確地控制自身的運(yùn)營(yíng)成本。除此之外，由于城投企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)在低回報(bào)的公益類資產(chǎn)的投入較多，因而沒(méi)有足夠的資金去償還債務(wù)。為了保持資金鏈，城投企業(yè)一直在負(fù)債經(jīng)營(yíng)，資產(chǎn)負(fù)債率不斷升高，運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)也一直存在。如果城投企業(yè)的到期債務(wù)不能及時(shí)償還，勢(shì)必會(huì)影響城投企業(yè)的健康發(fā)展。2307B059-91C0-416A-94E0-4F13ED10951A

2.4 城投公司的業(yè)務(wù)單一，融資壓力較大

由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期比較長(zhǎng)，并且建設(shè)的速度并不快，城投公司單一的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)會(huì)受到市場(chǎng)沖擊，從另一個(gè)角度看來(lái)，這也促使著城投企業(yè)快速轉(zhuǎn)型。另外，我國(guó)城投企業(yè)的融資大多是信用貸款，只有很少的城投企業(yè)在積極探索PPP（Public-Private Partnership）等創(chuàng)新的融資模式，但是仍然有很大的改進(jìn)空間。加上這幾年來(lái)一系列“疏堵結(jié)合”、“剝離政府的蔭蔽”促使城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的政策，城投企業(yè)的融資壓力增加了。因此城投企業(yè)必須積極探尋更多的融資渠道，優(yōu)化自身的融資策略，從而減輕融資壓力。

3 城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的制度變化歷程

3.1 從鼓勵(lì)發(fā)展到促使轉(zhuǎn)型

國(guó)家本著“疏堵結(jié)合”、“剝離政府的蔭蔽”的原則出臺(tái)了43號(hào)、財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)、財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)以及財(cái)金[2018]23號(hào)等多個(gè)文件，這些文件在促使著城投企業(yè)盡快朝著轉(zhuǎn)型發(fā)展。同時(shí)其會(huì)不斷加強(qiáng)對(duì)信貸的監(jiān)測(cè)和管理，公益類的資產(chǎn)不得再投入到融資平臺(tái);這些文件也再次申明禁止地方政府為城投企業(yè)擔(dān)保融資或者以購(gòu)買服務(wù)之名進(jìn)行融資。

3.2 在控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

為了更好的執(zhí)行“疏堵結(jié)合”以及在控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，首先相關(guān)部門適時(shí)提高或者降低城投企業(yè)發(fā)行債券的門檻，如在發(fā)改辦財(cái)金[2010]2881號(hào)文，提高城投企業(yè)債券的發(fā)行門檻。在發(fā)改辦財(cái)金[2015]3127號(hào)文，提高審核債券的工作效率，從而推出全新的債券種類等。

3.3 政策強(qiáng)調(diào)合法運(yùn)營(yíng)

國(guó)家出臺(tái)了有關(guān)擔(dān)保，資產(chǎn)投入等制度。如1995年《擔(dān)保法》中有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的擔(dān)保規(guī)定、43號(hào)文以及新預(yù)算法等規(guī)范性法規(guī)都明確了禁止地方政府為城投企業(yè)做擔(dān)保。這些文件的出臺(tái)說(shuō)明了目前仍有部分地方政府在違規(guī)擔(dān)保。如2017年四川巴中和成都新都區(qū)的違規(guī)擔(dān)保，在2018年保山、宜良等市縣為城投企業(yè)違規(guī)擔(dān)保案例。同時(shí)19號(hào)文、43號(hào)文等眾多文件重復(fù)性地提出嚴(yán)禁公益性資產(chǎn)投入到城投企業(yè)。但是仍然會(huì)有部分地方政府將政府大樓變更用途，作為商業(yè)、居住用地出讓給城投企業(yè)。城投企業(yè)最后抵押政府大樓的土地使用權(quán)作為債券的擔(dān)保。在此情況下，我國(guó)將不斷加大對(duì)地方政府，城投企業(yè)等與融資有關(guān)的監(jiān)管。這種監(jiān)管既有事前的和事后的監(jiān)管。這種監(jiān)管包括對(duì)地方政府的審計(jì)，對(duì)違規(guī)債務(wù)的問(wèn)責(zé)等。財(cái)政部門將不斷加強(qiáng)對(duì)違規(guī)債務(wù)的監(jiān)測(cè)和倒查。

3.4 我國(guó)的國(guó)有制企業(yè)的轉(zhuǎn)型和改革需要不斷推進(jìn)

我國(guó)的國(guó)有制企業(yè)經(jīng)歷了股份制改造和完善現(xiàn)代企業(yè)制度等改革進(jìn)程。中發(fā)[2015]22號(hào)文的出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)有制企業(yè)的改革要持續(xù)進(jìn)行，發(fā)展混合所有制，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。國(guó)家混合所有制改革的政策鼓勵(lì)民間資本投入到國(guó)有制企業(yè)改制重組中。商業(yè)型的國(guó)有企業(yè)需要按照市場(chǎng)需求進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，公益性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)則以服務(wù)社會(huì)、服務(wù)公眾以及提供公共服務(wù)等為職責(zé)，投身于市場(chǎng)，提升公益性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)的工作效率和服務(wù)能力。

4 城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的途徑和建議

4.1 在保持嚴(yán)格監(jiān)管的同時(shí)，為城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型提供政策指導(dǎo)

要堅(jiān)持疏導(dǎo)與嚴(yán)管的原則，不斷改進(jìn)監(jiān)測(cè)措施，嚴(yán)厲打擊地方政府的違規(guī)舉債，迫使城投企業(yè)脫離地方政府的信貸。有關(guān)部門要盡快為城投企業(yè)轉(zhuǎn)型出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)政策，幫助城投企業(yè)順利轉(zhuǎn)型。

4.2 積極引導(dǎo)城投企業(yè)拓寬融資渠道

繼續(xù)實(shí)行對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管的同時(shí)，要改善城投企業(yè)的融資條件。積極推廣新型的融資模式，把城投企業(yè)從政府的信貸中分離出來(lái)。而狹義上的PPP模式是一個(gè)能夠幫助城投企業(yè)順利轉(zhuǎn)型的一個(gè)運(yùn)營(yíng)方式。PPP模式推進(jìn)政府與企業(yè)之間的合作、二者共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也有諸如供水、供熱這些適合民間資本加入的公益項(xiàng)目，減輕城投企業(yè)的資金壓力。

4.3 以創(chuàng)新的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化

對(duì)于城投企業(yè)承接各個(gè)縣市的公益項(xiàng)目，要給予一定支持。幫助城投企業(yè)擺脫以往粗放的造城項(xiàng)目。以及宣傳和推廣一些城鎮(zhèn)化成功的案例，帶動(dòng)其他城投企業(yè)轉(zhuǎn)型。

5 結(jié)束語(yǔ)

由于城投企業(yè)的企業(yè)性質(zhì)以及其發(fā)展歷程較為特殊，城投企業(yè)要在19號(hào)文、43號(hào)文等眾多文件政策的指導(dǎo)下，積極運(yùn)用各種方式解決自身的問(wèn)題，更新運(yùn)營(yíng)觀念，積極探索新興的項(xiàng)目模式，從而順利轉(zhuǎn)型，完成城投企業(yè)的市場(chǎng)化健康發(fā)展。

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