安全生產領域預防性公益訴訟實踐探索

武漢鐵路運輸檢察院公益訴訟辦案團隊

摘 要：實踐中，安全生產領域案件多是某種違法行為已經造成了實際損害結果，檢察機關才啟動立案程序。本案特點在于違法行為未實際發生損害結果，但存在較大安全威脅，屬于預防性公益訴訟。從該案的辦理來看，檢察機關通過訴前檢察建議的方式督促區自然資源和規劃局撤回危及鐵路安全生產的建設工程規劃許可證;通過社會治理檢察建議推動市級自然資源和規劃局制定本地區建筑物退讓鐵路安全距離標準，作為下級機關行政審批時的依據;通過預防性公益訴訟和社會治理檢察建議的方式貢獻鐵路檢察在守護鐵路安全生產和促進國家治理體系和治理能力現代化方面的力量，凸顯出預防性公益訴訟具有的獨特價值。

關鍵詞：鐵路安全生產 預防性公益訴訟 社會治理檢察建議 建章立制 雙贏多贏共贏

一、基本案情與監督過程

（一）基本案情

2019年，武漢鈺灝置業有限公司（以下簡稱武漢鈺灝公司）獲得了孝感市孝南區自然資源和規劃局（以下簡稱孝南區規劃局）作出的建設工程規劃許可證，在漢十高鐵孝感東特大橋東側開發建設還建房項目。按照規劃建成后的主建筑物共26層，高78.3米，樓棟距離漢十高鐵橋梁外側僅14.89米，遠低于《湖北省控制性詳細規劃編制技術規定》建筑物后退鐵路干線不小于20米的標準。同時，該小區圍墻距離鐵路橋梁外側僅8.76米，未達到《鐵路安全管理條例》規定的12米距離，侵入了鐵路線路安全保護區。根據該項目規劃，建成后的住宅樓距離漢十高鐵線路過近會導致高鐵運行和群眾生活的雙重安全隱患。一方面，工程建設時的基坑開挖和打樁等施工可能會影響鐵路橋梁的穩定，嚴重危及高鐵運行安全。另一方面，高鐵運行時產生的噪音、震動也會干擾居民的安寧生活。

（二）監督過程

2020年5月，武漢鐵路運輸檢察院（以下簡稱武漢鐵檢院）通過與中國鐵路武漢局集團有限公司（以下簡稱武漢局集團公司）武漢高鐵工務段建立的線索移交信息共享平臺發現該線索，并于5月27日正式立案。經調查核實，孝南區規劃局作出前述建設工程規劃許可時，運用從鐵路中心線起算距離的方式，而非法定的從鐵路橋梁外側起算的方式，致使該規劃方案的實際退讓距離僅14.89米，遠低于20米的規定標準。另查明，孝南區規劃局在作出建設規劃許可證前，曾向湖北省城際鐵路有限責任公司進行函詢，該公司書面回復稱由于鐵路已開通運營，沿線相關建設項目的設計和施工方案應當經武漢局集團公司同意并簽訂安全協議，并由企業對施工現場實行安全監督后方可施工。但該局并未將規劃建設方案報送武漢局集團公司審查。

2020年6月17日，武漢鐵檢院依法向孝南區規劃局發出訴前檢察建議，指出其在建設工程規劃許可證中的問題，建議其嚴格依照相關法律法規文件的規定，撤銷該建設工程規劃許可證，確保高鐵運輸安全，維護國家和社會公共利益。

