新時代我國信用修復機制探索與實踐

徐祺娟 王琳媛

[摘 要] 新時代，我國社會信用體系建設成效顯著，但就信用修復而言形勢依然嚴峻。文章從信用修復的制度建設、機制運行、主體職責、標準制定及渠道暢通、教育培訓等現實出發，探索信用修復的具體辦法與路徑，以期實現信用修復的良性治理。

[關鍵詞] 新時代；信用修復；探索；實踐

中圖分類號：B824.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2021）08-0081-05

★1基金項目：寧波市哲學社會科學規劃課題：“信用寧波”建設再升級的實踐與探索（G20-ZX13）。2基金項目：寧波市軟科學項目： 擴大科研管理自主權背景下，加強科技人員信用建設的對策研究（202002Z1024）。

新時代，我國社會信用體系建設成效顯著，社會“講信、重信、守信、用信”氛圍日益濃郁，但就信用修復而言形勢不容樂觀。一方面，失信信息高達千萬量級[1]，而且還在快速增加。另一方面，廣大失信主體有恢復昔日信用的強烈愿望，但信用修復困難，信用修復成功的數量不多。我們推進信用體系建設不是為了懲戒，而是為了讓更多人明確信用價值與邊界。給予失信主體改正與修復機會，也是法律賦予他們的權利?！睹穹ǖ洹肪兔袷路尚袨榈母綏l件與期限規定，除民事法律行為根據其性質不得附條件外的，其余均可附生效與解除的條件，條件達到時就生效或失效；也可以附期限，自期限屆至時生效，自期限屆滿時失效。失信作為民事行為，賦予失信主體一定的生效、失效條件及期限是民法賦予的權利。當前，我國信用建設面臨形勢依然嚴峻，發揮信用修復的救贖功能，讓多數失信主體恢復信用，社會信用體系建設才能更健康，發展才能更穩健。

目前，我國信用修復機制建設還處于初級階段。從觀念上看，表現出對失信懲戒重視多，對信用修復聚焦少。從實踐上看，體現在修復渠道不暢、方式單一、標準不詳、程序復雜、耗時長、修復途徑少，甚至一些信用出現修復無門等現象。信用修復難在一定程度上會影響我國社會信用體系建設的整體成效。新時代，盡快健全和推進信用修復機制，是完善我國社會信用體系的必要環節[1]。

一、做好信用修復制度的頂層設計，實現制度之治[2]

（一）建設自糾、自新的信用修復制度

黨的一貫方針是懲前毖后、治病救人。在信用體系建設的制度安排上，既要體現懲戒，也要體現保護與關愛。2014年，國務院在《社會信用體系建設規劃綱要（2014— 2020年）》（以下簡稱《綱要》）中提出建立自我糾錯、主動自新的社會鼓勵與關愛制度，目的就是要主動為失信主體謀“出路”，引導失信主體及時糾正自身行為，以正向激勵推進社會信用建設向更深層次發展，從根本上實現良性治理。

建設自糾、自新的信用修復制度，需要在信用修復路徑上給予制度支持。2016年，國務院在《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（以下簡稱《意見》）中提出建立信用信息異議處理及申訴機制，這為“誤傷”“錯傷”“標準不一”等產生的大量失信主體安排了信用修復的路徑。對于一些非特定失信主體，2019年國務院在《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）給予了修復路徑，即通過作出信用承諾、完成信用整改、通過信用核查、接受專題培訓、提交信用報告、參加公益慈善活動等完成信用修復。對于特定失信主體，相關文件規定暫不予信用修復。這部分失信者由于社會危害大，給予適當的懲戒是必須的，但能否有更具體的細分，針對不同性質、不同級別而制定特別的信用修復程序與條件，讓這部分失信主體也有信用修復的機會，值得信用管理部門進一步研究。

