王春娟 黃佳卉

[摘 ?要]城市社區(qū)是基層治理的基本單元，也是國(guó)家完善治理體系和提高治理能力的關(guān)鍵。在新冠肺炎疫情防控期間，多元治理主體相互配合共同戰(zhàn)“疫”，形成了許多成功的治理經(jīng)驗(yàn)，但是也暴露了城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題。建立有效互動(dòng)機(jī)制、完善隊(duì)伍保障機(jī)制、完善應(yīng)急機(jī)制和發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)機(jī)制是破解后疫情時(shí)代城市社區(qū)治理困境的有效路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]后疫情時(shí)代;城市社區(qū)治理;創(chuàng)新機(jī)制

[中圖分類號(hào)]D60 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ?[文章編號(hào)]1672-2426（2021）04-0027-04

新冠肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱疫情）給基層治理工作帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。在疫情防控阻擊戰(zhàn)中，城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)是除醫(yī)院以外的第二條戰(zhàn)線，城市社區(qū)的人員流動(dòng)大、信息管理的復(fù)雜性加劇了治理的成本和難度。守住城市社區(qū)治理的防線，能夠阻斷疫情的傳播，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和人民的安全。我國(guó)的城市社區(qū)治理逐漸演變成由一元主體向多元主體發(fā)展，形成了一核多元的街道治理新格局。[1]在疫情防控期間，多元治理主體相互配合共同戰(zhàn)“疫”，形成了許多成功的治理經(jīng)驗(yàn)，但是也暴露了社區(qū)治理存在的許多問(wèn)題。基于此，本文主要分析疫情期間城市社區(qū)治理工作，分析其存在的問(wèn)題以及問(wèn)題的成因，尋找提高后疫情時(shí)代城市社區(qū)治理效能的創(chuàng)新機(jī)制路徑。

一、疫情防控中城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，我們逐漸構(gòu)建起基層政府、街道居委會(huì)、業(yè)主、物業(yè)、社會(huì)組織及社會(huì)工作者等多元主體的社區(qū)抗擊疫情網(wǎng)格化治理體系，但同時(shí)也存在許多問(wèn)題。

1.社區(qū)多元治理主體互動(dòng)困難。城市社區(qū)治理模式不斷創(chuàng)新探索，形成多元主體參與社區(qū)治理的格局，創(chuàng)新了共建共治共享的社區(qū)治理模式。[2]從此次疫情防控來(lái)看，各治理主體缺乏相互配合協(xié)調(diào)的有效機(jī)制，導(dǎo)致社區(qū)疫情初期沒(méi)有得到很好的控制。首先，在社區(qū)防疫工作中，街道與居委會(huì)、社區(qū)黨組織與社區(qū)組織、居委會(huì)與業(yè)委會(huì)以及物業(yè)公司之間出現(xiàn)條塊分割和斷層，沒(méi)有形成網(wǎng)格化一體的防疫體制，協(xié)同戰(zhàn)“疫”能力較差，信息資源分散且不能及時(shí)共享，導(dǎo)致防疫信息宣傳不到位、防疫資源匱乏以及社區(qū)封閉后提供的服務(wù)不到位等問(wèn)題。其次，社會(huì)組織作為重要參與力量，通過(guò)為社區(qū)提供公共服務(wù)而嵌入到社區(qū)治理之中，面對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，社會(huì)組織暴露出缺乏應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力有待提升的問(wèn)題，抑制了其在社區(qū)防疫中功效的發(fā)揮。最后，社區(qū)居民參與社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)熱情有待提高。社區(qū)居民是參與社區(qū)治理的基本要素，既是社區(qū)治理的主體，也是社區(qū)服務(wù)的最重要客體。[3]疫情防控常態(tài)化后社區(qū)工作任務(wù)量劇增，需要匯入社區(qū)居民的力量。

2.工作銜接任務(wù)重且效率不高。街道辦作為政府的派出機(jī)構(gòu)，需要履行一部分行政職能，同時(shí)承擔(dān)社區(qū)治理中執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)等任務(wù)，集行政管理、綜合治理與提供服務(wù)于一體。街道辦工作任務(wù)重且繁瑣，各部門內(nèi)部人手缺乏，工作繁雜時(shí)會(huì)將部分工作分派到社區(qū)的居委會(huì)。街道辦將其中一部分行政職能轉(zhuǎn)接到居委會(huì)，形成街道辦“領(lǐng)導(dǎo)”與“指導(dǎo)”居委會(huì)的雙重功能。從表面看居委會(huì)的權(quán)威性也在增強(qiáng)，但是部分社區(qū)居民不能配合居委會(huì)承接街道辦安排的社區(qū)工作，使得居委會(huì)難以完成街道辦下放的任務(wù)，繁瑣的工作任務(wù)又回到了街道辦。

