增減掛鉤政策之于普通農村鄉村振興的是與非

陳春艷

摘要：普通農村擁有我國絕大多數的鄉村人口，對全面實施鄉村振興戰略至關重要。增減掛鉤政策以土地發展權換資金的方式可能成為普通農村鄉村振興的觸發器，但也有一定的局限性。探索建立城鄉收益聯結機制、明確農村農用地整理和預留發展區標準，將有助于提高政策效果，增強普通農村的持續發展能力。

關鍵詞：增減掛鉤;普通農村;鄉村振興

一、引言

在我國，80%的農村地區屬于普通農業型農村，這類農村缺乏區位優勢和特色資源，尚不具備二三產業發展條件，難以在激烈的市場競爭中獲勝。普通農村如何進行鄉村振興？學術界尚且缺乏討論。在實踐中，部分農村地區向增減掛鉤政策借力，探索“土地發展權換發展資金”的鄉村振興模式。根據《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。關于增減掛鉤政策對于鄉村振興的作用，學術界褒貶不一。支持者認為增減掛鉤政策利用一定地域內形成的級差地租，將城市化的土地收益向農村轉移，使農村建設用地的財產性功能逐漸凸顯，為鄉村振興提供了新動能。反對者則認為增減掛鉤政策只能轉移財富，不能創造財富，將該政策作用于鄉村振興將產生很多破壞性后果。中立者則認為增減掛鉤政策的作用應視鄉村發展的階段而定，既要肯定其對欠發達鄉村發展的積極促進作用，又要警惕過度以土地換資金透支了鄉村未來的發展能力。鑒于此，本文基于對A村的調研，思考增減掛鉤政策對普通農村鄉村振興的有效性與局限性，以及政策優化路徑，以期對普通農村推進鄉村振興有所啟示。

二、普通農村的鄉村振興困境

“普通”與“特殊”相對應，相較于特殊農村，本文所說的普通農村具有三點特征。一是區位的普通。普通農村既不位于早期實現了鄉村工業化的東部沿海地區，又遠離大中城市，難以享受到產業集聚帶來的經濟發展機會和基礎設施投資引致的土地增值收益。二是資源的普通。普通農村可挖掘的文化、生態等旅游資源較少，通過鄉村旅游獲利的可能性較小。三是數量多且規模較大，難以通過財政轉移支付全面覆蓋。普通農村主要分布在中西部地區，一般規模較大且在未來仍將存續，是鄉村中的絕大多數人口生活的地方。

普通農村本應成為鄉村振興的重點，但在實踐中卻困境重重。一是產業發展困境。產業興旺是鄉村振興的重點，而大部分中西部地區普通農村仍以傳統農業經營為主，農業現代化進程緩慢，所生產的農產品附加值低，農民增收乏力。二是生活環境困境。農村生活環境不僅關乎農民生活質量，也在一定程度上影響其對外來資本和人才的吸引力。由于區域發展的不平衡性，過去中西部地區經濟發展的機會較少，因此其農村住房建設、基礎設施和公共服務配置情況也相對滯后于東部地區。三是生產要素困境。土地、資金、勞動力是鄉村產業發展的基本要素，而普通農村除土地以外，資金和勞動力均面臨短缺問題。資金方面，傳統農業的低效率影響著農村、農民的積累;而區位與資源劣勢也降低了普通農村發展二三產業的可能性，使其難以成為商業資本的選擇。在勞動力方面，在比較利益的驅動下，農村人口向城市的單向流動導致普通農村人才流失。“老人農業”、農民素質偏低是我國農業生產經營的常態，中西部地區更是如此。在資金和人才的雙重匱乏下，普通農村既無實力也無能力進行鄉村振興。

三、增減掛鉤政策之于普通農村鄉村振興的有效性和局限性

（一）有效性

普通農村在鄉村振興路上面臨的產業發展困境和生活環境困境，其根源在于資金和人才兩大要素的匱乏。增減掛鉤政策（以下簡稱政策）可在一定程度上緩解普通農村的資金困境，改善農村生產生活條件。如圖1所示，運用政策可將原來零星分散的農村居民點確定為拆舊區進行復墾還耕，再重新規劃農民集中居住區并預留未來產業發展區，從而獲取建設用地節余指標，最后轉移到建新區用于開發建設。