發出檢察建議后，武漢鐵檢院于2020年7月23日與孝南區規劃局召開座談會，會商解決方案。同年7月28日，孝南區規劃局向武漢鐵檢院作出書面回復，稱已成立工作專班，多次召開專題研究會，制定整改措施，最終撤回了前述建設工程規劃許可，并指導武漢鈺灝公司重新申請建設工程規劃許可。辦案中，武漢鐵檢院還發現《孝感市城市規劃管理技術規定（2018試行稿）》規定的建筑物退讓鐵路距離為12米，不僅遠低于法定的20米，更達不到現行高鐵的安全標準，可能會誤導轄區內各規劃部門的實際工作。因此，武漢鐵檢院向編制上述規定的孝感市自然資源和規劃局發出社會治理檢察建議，建議其與孝感市相關主管部門和鐵路主管部門聯合論證，參照湖北省有關規定，制定合法合理的技術標準并下發實施。目前，孝感市自然資源和規劃局已明確告知轄區各規劃部門，在具體工作中不再適用該試行稿，嚴格按照相關法律法規的標準執行，且孝感市自然資源和規劃局起草了《孝感市建筑物退讓管理規定》，目前正在征求意見中。[1]

二、辦案中的難點

（一）預防性公益訴訟，未實際發生損害結果，但存在較大安全威脅，能否作為公益訴訟案件范圍

這是公益訴訟要解決的第一個關于立案標準的問題。從法理上看，目前安全生產領域公益訴訟案件立案標準主要有“損害說”和“危險說”兩種[2];從實踐上看，目前檢察機關探索辦理的鐵路安全生產領域的公益訴訟案件主要是鐵路在運行過程中外圍環境對鐵路設施、線路和鐵路運行安全的侵害，受侵害的公益是不確定乘客的人身財產安全、國家正常的鐵路運輸秩序、中國鐵路的國際名片形象等，從最高人民檢察院公布的典型案例來看，安全生產領域的案件均是某種違法行為已經造成了實際損害結果，檢察機關才啟動立案程序，基本上采用的都是損害說。如果從損害說的角度出發，本案并不符合公益訴訟立案條件，然而如果不立案，無論哪一方面公益發生損害，代價都是巨大且無可挽回的，勢必將會造成難以彌補的后果。本院從公益訴訟的價值目標出發，從“危險說”的角度，致力于將威脅化解在損害發生之前，啟動“三同時”方案：一是同步進行現場勘查，固定相關證據;二是及時與孝南區建設局協商，表明立場，希望其能夠嚴格執法，暫停核發建設施工許可證，暫緩工程開工建設;三是建議鐵路安全管理部門加強實時監控，防止施工企業進行施工前準備工作，減少不必要的損失和威脅。

（二）案件涉及多方利益，整改難度大

本案立案之后，擺在面前的難題變成了如何開展下一步工作，如何提起檢察建議，如何兼顧各方利益，實現雙贏多贏共贏。經調查發現，武漢鈺灝公司通過武漢市中級人民法院網拍賣獲得該宗土地，規劃項目是還建小區，該項目集合了地方經濟發展、民生保障和民營企業發展三重利益。而漢十高速鐵路是一條連接湖北省武漢市與十堰市的高速鐵路，是中國“八縱八橫”高速鐵路網中部地區與西北地區間的便捷聯系通道，也是湖北省內重要的交通線路，其交通動脈的重要性不言而喻，必須要保證漢十高鐵的運行安全。該項目如果建成，房屋距離鐵路的距離僅14.85米，列車運行產生的噪音、震動將嚴重影響居民的日常生活，居民居住權利無法得到保障。該案涉及多重利益的交叉，如果單純從維護鐵路安全的角度考慮，直接要求被監督行政機關撤銷行政許可即可。但一旦叫停該項目，武漢鈺灝公司的發展勢必受到影響，還建小區居民的房產和入住也將化為泡影，如何在一案中兼顧各方的利益，確實是辦案中的難點。最終，經與孝南區規劃局多次溝通協商，召開座談會，在征求了鐵路安全管理部門的意見后，為了兼顧多方利益，孝南區規劃局撤回建設工程規劃許可證。

（三）本案行政機關的行為是否屬于《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》中的違法行使職權，是否滿足公益訴訟立案要求

《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》調查內容的第二項規定，要客觀全面地調查收集行政機關不依法履職的證據，其中包含 “行政許可和審批的合法性及合規性”，這意味著如果行政機關的行政許可和審批不合法或不合規，就屬于行政公益訴訟中的行政機關不依法履職，符合行政公益訴訟的立案條件。