自糾、自新的信用修復制度，在信用修復中發揮了積極作用，但應該看到，這項制度建設仍處于不斷完善中且還沒有形成一個完整體系，也沒有上升為國家法律層面。信用修復制度各地各部門在積極探索，如中國人民銀行早在2014年就發布《關于印發征信投訴辦理規程》，2018年，浙江、廣東也相繼出臺有關信用修復的管理辦法。這些探索為制定國家層面的信用修復制度提供了現實藍本，推動國家層面盡快出臺信用修復制度。國家發展和改革委員會（簡稱“國家發改委”）2019年發布的《關于進一步完善行政處罰信息信用修復機制的通知》是一個積極信號，遺憾的是，該通知僅局限于行政處罰方面的信用修復，條例也略顯粗略，遠遠適應不了當前信用修復的復雜局面，滿足不了廣大失信主體修復信用的強烈愿望。

（二）建立新型信用修復監管制度

探索與建立新型信用修復監管制度，是信用修復制度健康發展的前提與基礎。早發現、早防范、早治理是信用修復監管制度的根本任務。信用風險預判預警與觸發反饋機制，可以及時發現與確定激勵和懲戒對象；對于守信者列入紅名單予以褒獎，對于失信者或有此苗頭的人，給予懲戒或警示約談。此機制在《指導意見》中提出，按照“誰認定、誰約談”的原則，以適當方式督促失信主體及時修正失信行為。2018年，中國人民銀行在《關于對失信主體加強信用監管的通知》中指出，認定部門要對失信重點對象進行約談，督促重點關注的失信名單主體、黑名單主體限期整改和修正信用，體現信用修復超前治理的監管理念。針對信用修復監管，《意見》還提出建立信用修復公示、跟蹤問效機制，并發揮“互聯網+”、大數據對信用監管的支撐作用，讓信用修復可查可核可溯，并抵御跨行業跨區域風險。

建立新型信用修復監管制度，要防范權力過度干預及權力濫用等“監管失靈”現象。有關研究表明，建立“雙隨機、一公開”的監督機制，可有效打破部門間的信息數據壁壘，形成統一的信用監管平臺，有效解決“監管失靈”現象。此機制由國務院辦公廳在2015年《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》中提出，以“列清單”“隨機抽”“適度查”“雙隨機、一公開”方式實施監管，可有效壓縮信用監管部門與信用主體的雙向尋租空間，降低“監管俘獲”發生概率，減少“多頭執法”，是新型信用監管制度的重要組成部分?！吨笇б庖姟分赋?，“雙隨機、一公開”監管要與信用等級相結合，以信用高低采取不同頻次與抽查比例，以達到良好的監管效果。

打破信息孤島，實現信用修復“一標準、一公開、一窗口”；制定信用修復目錄清單及雙隨機的抽檢原則，加快推進“雙隨機、一公開”監管制度；完善風險預判預警機制，建立常態化警示約談機制等是建立新型信用修復監管制度需要盡快解決的關鍵點。

（三）建設守信承諾踐諾制度

信用承諾制度由《綱要》首次提出，而后得到廣泛使用，成為新時代簡化信用修復的便捷通道。承諾是受要約人同意要約的意思表示，《民法典》指出，除根據交易習慣或者要約表明可以通過行為作出承諾的，承諾應當以通知的方式作出。守信承諾即失信主體以公開形式說明已吸取教訓并改進過失，同意不再重犯的要約，并以通知的方式接受社會監督，達到信用修復的目的。2018年，國家發改委、中國人民銀行在《關于對失信主體加強信用監管的通知》中鼓勵和引導失信主體利用公開信用承諾來作為除特定失信行為外的信用修復。但總的來說，我國信用修復承諾制度執行不徹底，制度也不完善，存在行政處罰信用修復方面實踐多[3]，個人征信修復方面使用少等問題。其次，對守諾踐諾監管及違諾行為的處理也不夠明確與規范。承諾，不僅僅是守信承諾，同時還要取得絕大多數受侵害人的諒解，如無法取得多數受侵害人諒解或發現更多不特定受侵害人時，信用承諾修復應立即停止并進入特別修復程序。針對特別信用修復，E-315：9000國際信用管理體系規定，要求以一定的間隔時間并通過5次以上鄭重向受侵害人和社會公開道歉并承諾，在取得受侵害人的諒解后方可消除相關失信記錄，這對健全我國信用承諾制建設有一定借鑒意義。