3.下沉社區(qū)力量不穩(wěn)定。在疫情防控的關(guān)鍵時(shí)期，充分發(fā)揮社區(qū)的阻擊防線作用，需要將防控力量向社區(qū)下沉，將社區(qū)視為疫情防控阻擊戰(zhàn)中最堅(jiān)強(qiáng)的堡壘。[4]關(guān)鍵時(shí)刻，黨員干部沖在了戰(zhàn)“疫”最前線，守好社區(qū)大門關(guān)卡的同時(shí)，為廣大社區(qū)群眾提供服務(wù)、排憂解難?！跋隆钡萌?，“沉”得住，才能將黨員干部的疫情防控先行者、領(lǐng)頭羊作用發(fā)揮出來(lái)。社區(qū)疫情防控工作看似簡(jiǎn)單，但難在堅(jiān)持。一是工作人員不穩(wěn)定，社區(qū)的防疫工作量太大，工作人員又少，單靠政治動(dòng)員號(hào)召部分黨員干部下沉到社區(qū)的力量是有限的。二是工作時(shí)間不穩(wěn)定，黨員大多是按時(shí)間輪流去社區(qū)頂崗的，不管是下社區(qū)的時(shí)間還是在社區(qū)的時(shí)間都具有很大的流動(dòng)性。三是服務(wù)對(duì)象不穩(wěn)定，工作人員不能更高效地提供針對(duì)性的指導(dǎo)和幫助。

4.社區(qū)信息技術(shù)治理有待加強(qiáng)。社區(qū)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，掌握社區(qū)居民的行蹤，阻斷疫情的二次傳播，將社區(qū)圍成堅(jiān)實(shí)的堡壘。但在關(guān)乎疫情的社區(qū)追蹤信息中，大多數(shù)社區(qū)雖然引進(jìn)和安裝了各類智能管理設(shè)施，但是社區(qū)的硬件投入以單一模塊的應(yīng)用為主，缺乏適合社區(qū)治理防疫等多方面的應(yīng)用。

二、疫情防控期間城市社區(qū)治理問(wèn)題的成因分析

造成疫情期間社區(qū)治理問(wèn)題的原因是多方面的。本文主要從多元治理主體的非理性互動(dòng)、治理主體角色定位、下沉社區(qū)隊(duì)伍機(jī)制、技術(shù)運(yùn)用社區(qū)治理等方面進(jìn)行分析。

1.多元治理主體的互動(dòng)薄弱。社區(qū)治理的多元主體中，街道辦代表的是政府力量，居委會(huì)代表自治力量，業(yè)委會(huì)和社區(qū)居民是社區(qū)治理重要的參與主體，物業(yè)和社會(huì)組織為社區(qū)提供專業(yè)的服務(wù)，是社區(qū)治理中不可缺少的強(qiáng)大支持。城市社區(qū)治理不同的治理主體都有自己的利益考量和治理的路徑，不可避免地會(huì)因?yàn)榻患谝粔K而產(chǎn)生摩擦，或者是工作內(nèi)容銜接的失效。在疫情防控的初始階段，主要是政府主導(dǎo)，社區(qū)治理的行政化組織化特征明顯，街道在社區(qū)治理防疫工作中有著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，其他治理主體在其領(lǐng)導(dǎo)下，促進(jìn)社區(qū)的有效治理和為社區(qū)提供服務(wù)。在疫情后期，應(yīng)該是居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)居民、物業(yè)以及社會(huì)組織發(fā)揮共同治理的作用，充分調(diào)動(dòng)各治理主體的積極性，發(fā)揮一核多元的治理優(yōu)勢(shì)。在社區(qū)治理防疫過(guò)程中，“通過(guò)與社會(huì)組織建立起密切的關(guān)聯(lián)互動(dòng)，推進(jìn)基層社會(huì)治理的職業(yè)化和專業(yè)化”[5]。社會(huì)組織掌握很多資源，能夠?yàn)樯鐓^(qū)提供專業(yè)的服務(wù)，滿足社區(qū)綜合性多方面的需求，但實(shí)際上社會(huì)組織對(duì)政府有一定的依賴性，被當(dāng)成“政府的助手”。社會(huì)組織因自身發(fā)展得不夠成熟，在規(guī)模、數(shù)量、組織上都存在缺陷，抑制了其功能發(fā)揮，未能滿足社區(qū)日益增長(zhǎng)的多方面服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)政府、居民等方面的利益協(xié)調(diào)。此外，社區(qū)居民參與互動(dòng)治理呈現(xiàn)的是弱參與，需要進(jìn)一步加強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感。