對于拆舊區，實施政策的目的在于以土地發展權換取鄉村建設資金，這些資金將主要用于兩個方面。一是拆舊區補償安置和復墾還耕，二是集中居住區占地補償和基礎設施及公共服務配置。首先，拆舊區復墾還耕后，通過農用地整理可集中耕地并完善農田水利設施，不僅為農業規模經營提供了條件，也在一定程度上減輕農業經營主體的初始投資壓力，有助于推動社會資本下鄉投資以及農民工返鄉創業，加快農業現代化進程，實現產業興旺。其次，將“滿天星”式的農村居民點整合到集中居住區，實現宅基地集中，節約了農村基礎設施和公共服務配置成本，有助于建設生態宜居鄉村，改善農村生活環境。再次，預留發展區可根據需要合理規劃，通過集體經營性建設用地入市、作價入股等方式引入社會資本，依托農業進行產業融合發展，以豐富農村業態，助力產業興旺。最后，農村產業發展拓寬了農民持續增收渠道，而物質生活的改善將增強鄉村治理的積極性和主動性，同時人才的入駐也為鄉村治理帶來更多的創造力，從而間接推動治理有效、鄉風文明村莊的建設。

（二）局限性

增減掛鉤政策以土地發展權換取資金的方式對于普通農村的鄉村振興確實能起積極促進的作用，但其實施效果遠不及理論水平，現實中各環節的局限性使其效果大打折扣。

一是獲取資金有限。根據有關政策文件規定，除“三州三區”等特困地區可跨縣（市）域流轉增減掛鉤節余指標外，其余試點地區只能在市、縣行政轄區內設置項目區。而普通農村大多位于大都市輻射范圍外，本市、縣經濟發展不足，節余建設用地指標交易價格較低，自然難以為農村發展籌措足夠的資金。最后，項目資金只換來了農村生活環境的改善，但農村積累依然薄弱，產業發展的內生動力仍然不足。

二是農用地整理有限。政策在實施過程中存在“重建設、輕復墾”的現象，即資金主要用于農民居住環境改善，而忽視了對農業生產條件的改善。政策實施過程中，僅整治“騰出的農村建設用地”而非進行農村全域整治，對整村耕地質量和農田水利設施影響不大，農業生產條件依然較為落后。

三是農村預留發展區不足。短期來看，普通農村以農業現代化作為鄉村振興主旋律的原因在于無區位和資源優勢，缺乏二三產業發展的條件。但隨著地方經濟的發展，提高農村產業復雜度是必然的產業發展方向，但這在未來很可能受到預留發展用地不足的阻礙。根據政策規定，運用增減掛鉤政策實施項目應當為當地農村集體經濟發展預留空間，但卻未對具體的預留比例作出規定。這就導致在實踐中，政府、農民集體或企業主導的增減掛鉤項目，各類主體為了追求短期利益而過度轉移農村建設用地發展權的現象屢見不鮮。

四、A村的鄉村振興實踐

（一）振興歷程

A村位于巴中市，幅員面積6平方公里，耕地面積2200畝，下轄9個村民小組，共有570戶、2000余人，其中常住人口800余人。2012年以前，A村主要種植水稻、玉米、小麥等糧食作物，農民人均純收入為5460元，屬于西南地區典型的普通農業村。2012～2016年間，A村兩次實施增減掛鉤項目，共有250余戶村民參與其中，建成4個居民點，村內道路、水電氣、光纖通信等基礎設施配置齊全，農民培訓、文體活動、醫療等公共服務不斷完善。到2018年底，A村土地流轉面積達1700畝，形成十大農業產業，農民人均純收入增加至11200元，并先后榮獲省級“四好村”、“生態文明村”、“幸福美麗新村”等稱號，成功走上了鄉村振興之路。

（二）項目實施效果

首先，A村項目實施最顯著的效果是改善農村生活環境，使之成為生態宜居鄉村。一是住宅質量明顯改善。通過實施兩輪增減掛鉤項目，原本零星分布的土坯房消失不見，取而代之的是4個整齊劃一的農村居民點。二是基礎設施不斷完善。A村基礎設施全部由政府負責完善，包括住房外部風貌、周邊綠化、道路、水電氣通訊以及垃圾處理、污水處理、文化廣場、衛生所等，明顯提升了鄉村的宜居水平。