推進信用承諾機制的落腳點在于踐諾上。對于信用承諾中不實承諾、虛假承諾、事后失諾行為等應當受到更為嚴厲的處罰。寧波市教育局在2019年發布的《關于推行民辦學校審批信用承諾制的通知》中，對不實承諾、違諾失諾行為要求其限期整改，對逾期不改或整改不到位的給予撤銷原行政審批決定的處罰，對于嚴重違諾并造成不良社會影響的會被列入“黑名單”，這些規定對違諾失諾行為雖有處罰但稍顯寬容。過于寬容的處罰不利于信用承諾制度的進一步發展。另外，規定守諾踐諾不僅僅涉及失信一方，信息修復機構、第三方信用服務機構等，都有信守承諾的責任[4]。E-315：9000國際信用管理體系規定，失信主體在信用修復過程中，弄虛作假的，屬于嚴重失信行為，處永久曝光或聯合曝光的處罰；信用執業人員違諾則根據情節與后果，處以公告批評、禁業一年至五年、永久禁業處罰，并予以公告等，相關部門應認真研究這些規定。

二、建立健全協同聯動機制，壓實信用修復主體職責

信用修復協同聯動機制，是以國家、省級發改委為主導，市縣信用綜合部門協同配合、各信用提供單位聯動，各信用修復主體共同參與的協同聯動綜合治理信用修復的工作制度。信用修復的制度安排、綜合協調及監督、指導由國家發改委、省發改委、區縣信用建設綜合部門負責；信用修復受理、確認和異議處理，按照“誰提供，誰負責”的原則由信用提供單位負責；信用異議接收及核查，由信用網站、使用單位、服務單位按照“誰接收，誰受理”原則共同負責，并提供核實反饋。《指導意見》提出，要加快建立完善協同聯動、一網通辦機制，為失信市場主體提供高效便捷的信用修復服務[5]。

建設信用修復協同聯動機制，除明確主體職責外，還需增強主體責任意識。如信用網站，有責任聯合數據提供方，主動探索研究建立數據源頭的錄入審核和逐級檢驗機制，防止信用信息“錯戴”“錯用”“亂用”現象；有責任探索數據保障機制，主動引入失信方或第三方進行數據自檢、復檢、他檢機制等。依據國家發改委2019年出臺的信用信息修復規定，“信用中國”等網站還有主動配合信息報送部門承擔信用修復的協同處理責任，賦予信用網站接收公示信息的修復申請工作，承擔著一定的信用修復職責。

信用修復的評估與培訓職責。相關法規規定，信用修復評估工作由國家公共信用信息中心承擔；信用修復的培訓由各地區各級社會信用體系建設牽頭部門、行政處罰決定部門共同承擔，或由其引入公共信用評價在“優”級以上的綜合信用服務機構和征信機構或經授權的行業協會商會協助解決。2019年，國家公共信用信息中心公布了首批13家信用培訓服務機構，為失信主體信用修復走上專業化協助開了先河，其效果還有待時間驗證。但筆者認為，對信用修復的評估、培訓工作，行業協會應該發揮更大的作用。行業協會介于政府、企業之間，介于商品生產者與經營者之間，并為其提供服務、咨詢、溝通、協調等，先天具有專業性、公正性、服務性及自律性特點，更加適合為信用修復提供咨詢、培訓與出具相關修復證明等。