本案中，孝南區規劃局在作出行政規劃許可的適用依據上存在瑕疵：一是在建筑物退讓高鐵距離問題上適用的是《孝感市城市管理技術規定》，事實上該規定并未正式頒布實施，該規定中建筑物退讓鐵路安全距離為12米，違反了《湖北省控制性詳細規劃編制技術規定》20米的規定;二是在起算標準上，其辯稱采用的是從鐵路中心線的計算方式，但該計算方式并無相關規定作為依據;三是在作出行政許可時未充分考慮鐵路安全的因素。

為了充分證明孝南區規劃局在適用規范依據上存在的問題，本院公益訴訟辦案團隊加大調查核實力度，加大對城市規劃法律的研究和探討。一是查找了“建筑物退讓鐵路距離及退讓距離起算點”的各項規定?！惰F路安全管理條例》規定所有距離的起算點均是從鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者鐵路橋梁（含鐵路、道路兩用橋）外側起向外的距離;《湖北省控制性詳細規劃編制技術規定》規定的建筑物后退鐵路干線距離是不低于20米，規定的退讓起算點為紅線距離;《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016年修訂版）》規定高速鐵路兩側的建筑與鐵路最外側軌道中心線的距離不得小于50米，沿鐵路兩側新建、改建、擴建住宅、基礎教育設施、醫院、養老院等建筑，其后退鐵路最外側軌道中心線的距離，不得小于30米。二是咨詢專家意見，專門前往中鐵第四勘查設計院集團有限公司，從鐵路設計安全的角度咨詢關于退讓距離起算點的問題，對方明確表示從鐵路線路設計安全的角度來看，后退距離與《鐵路安全管理條例》的起算點一致更為科學合理。三是查詢孝南區規劃局之前通過的規劃審批項目，其后退距離的起算點均是從鐵路最外側起算，且后退距離均不小于20米，且該地塊周邊的沿漢十高鐵高于3層的建筑物距離高鐵距離均在20米以上。

綜上，孝南區規劃局在行政許可的合規性上存在不依法履職的事實，滿足公益訴訟的立案要求。

三、案件特色與辦案經驗

（一）預防性公益訴訟探索的依據和價值

一是政策依據。從安全生產公益訴訟新領域探索原意和公益訴訟價值功能出發， 發現我國在公益訴訟領域的相關文件中，都有關于預防性公益訴訟的相關論述。《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》明確規定要充分發揮檢察公益訴訟的預防功能。最高人民檢察院第八檢察廳發布的《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》明確了新領域案件立案條件之一包括國家利益或社會公共利益存在重大侵害風險，充分發揮檢察公益訴訟的預防功能，推動源頭治理、系統治理?！惰F路安全管理條例》第30條規定“在鐵路線路安全保護區內建造建筑物、構筑物等設施，取土、挖砂、挖溝、采空作業或者堆放、懸掛物品，應當征得鐵路運輸企業同意并簽訂安全協議，遵守保證鐵路安全的國家標準、行業標準和施工安全規范，采取措施防止影響鐵路運輸安全。鐵路運輸企業應當派員對施工現場實行安全監督?！贝艘幎▽儆陬A防性法律規定，旨在預防施工過程中對鐵路安全的威脅，上述意見均為本院在進行預防性公益訴訟探索上提供了政策指引。