其次，A村項目實施也為產業發展提供條件，助推產業結構優化。一是預先規劃產業發展區發展特色種植業，拉開A村農業現代化序幕。二是將零星分散的宅基地復墾還耕，有利于農用地的規模化經營。三是基礎設施修復完善后，可提供更為便利的經營環境，成為社會資本投資的重要拉力。截至2018年底，A村土地流轉率達77%，農業現代化程度不斷提高，農業總產值達到2559.67萬元，位居全鎮之首。

另外，村民集中居住為鄉村治理創造了有利條件，可促進鄉村治理的制度化、規范化和透明化。同時，公共服務設施的完善使村內文化生活日益豐富，加之鄉村治理工作有序開展，村民間矛盾糾紛事件明顯減少，鄉風文明程度不斷提升。

最后，A村產業發展通過土地流轉、就近務工、培育新型農業經營主體三種方式增加村民收入。但不可否認的是，農業收入在農村家庭總收入中所占的比重越來越低，外出務工仍是農村家庭收入的主要來源。

（三）項目潛在問題

2012年至今，A村依靠兩次項目以土地發展權換取資金，啟動鄉村振興的效果是值得肯定的，但鄉村振興仍然道阻且長，項目所引發的潛在問題是否會影響到鄉村的可持續發展能力，仍然令人擔憂。第一，弱化集體經濟組織。資金在一定程度上代表著鄉村振興的積極性和主導權，而A村集體經濟組織被隔離在增減掛鉤項目資金之外，降低了鄉村的自主發展能力，可能使其失去鄉村振興的主導權。第二，利益保障問題。住房與基礎設施質量遭受質疑、占地補償未落地、宅基地確權頒證未落實，這一系列事件使農民利益受損，農民以此為由拒絕繳清購房款，使項目在結束六年后仍拖欠承包商300多萬建房款，社會資本利益受損。第三，產業用地保障問題。經過兩輪的項目，A村豐富的宅基地資源已經通過發展權轉移變為耕地資源，為鄉村振興的可持續性埋下隱患。沒有充足的建設用地資源作保障，產業發展將受到束縛，最終導致農民增收渠道受阻。

五、結論與建議

占全國農村絕大多數的普通農村，現階段既無區位也無資源優勢，農業現代化是產業發展的主要方向。而農業生產條件落后、基礎設施和公共服務配置滯后是普通農村的基本現狀，資金是其鄉村振興路上的第一個“攔路虎”。運用增減掛鉤政策，轉移農村土地發展權換取資金以改善農村生產生活條件，可在一定程度上解決普通農村鄉村振興的前期困境，有一定的合理性。從理論上看，增減掛鉤項目要成為普通農村鄉村振興的觸發器，改善農村生活環境是基本要求，推動產業發展是主要方向，而對鄉村振興其他方面的直接作用較小。但在增減掛鉤政策實施過程中，局限性主要表現為對產業發展的推動作用不足。

針對政策現有的局限性，本文提出三點政策建議。第一，探索建立城鄉收益聯結機制。增減掛鉤政策對鄉村的局限性，資金不足是問題的根源，這主要是土地級差收益較低導致的。目前拆舊區的土地發展權收益為“一次總付原則”，沒能與建新區建立長期的收益聯結機制。未來可探索延長收益期間，讓拆舊區在一定年限內分享建新區發展紅利，提高城鎮對鄉村振興的支持力度。第二，明確拆舊區農用地整理標準。改善農村生產、生活條件對農民同等重要，不能厚此薄彼。目前項目可能無法滿足農用地全域整治資金需求，但在政策文件中明確規定農用地整理資金比例、面積以及標準，有利于提高實踐中對農用地整理的重視程度，糾正以項目資金換基礎設施改善的傾向。第三，明確規定預留發展區面積。鄉村振興是一項長期工程，不能僅靠增減掛鉤一種工具一蹴而就。政策明確設置預留發展區面積下限，可啟發普通農村處理好短期和長期發展的問題。既要以轉移土地發展權換取發展資金，以解燃眉之急;又要為鄉村未來發展留足空間，保證鄉村的持續發展能力。

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（作者單位：四川大學經濟學院）