2.多元治理主體的角色定位模糊。居委會(huì)是基層群眾性自治組織、城市社區(qū)治理的重要主體，是社區(qū)公共服務(wù)的供給者和社區(qū)居民權(quán)利、利益的代言人。在社區(qū)的治理工作中，居委會(huì)承擔(dān)了許多街道辦交予的行政事務(wù)，集行政和自治功能為一體，行政色彩濃厚。此外，居委會(huì)自身隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不夠合理，對(duì)街道辦的依賴性比較強(qiáng)，削弱了自身的自治能力，沒(méi)能將全部精力放在社區(qū)事務(wù)的管理和各項(xiàng)服務(wù)工作上。

3.下沉社區(qū)隊(duì)伍管理機(jī)制不夠完善。制約下沉社區(qū)防疫力量的可持續(xù)發(fā)展的原因主要有三點(diǎn)。一是黨員參與社區(qū)治理與防疫機(jī)制有待完善。作為防疫的重要力量，黨員發(fā)揮著先鋒模范作用，在疫情急需工作隊(duì)伍時(shí)，黨員在原單位和駐社區(qū)參與沒(méi)有形成完善的雙重管理模式和參與機(jī)制。二是下沉工作隊(duì)伍防控工作績(jī)效考核缺乏精準(zhǔn)化。對(duì)下沉干部的表現(xiàn)沒(méi)有全面、客觀的真實(shí)記錄，形成專項(xiàng)的考察結(jié)構(gòu)，使黨員干部下到社區(qū)的防控主體責(zé)任和任務(wù)有所放松。三是黨員下沉社區(qū)激勵(lì)機(jī)制還有待完善。下沉社區(qū)力量不穩(wěn)定與激勵(lì)機(jī)制不完善密切相關(guān)，政治使命擔(dān)當(dāng)與適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)有利于吸納更多的黨員參與，壯大社區(qū)治理的工作隊(duì)伍。

4.社區(qū)信息技術(shù)治理成本高。信息技術(shù)運(yùn)用于社區(qū)治理防疫的重要性不言而喻。大數(shù)據(jù)運(yùn)用于社區(qū)治理不僅能提高社區(qū)治理的現(xiàn)代化水平，使瑣碎的社區(qū)工作高效率完成，還有利于社區(qū)治理防疫信息溝通以及資源共享。但信息技術(shù)運(yùn)用的功能開發(fā)以及智慧社區(qū)的建設(shè)還要依靠資金支持，社區(qū)治理技術(shù)運(yùn)用有巨大的開發(fā)和運(yùn)行成本，存在資金方面的限制。

三、后疫情時(shí)代城市社區(qū)治理創(chuàng)新機(jī)制的路徑

社區(qū)是多元主體共同治理的單元，在多元主體治理理念下，不斷探索創(chuàng)新社區(qū)治理的新模式，可以促進(jìn)社區(qū)實(shí)現(xiàn)善治。治理主體的多元，意味著權(quán)力向度也是多元的?！霸谝咔槌跏茧A段，更應(yīng)該凸顯政府的主導(dǎo)及管制功能，在疫情中后期更要加強(qiáng)社區(qū)自治，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、專家參與?！盵6]后疫情時(shí)代的城市社區(qū)治理不僅要實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治，還要落實(shí)好社區(qū)防疫常態(tài)化管理工作。在此過(guò)程中，建立有效互動(dòng)機(jī)制、完善隊(duì)伍保障機(jī)制建設(shè)、加快應(yīng)急機(jī)制和發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)機(jī)制，有利于融合各種治理資源，激發(fā)社區(qū)自治的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)社區(qū)整體有效運(yùn)行。