二是價值需要。實踐中，鐵路安全生產領域的事故偶有發生，2018年4月12日，由于城市市政施工，使得京廣普速線路路基垮塌110米，鐵路軌道下陷4.2米，造成京廣鐵路列車大面積的停運和延遲，T123次列車行至路基塌陷處，發現列車晃動嚴重，立即采取了緊急制動措施停車后下車檢查，發現后方線路路基塌陷，此時已安全越過路基塌陷線路地點200米，萬幸的是沒有造成人員傷亡。[3]此次事故應該給我們敲響警鐘。本案中該建設項目還未正式開建，對鐵路的危害并未實際造成，然而一旦項目開工建設，漢十高鐵設計時速為200-350千米/小時，在鐵路安全管理部門未安全監控的情況下，基坑開挖產生的震動會嚴重影響鐵路橋墩的穩定性，造成橋梁一側偏載;建筑工程施工大型塔吊在操作過程中，如果距離高鐵線路過近，塔吊機械臂可能觸及鐵路線路引發安全事故;該規劃項目一旦建成，距離鐵路最近處僅14.89米，居民日常生活晾曬和高空拋物掉落至鐵路線路，隨時可能觸發鐵路緊急制動停車。本案通過預防性的公益訴訟避免了上述危險發生的可能，從源頭上消除了對鐵路安全生產的隱患，以最小的成本防范化解了重大風險。

三是實踐探索。作為鐵路檢察院，本院將公益訴訟辦案的重點放在了守護鐵路安全生產上，通過不斷的辦案積累和探索，發現將鐵路安全威脅化解在未發生之前，才是最佳方案。本院辦理的鐵路安全生產領域案件線索來源主要是與鐵路安全管理部門建立的線索共享平臺。鐵路安全管理部門在發現對鐵路安全產生威脅的情況后，如果與地方行政機關協商不成，仍有危及鐵路安全生產的隱患，會將線索移交本院，借助檢察力量維護鐵路安全生產。對于安全威脅的認定主要來源于鐵路安全管理部門的論證，對于“危險”不隨意擴大解釋，必須要能證明有實際威脅，本院才啟動公益訴訟立案程序。三年來，本院鐵路安全生產領域辦理了一批預防性公益訴訟案件，不僅化解了危及鐵路安全生產的威脅，同時解決了鐵路沿線非法占地經營、環境污染、生態資源破壞等公益問題。

（二）通過社會治理檢察建議方式推動地區領域內相關技術標準的完善

一是理論依據。行政訴訟法中法院對規范性文件主要是“審查”功能，且相對人無法僅對規范性文件提起訴訟，只能在對具體行政行為的訴訟中附帶提起對規范性文件的“審查”。法院經審查，發現“與法律、法規、規章等上位法的規定相抵觸的;未履行法定批準程序、公開發布程序，嚴重違反制定程序的”屬于行政訴訟法規定的規范性文件不合法，此時，人民法院向規范性文件制定機關提出修改或者廢止該規范性文件的“司法建議”，情況緊急的，人民法院可以建議制定機關或上一級行政機關立即停止執行。即人民法院對規范性文件是“審查”和提出“司法建議”，不具有審判效力上的強制性，更傾向于是一種法律監督效力。同理，檢察機關作為法律監督機關，辦理公益訴訟案件履行的是法律監督職能，在辦案中發現相關行政機關制定或適用的規范性文件與上位法的規定相抵觸的，也能夠向規范性文件的制定機關提出“司法建議”，即社會治理檢察建議?！度嗣駲z察院檢察建議工作規定》第1條第2項規定：“一定時期某類違法犯罪案件多發、頻發，或者已發生的案件暴露出明顯的管理監督漏洞，需要督促行業主管部門加強和改進管理監督工作的，可以向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議。”本案中，孝感市自然資源和規劃局在對孝感市區域內建筑物退讓鐵路安全距離和起算點等技術標準問題上存在明顯的管理監管漏洞，需要加強和改進管理監督工作，符合提出社會治理檢察建議的條件。

二是合理性分析。本案中社會治理檢察建議的對象是被監督行政機關上級機關，屬于市級政府部門，按照《人民檢察院檢察建議工作規定》的要求，“需要向涉案單位以外的上級有關主管機關提出檢察建議的，應當層報被建議單位的同級人民檢察院決定并提出檢察建議，或者由辦理案件的人民檢察院制作檢察建議書后，報被建議單位的同級人民檢察院審核并轉送被建議單位?！北驹褐苯酉蚴屑壢嗣裾ぷ鞑块T提出，雖屬于跨行政級別發送，但為了確保辦案效果，實現類案效應，且本案管轄來源于省院的指定管轄，本院提起社會治理檢察建議也層報了省檢察院，這也是本院充分利用省檢察院派出院的優勢，在辦理公益訴訟案件過程中的有益嘗試。