三、制定信用修復標準，防止信用修復泛化

（一）制定信用修復全國標準及區域標準

2017年，國家發改委、中國人民銀行在《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）中指出，各領域的紅黑名單認定原則上實行全國統一標準，標準由社會信用體系建設部際聯席會議成員單位或者國家其他行業主管部門按照市場監管、社會治理和公共服務職責研究制定。地方標準根據實際需要制定，由省級有關部門制定并經上級主管部門和省級人民政府審定后實施。制定標準過程中，應充分征求公眾意見，并以適當方式向社會公示、公開；標準及其執行效果要進行第三方評估以及時完善。信用修復標準應該有相類似的規程。信用修復標準制定時應通盤考慮，既要防范信用修復標準定得太高，也要防范信用修復標準泛化；信用修復標準應與處罰保持一致性和連貫性，確保信用修復與信用懲戒的法律依據相銜接；對信用修復標準實施效果進行第三方評估以及時完善[6]。

（二）科學分類與分級失信行為，實現修復信用的差異化管理

國內典型的失信分類與分級主要有23制、22制和35制[7]。23制，即2類失信行為3級劃分制?！丁靶庞弥袊本W站公示信用信息異議申訴指南》把失信行為分為嚴重失信行為與一般失信行為2類。嚴重失信行為目前還延伸出特定嚴重失信行為（指特定領域、特定處罰的嚴重失信行為，其對國家、社會危害比較大）。22制，即2類失信行為2級劃分制。國家稅務總局推行輕微失信（C級，納稅信用年度評價得分40分以上不滿70分的），嚴重失信（D級，年度評價指標得分不滿40分或者直接判級確定的）。地方分類更加豐富一些，35制，即3類失信行為5級劃分制。《山東省信用分級分類管理辦法（試行）》把失信主體細分為B、C、C-、D、D-等3個失信行為類別，5個劃分等級。其中，輕微失信為B級；一般失信分C級、C-兩級；嚴重失信分D、D-兩級。實際上，導致失信行為產生的原因比較復雜，社會的危害程度也不盡相同。筆者覺得失信行為類別與劃分的級別可適當增加幾類，如可在《山東省信用分級分類管理辦法（試行）》的基礎上增加警示類，每類再按失信行為輕重與類型不同具體劃分1—3個級別較為適宜。

（三）規范信用修復信息“留跡留痕”

信用修復信息“留跡留痕”，我國相關法規已有所論及，如相關法律規定個人征信最長保存期限是5年；行政處罰信息一般失信行為公示期限為3—12個月，嚴重失信行為6—36個月。但這些法律規定較為彈性，區間跨度大且對到期信用信息處理也不夠規范與具體，有必要進行進一步的細化與規范。美國《公平信用報告法》規定，個人信用正面信息將保存10年。負面信息將根據不同的情況區別對待，如個人破產記錄保存10年，欠稅、民事訴訟等負面記錄保留7年，年薪7.5萬美元及以上的個人信用信息可長期保存[8]。這些規定相對剛性并較為具體且更具可操作性，有可借鑒性。

（四）賦予信用行為修復分

賦予一些信用行為以適當的分值，再根據信用行為進行加分或減分，并以信用修復分的增或減，來完成信用的修復。國家稅務總局就針對納稅信用修復相關事項賦予不同的信用分，如未按規定期限納稅申報的扣信用分5分，30日內完稅的根據具體金額不同給予增加4—5分，30日后完稅（不滿1年的）增加2分，1年內完稅的增加1分。芝麻信用分則通過云計算、機器學習等技術客觀呈現個人的信用分，用戶在信用卡、消費金融等上百個應用場景中的信用狀況都能得到相關信用分，根據信用分把用戶分成不同的信用等級，各地推出的城市信用分也有類似功能。

四、暢通渠道，讓信用修復可行可操作

（一）“四通”讓信用修復更暢通

1.通過履行義務及參加公益修復信用

2017年，國家發改委、中國人民銀行在《意見》中提出可通過履行義務的方式修復信用，這是一大創新。《意見》并沒有明確義務的具體內容，但《中華人民共和國憲法》規定，公民有維護國家統一和民族團結的義務、有遵紀守法的義務、有維護國家的安全、榮譽和利益的義務、有保衛國家的義務、有依法納稅的義務、有撫養教育未成年子女的義務、有贍養扶助父母的義務等。失信主體在履行這些義務方面卓有成效的，應當有助于其信用修復。相關部門應盡快完善這一制度，可根據公民義務的性質與具體內容設定一些信用修復分，失信主體達到一定分數可修復其信用。《意見》主張失信主體可通過社會公益服務等方式修復個人信用，但可惜《意見》沒有就社會公益服務的內容與具體規則作出詳細規定，還需相關部門盡快制定詳細的規程與目錄。

