社會教育權視角下的學前教育研究

姚卓利 姚真

【摘要】在我國學前教育服務供給中，非公學前教育機構提供的教育服務占據了主導地位。近年來，在該領域出現的教育機構責任案件不斷增多，由于相關法律不完善以及我國法律中缺乏對社會教育權和教育性的考慮，相關學前教育機構實施教育的活動既不易被合理規范，又不容易被合法保護。通過對我國學前教育事業發展情況的梳理，考察學前教育機構依據社會教育權實施教育的客觀面貌，以此為基礎解釋和歸納我國社會教育權的發展與構成，同時也為立法機關或司法機關將教育活動的教育性納入法律規制提供途徑和參考。

【關鍵詞】社會教育權；學前教育；受教育權

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）02-0017-04

【作者簡介】姚卓利（1990-），女，新疆昌吉人，新疆財經大學財稅學院講師，碩士；姚真（1993-），女，山西大同人，北京師范大學教育學部博士研究生。

近年來，學前教育領域有關學前兒童的安全事故頻發，每一次該類型安全事故的發生都是對社會公信力的嚴重沖擊，如何對學前兒童進行有效的保護，從制度層面避免類似事件的發生，不能僅僅依靠法律結果主義解釋和處置如何對社會組織依法治理，以及教育機構的責任分配。

從法律責任歸責的威懾作用以及獲得利益與責任相適應的分配原則上看[1]，在學前教育領域的侵權案件中，僅由實施違法行為的自然人承擔刑事責任并不合適，因為其還牽扯到掌握教育資源或教育資本的民辦教育機構。因此，需要從學前教育的社會教育權，尤其是與社會教育權相關的學前教育立法出發，考慮立法、司法過程中學前教育機構的法律責任、學前教育活動與教育公共性問題。

一、學前教育在福利到市場轉型過程中的問題

社會教育權即有社會力量主導和舉辦教育的權利，與國家教育權和家庭教育權的根本區別在于社會教育權的主要參與主體是社會團體，并受到國家教育行政機構的制約和監督。

根據《中國教育統計年鑒（2018）》，我國已登記的19萬民辦教育機構中，有16萬以上的教育機構屬于學前教育機構，可見社會力量在學前教育領域的影響舉足輕重[2]。因此，無論是在具體的實踐層面，還是宏觀的政策層面都有必要討論社會教育權視角下的學前教育及其相關法律規范。尤其是當下，社會廣泛呼吁學前教育立法和相關政策的制定，以有效解決學前教育由福利向市場轉型過程中的一系列問題，更需要從社會教育權出發解釋社會力量參與學前教育的根據與邊界。

（一）福利性學前教育的弱化

20世紀80年代初，國家政策規定對三歲以上兒童的教育責任由衛生行政部門轉移到教育行政部門，國家對于學齡前兒童的態度發生了由重視保護人身權利到兼顧增益其社會權利的轉變，以及對學前教育中教育性的關注。這也為當時福利性學前教育機構提出了新的要求。

而隨著學前教育社會化的深入與私立學前教育機構的涌現，以福利供給為主要特征的學前教育機構在學前教育服務供給中的地位逐步下降，學前教育以企業或單位內部供給活動的主要表現形式逐漸向市場化的社會服務轉變。

（二）市場主導導致的原有社會關系瓦解

通過考察福利性學前教育狀況，本研究認為除社會市場經濟體制改革導致的固有學前教育財政基礎遭遇巨大沖擊外，福利性學前教育體系無法有效適應國家對學齡前兒童社會權利增益的要求，也是民辦學前教育機構成為主要服務供給來源的原因。

由于學前教育的社會化，學前教育逐漸由單位或組織內部自治活動轉變為社會性活動，所依托的社會環境也由熟人社會逐漸變為陌生人社會。在熟人社會中依靠內部治理或協商就能夠得到解決的矛盾或糾紛，隨著舊有人際關系的瓦解而缺乏有效的解決途徑。從現實上看，學齡前兒童所在家庭也選擇了按照市場規則同學前教育機構建立法律關系，而不是形成組織或單位內部的非法律關系。

相比較其他教育領域，學前教育領域是我國市場化較高的教育領域。《中國教育統計年鑒（2018）》顯示我國學前教育機構主要類型包括教育部門、其他部門、地方企業、事業單位、部隊、集體辦以及民辦共計七種類型，截至2018年我國幼兒園共266677所，其中民辦165779所，占比約62%，幼兒在園人數總計46564204人，其中民辦幼兒園在園人數26397847人，占比約57%[3]。本研究認為，這一事實不僅表明民辦學前教育機構的教育質量得到社會的廣泛認可，也代表著學前教育機構行使社會教育權的事實確認。