三是監督效果。本案中本院針對孝感市自然資源和規劃局在規劃管理技術規定問題上存在的漏洞，從維護鐵路安全生產和社會治理的角度，向其發出社會治理檢察建議，建議其參照《湖北省控制性詳細規劃編制技術規定》和鐵路安全主管部門的聯合論證，制定科學合理的建筑物退讓鐵路安全技術標準;加快推進《孝感市城市管理技術規定》的制定進程，明確相關技術標準，為下級機關在作出行政許可時參照，在全市開展鐵路沿線建筑項目排查梳理，避免類似情況發生。

孝感市自然資源和規劃局在收到檢察建議后，組織專題會議進行研究，參照《湖北省控制性詳細規劃編制技術規定》和其他城市出臺的建筑物退讓管理規定，起草了《孝感市建筑物退讓管理規定》，目前正在征求意見中;《孝感市城市管理技術規定》正式發布執行前，相繼起草出臺了一系列文件作為城市規劃管理工作中的參考依據;組織全市加強對高鐵沿線片區控制性詳細規劃和修建性詳細規劃方案進行全面梳理，未發現已審批的控規及修規退讓距離不足的項目，同時要求在方案審批中嚴格審批，從源頭上把控高鐵沿線規劃，確保高鐵外部環境安全。

（三）兼顧各方利益，實現雙贏多贏共贏，達到三個效果的統一

受到辦案思路的限制，本院在制發檢察建議初期僅從危及鐵路安全和保障人民群眾居住權利的角度出發，建議的內容是督促孝南區規劃局撤銷行政許可，未充分考慮該行政許可的相對人武漢鈺灝公司的權利和地方經濟發展布局。隨著辦案的深入，為進一步保障民營經濟和地方經濟發展，在充分聽取了孝南區規劃局以及鐵路安全管理部門的專業意見后，為實現多方利益共贏，本院建議由孝感市自然資源和規劃局撤回建設工程規劃許可證，但要督促武漢鈺灝公司將調整后的規劃設計方案報送至鐵路安全管理部門審查，待其對新設計方案出具相關意見后，重新核發建設工程規劃許可證，目前，新的建設工程規劃許可證已經核發。

（四）積極穩妥開展涉鐵安全生產新領域探索，發揮類案指導作用，深入推進社會治理

應充分利用鐵路檢察院的跨行政區劃和省院派出院的優勢，形成維護鐵路安全生產不可或缺的法治力量。隨著三年不斷深入的摸索創新，本院逐漸形成了維護鐵路運行安全、維護鐵路線下環境綜合整治的全方位鐵路安全生產體系，辦理了一系列預防性鐵路安全生產公益訴訟案件。該案線索在層報省院后，被省院列為重點跟蹤案件，并指定由鐵路運輸檢察院管轄，這樣可以有效防止地方保護主義，有效協調維護鐵路安全生產和地方經濟發展之間的關系，形成保護合力。

注釋：

[1] 參見《最高檢、國鐵集團聯合發布鐵路安全生產領域公益訴訟典型案例》，中華人民共和國最高人民檢察院網http：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/t202012/t20201224.shtml，最后訪問日期：2021年1月28日。

[2] 參見桂萍、賈飛林：《檢察機關提起行政公益訴訟制度芻議》，《行政與法》2019第6期。

[3]參見《京廣線武昌至武昌南下行線路基塌陷處已修復 具備通車條件》，央廣網http：//china.cnr.cn/yaowen/20180414/t20180414-524198485.shtml，最后訪問日期：2021年1月28日。