2.通過信用修復分修復信用

針對不同失信群體、不同失信行為特點，設置若干項信用修復加分項，失信主體達到一定的分值后，可修復其信用。例如，征信機構可將公共事業賬單、醫療保險、慈善活動等非金融信息情況以及理財、償還貸款等情況納入加分項，非惡意造成信用不良的當事人在及時結清逾期欠款的前提下，可以通過加分項，提高信用等級，修復其信用。國家稅務總局在《關于納稅信用修復有關事項的公告》中就專門提出納稅信用修復范圍及標準，提出納稅信用修復加分分值和修復標準，失信主體可以憑借修復加分分值來確定信用等級及修復信用。

3.通過擔保修復信用

讓擔保人提供擔保，提高被擔保人的信用等級，可以有效突破信用修復的一些困境。現實中很多失信行為是非主觀、無意識造成的，如經常性地遺忘信用卡還款、證件遺失造成的失信行為等，這些失信行為由擔保方介入，為失信主體提供信用擔保，可以讓失信主體盡快恢復信用。也有一些失信主體因遇到困難，暫時不能承擔相關責任而造成的失信問題，可由失信主體主動引入相關信用好、有相關擔保條件或資質的第三方為之提供擔保，暫時讓其恢復信用，以幫助其盡快走出困境并重構信用。

4.通過救助修復信用

我國尚未根據不同階層的償還能力建立個人信用修復救助機制，尤其是針對生活或特殊困難階層的信用不良主體的信用修復救助[9]。例如，部分弱勢群體，償還應對能力較弱，一旦造成不良信用，不能及時處理，諸如歸還逾期本金及利息、履行合同等，致使信用不良記錄長期存在，從而造成其信用危機。國外在這方面的經驗是用設立專門的信用恢復類基金實施救助，通過調整債務結構、轉換貸款種類等方式對信用不良主體恢復信用實施救助，對信用安全等級低的低收入人群、重癥殘疾人群及老齡人給予償還債務的優惠，減輕其信用及經濟負擔[10，13，14]。韓國政府就專門為信用修復困難者設立國民幸?；?，提供信用修復救助[12]。

（二）“三設”讓信用修復可行可操作

1.設立信用修復常設機構

信用修復常設機構可為信用不良記錄提供信用修復咨詢服務、解決方案，幫助信用主體對于個人信用報告中存在的錯誤的不良信用信息向相關機構提出異議申請，并進行異議修復、改善信用記錄、提高信用評分等。在英國，政府就設有專門的信用修復機構，向信用不良主體提供信用修復咨詢和建議，義務解讀信用報告，對信用報告中的不良信息進行分類識別等[14]。韓國政府專門設立信用恢復委員會，免費幫助信用不良主體識別信用問題并提出解決方案及提供信用修復服務，甚至可以通過幫助信息主體進行債務重組、提供小額緊急貸款等方式縮短信用修復周期[12]。專業信用修復機構在美國已發展為市場主流，擁有以Lexington Law、Sky Blue Credit等大型專業信用修復機構為代表的1000多家專業信用修復機構，為失信主體提供個性化和專業化的修復方案，并利用自身專業技能，嚴格依照法律要求，針對客戶信用報告中的不真實、不準確或超過留檔期限的負面信息開展異議處理流程，代表客戶進行溝通，爭取客戶的相應權益等。

2.設立信用修復常設窗口

信用修復常設窗口可以是線上，也可以是線下，線上線下融合是發展方向。成立信用修復常設窗口，實現信用修復“一窗通辦”，可為失信市場主體提供高效便捷的信用修復服務。信用修復常設窗口主要從事信用認定，異議爭端，可以有效解決信用修復難的問題。