（三）學前教育的規范和法律體系開始形成

2020年9月，教育部發布了《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》公告。《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》的出臺不僅推動我國學前教育法治化進程，也加速了學前教育法律體系的形成，為進一步以法律保障學前教育事業提供了契機，尤其是在管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策等幾個相對滯后的方面[4]。

在由市場主導的學前教育體系下，學前教育不僅承擔保育的責任，還承擔著教育的責任[5]。民辦學前教育機構和教師事實上實施著教育學齡前兒童的行為，并承擔教育責任，但行為背后的社會教育權缺乏國家立法的確認與保障以及相關法律概念的模糊帶來了一系列問題。

從教師層面看包括學前教育教師資格、聘任以及考核制度的建立[6]、學前教育教師的權益保障等問題；從教育影響的層面看包括政府對學前教育的干預與管理缺少合適的手段與依據、不當的司法或政府干預所導致的公共資源浪費、“園鬧”等幼兒園安全事故對正常教育秩序的不利影響[7]等表現；從學齡前兒童的角度看有兩點應受到格外重視：一是學齡前兒童的受教育權能否得到充分給付、教育平等能否進一步得到保障；二是對學齡前兒童的教育規范性的安排，即從立法角度對學前教育進行規制。

二、以社會教育權為視角的文獻分析

（一）社會教育權在學前教育領域的必要性

在我國，在經濟體制改革、國有企業改革和市場機制的多重作用下，政府部門、國有企事業單位和集體組織在學前教育領域的辦學所占比重日益減少，國家財政對學前教育的投入長期不足。2018年的統計數據顯示，我國財政性學前教育的經費僅占財政性教育經費的4.2%[8]，遠低于其他國家教育經費中學前教育所占比例7%的世界平均水平；數據同時顯示，國家財政性經費投入在全國幼兒園教育經費來源中僅占47.30%，占比不足五成，低于同為基礎教育階段的小學（95.05%）和中學（88.58%）[9]。

由于政府在學前教育領域投入長期不富裕，僅依靠國家教育權不足以支持學前教育的良性發展；與此同時，社會教育權的發展彌補了國家教育權的缺位對學前教育事業發展帶來的不利影響，緩解了適齡兒童入園難的狀況，在為社會提供教育機會、保障教育平等方面做出了貢獻，也為社會教育權在學前教育領域的形成和發展提供了社會基礎。

（二）社會教育權在部門法中的缺位

在當前市場環境下，學前教育機構無法承擔在實施教育上的相應責任，其實施教育的行為不易受到司法的有效限制，同時其教育行為也不能被在現行司法體系下得到合理保護。其背后所反映的現象是教育法律同民法、刑法以及行政法等部門法規范間的法域銜接不暢，但核心原因是現行法律體系中缺乏對社會教育權的考慮，以及相關權利義務關系的含糊不清。

在司法實踐中，學前教育機構能夠被視為法律主體承擔法律責任。雖然在裁判文書中沒有對限制學前教育機構的教育活動進行限制，但部分法院支持被害人及其法定代理人、近親屬據此向法院起訴要求有關單位承擔賠償責任，如李某與上海某教育投資有限公司教育機構責任糾紛案。

同時，受民事訴訟和刑事附帶民事訴訟法律規定的影響，我國在立法規范和制度設計上存在缺陷，附帶民事訴訟缺乏獨立性、救濟范圍過于狹窄，從而造成了對被害人的利益保護不足[10]。這些因素導致在學前教育機構責任承擔時，受害人及其家屬更愿意選擇通過民事訴訟的方式尋求救濟。

三、以社會教育權促進學前教育事業的法治發展

在國家向社會進行教育權分權后，教育權完成由權力到權利的轉變。而確定教育權力向教育權利轉變的方式有多種形式，以德國為例，德國采取通過基本法確認的方式。《德國基本法》基本權利編第七條第四、第五款承認了社會教育權，并對社會教育權做出規定，通過同公辦教育的比較，在辦學目的、教師專業化程度、辦學能力等方面對社會教育做出規制。

（一）社會教育權對學前教育市場各主體關系的引導

歷史上，教育權長期是屬于父母的一種自然權利。現代學校產生以后，在很大程度上取代了原先由家庭履行的那部分教育功能，社會教育權隨之產生。進入現代社會，教育已經不可能在純粹自發的和私營的基礎上繼續發展，教育的國家責任也就成為一種歷史的必然[11]。這也使得教育權具有了權利與權力的二重屬性，根據教育權主體的不同，前者表現為公民或其他社會主體所擁有的社會權，后者是以國家服務為基礎之公共權力。

隨著市場力量的引入與政府轉型的興起，促使教育與政府之間關系的重構，使分權成為教育改革的重要趨勢。隨著教育與社會之間關系的重構釋放了社會教育權，也使市場的競爭倫理成了教育制度發展的主要驅動力量。

而學前教育作為我國教育市場化程度較高的教育領域，學前教育機構的社會教育權表現為以滿足學齡前兒童的受教育權為目的，由非政府或家庭的社會個人或組織對學齡前兒童依法實施教育活動的權利[12]。

在學前教育資源資本化或貨幣化的過程中，社會教育權作為由社會力量主導的學前教育機構所擁有的權利，應當對社會學前教育機構的各項權益劃定一定的邊界，尤其是通過自身的公共性要求，保證所舉辦的學前教育機構是以普及普惠為目標，而不是單純地想以民事主體的身份獲得經濟利益，民辦學前教育機構應當保留一定的社會公益性，否則這是與教育權自身的價值追求相沖突的。在這個過程中，也要遵守民事法律、教育法律等相關法律的規定。

（二）社會教育權下的學前教育機構規范營利

社會提供的學前教育機構受市場的影響表現出競爭和營利的特征。這是政府對于非公學前教育機構要求營利的承認與表態。從社會教育權形成的路徑和根源上講，學前教育出現市場化與社會化傾向是為了滿足學齡前兒童受教育權的社會和市場需要、保障學前教育公平以及保障學前教育從業者的營利與就業需求。但幾者間是存在矛盾的，一方面是學齡前兒童及其家庭對社會公共服務的需要，另一方面是市場主體的營利性要求以及市場本身的公共服務能力限制，兩者間的矛盾以及所引發的具體問題，使得學前教育領域不能僅僅依靠市場規則進行調整，還需要國家或政府的引導和參與。

社會教育權的營利性將學前教育機構置于市場之中，這就對通過民事法律解決學前教育活動中出現的糾紛提供了途徑，即為通過私法給付公民的受教育權提供了基礎。學前教育作為社會公共服務以及我國教育事業中的重要有機組成部分，由家庭或國家以外的組織或機構提供的社會公共服務，在滿足營利性的基礎上，應當符合一定的標準與要求。

（三）以社會教育權公共性促進學前教育的“普及普惠”

社會教育權的公共性根植于教育事業的公共性，教育事業以保障公民受教育權、促進個體全面發展、提高國民素質、增進公共福祉為宗旨和使命，社會教育權的行使同樣基于社會公益，達到國家要求的“普及普惠”目的。

在我國，社會教育權的公共性有以下兩個來源：一方面，社會教育權的形成與發展以國家的教育分權為基礎，而國家之所以向社會進行教育分權，正是因為僅憑國家教育權自身所提供的教育不能滿足全社會對教育的多樣化需求，國家基于公共性的目的與社會進行教育分權，公共性是國家與社會的教育分權得以實現的前提和基礎；另一方面，社會教育權彌補了國家教育權的局限性，客觀上促進了公民受教育權的實現和國家總體教育質量的提升，其公益屬性伴隨著社會教育權的不斷發展而愈發彰顯。

四、結語

社會教育權作為國家調控學前教育事業、規范相關行業的突破口，從社會事實中看，已經具備了相關的條件，同時至少在學前教育領域，不同主體對于社會教育權都反映出不同的利益需要。目前在我國，如何將社會教育權規范化和法律化，將受教育者的教育利益更充分地轉化為法律利益，是學前教育依社會教育權開展教育活動的重要問題，筆者希望以此文拋磚引玉，就如何更好地保障公民的受教育權與發展權引發社會的廣泛討論。

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本文系北京師范大學2019～2020學年博一學科交叉基金項目“非營利性民辦學校監管的法律制度研究”（項目編號：BNUXKJC1904）的階段性成果。

通訊作者：姚真，yaozhen@mail.bnu.edu.cn.

（責任編輯 張付慶）