3.設立信用修復“哨兵”網絡

信用修復“哨兵”網絡在線站崗，全面接受信用修復主體反饋與投訴，對信用修復機構、第三方服務機構的違法行為、拒絕承擔義務等行為實施有效監督，視情況啟動調查程序、實施法律制裁等，發揮維護信用修復行業的穩定與公正，對信用修復行業實現有效監管。信用修復“哨兵”網絡也可通過龐大的投訴數據庫，定期進行多層次、多維度的專業化分析，形成規范報告提交相關管理部門，以衡量修復機構整體信用狀況，并為相關管理部門提供決策參考。

五、強化信用修復教育與宣傳

（一）引導失信主體增強維護自身合法權益意識

《綱要》提出要加強對失信主體的教育，引導其及時糾正失信行為，增強其維護自身合法權益的意識。《新時代公民道德建設實施綱要》指出，抓好重點群體的教育引導，要發揮各類陣地道德教育作用，開展“六進”信用宣傳普及教育活動，以“誠信周”“質量月”等主題活動，營造誠信和諧的社會氛圍。

（二）以宣傳典型營造良好信用修復氛圍

1.講好“守信故事”，以正向激勵引導人

《意見》提出多渠道選樹誠信典型、開展典型案例評選，探索建立行政審批“綠色通道”、優先“優先發展紅榜”、優先提供公共服務便利，提供“稅易貸”“信易貸”“信易債”等信用產品來表彰誠信會員，降低信用主體市場交易成本等措施來推動誠信建設和行業自律，形成信用修復主體關注信用記錄、政府部門加強信用監管、全社會共同關心社會信用體系建設的良好環境。

2.講好“失信故事”，以反向約束引導人

國家發改委、中國人民銀行《關于對失信主體加強信用監管的通知》提出注重挖掘失信主體接受信用監管、修復自身信用狀況的典型案例，以及地方經驗做法，充分運用“信用中國”網站、《中國信用》雜志和其他各類社會媒體，廣泛開展交流觀摩和宣傳?！兑庖姟分鲝埻ㄟ^完善社會輿論監督機制，通過依法曝光社會影響惡劣、情節嚴重的失信案件，開展群眾評議、討論、批評等活動，形成對嚴重失信行為的輿論壓力和道德約束。

（三）以強化專題培訓增強修復信用能力

信用修復培訓不僅是失信主體修復信用的必備條件，也是廣大失信主體了解、熟悉相關信用法規，用好信用法規的重要抓手，應該給予充分重視。《綱要》提出建立失信主體的信用修復培訓制度是國家頂層制度安排。其次，加強信用修復專題培訓，也是培養信用修復專業化隊伍的需要。加強信用修復專題培訓，特別是信用管理資格培訓，可以有效促進和加強信用修復從業、管理人員的交流，達到豐富其信用知識，提高其信用管理水平的目的，從而培養信用管理專業化隊伍，為社會信用體系建設提供人力資源支撐?！兑庖姟诽岢鲆訌妼鶎雍鸵痪€信用監管人員的指導和培訓。最后，加強信用修復專題培訓，是宣傳解讀信用修復政策的有效渠道與形式，是信用監管及其成效的正面展示，有利于培育信用文化，營造良好的社會信用氛圍。

筆者倡議我國應盡快形成信用修復培訓的常態化、常設化、義務化機制。由相關社會信用體系建設牽頭單位與認定部門、行業協會商會、信用服務機構共同承擔相關責任，設立信用培訓專門課堂，充分利用“網絡課堂”“精品課堂”等多種培養方式形成培訓網，有利于普通民眾、失信群體、信用服務群體學好信用知識，用好相關信用修復法規，達到“治病救人”的目的。

六、結語

“誠信者，天下之結也”。社會信用體系既要不斷增強剛性力量，也要在創新中探索信用修復等柔性機制，才能更好弘揚守信的價值觀念，迎來更加文明和諧的信用社會。

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