1.建立有效互動(dòng)機(jī)制，釋放自治空間。在后疫情時(shí)代的城市社區(qū)治理工作中，厘清關(guān)鍵主體的互動(dòng)關(guān)系，有利于將社區(qū)資源整合，更好地將社區(qū)日常治理和常態(tài)化防疫結(jié)合在一起。一是街道辦事處與居委會(huì)的縱向互動(dòng)關(guān)系，街道辦并不是對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行直接管理，主要是要通過(guò)指導(dǎo)來(lái)干預(yù)社區(qū)的治理。街道辦掌握了許多社區(qū)自治組織無(wú)可比擬的資源優(yōu)勢(shì)和權(quán)力，在實(shí)際工作中于人事權(quán)和財(cái)權(quán)方面制約社會(huì)自治組織，使領(lǐng)導(dǎo)工作多于指導(dǎo)工作，二者的關(guān)系應(yīng)該由指導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)并存的雙重關(guān)系轉(zhuǎn)回到相互合作關(guān)系之中。居委會(huì)要在社區(qū)治理中完善自身的組織建設(shè)，減少對(duì)街道辦資源的依賴，真正實(shí)現(xiàn)管理好社區(qū)事務(wù)。二是居委會(huì)與社區(qū)內(nèi)其他組織、居民的橫向互動(dòng)關(guān)系。社區(qū)治理不僅需要發(fā)揮居委會(huì)的自治作用，還需補(bǔ)充社會(huì)組織這一重要力量，因?yàn)樯鐓^(qū)發(fā)展不僅需要社區(qū)自治，還需要其他社會(huì)中介組織的從旁協(xié)助與合作。社會(huì)組織為社區(qū)居民多元化需求提供專業(yè)服務(wù)，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)公共服務(wù)的不足，調(diào)解居委會(huì)無(wú)法解決的矛盾沖突。后疫情時(shí)代社區(qū)治理不僅要依靠社區(qū)自治組織自治力量的增強(qiáng)，還需要完善孵化社會(huì)組織機(jī)制，引入社會(huì)組織這個(gè)重要力量，平衡社區(qū)的行政化和自治化，構(gòu)建并完善社區(qū)自治體系。通過(guò)完善社區(qū)協(xié)商機(jī)制，銜接好疫情防控常態(tài)化下社區(qū)內(nèi)部治理與防疫，抵御疫情反復(fù)帶來(lái)的治理風(fēng)險(xiǎn)和沖擊。

2.完善隊(duì)伍保障機(jī)制，激活社區(qū)內(nèi)生資源動(dòng)力。面對(duì)疫情防控常態(tài)化的社區(qū)治理，擁有穩(wěn)定的防疫隊(duì)伍尤為重要。一是要拓寬隊(duì)伍選派方式。通過(guò)個(gè)人自薦、社區(qū)挑選、上級(jí)黨組織選派的方式，根據(jù)“雙選”原則即社區(qū)和個(gè)人的雙向選擇進(jìn)行選派，達(dá)成共識(shí)，促進(jìn)社區(qū)和個(gè)人共贏。二是要建設(shè)好社區(qū)后備工作隊(duì)伍。實(shí)施吸引社區(qū)后備干部的人才計(jì)劃工程，提高薪資績(jī)效待遇，落實(shí)職工的各項(xiàng)福利制度，提高社區(qū)崗位的競(jìng)爭(zhēng)力。三是要拓寬隊(duì)伍發(fā)展空間。多途徑招錄社區(qū)治理工作方面的專業(yè)人才，例如通過(guò)定向?qū)ｄ?、專?xiàng)招聘、直接考察等方式，保證社區(qū)治理工作后備力量的穩(wěn)定。

3.加快應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，健全社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系。新冠肺炎疫情暴露了城市社區(qū)應(yīng)急工作的短板，疫情防控常態(tài)化之下的社區(qū)治理要從應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急場(chǎng)所、應(yīng)急隊(duì)伍等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)完善社區(qū)應(yīng)急機(jī)制。一是完善實(shí)戰(zhàn)性應(yīng)急預(yù)案。針對(duì)各類社區(qū)突發(fā)事件，要做好分類應(yīng)急準(zhǔn)備和相應(yīng)的預(yù)案措施，明確好各部門組織在應(yīng)急預(yù)案里的分工和具體流程。二是改善應(yīng)急場(chǎng)所。在空間場(chǎng)所上，構(gòu)建公共空間“平疫結(jié)合”的轉(zhuǎn)換預(yù)案。街道及居委會(huì)以“平疫結(jié)合”為原則，進(jìn)行轄區(qū)范圍內(nèi)公共場(chǎng)所空間精細(xì)化再營(yíng)造。制定各類公共空間場(chǎng)所的應(yīng)急規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，包括生活場(chǎng)所、快遞廣場(chǎng)、生活設(shè)施、社區(qū)臨時(shí)觀察點(diǎn)等各個(gè)方面，結(jié)合居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的5分鐘、10分鐘、15分鐘生活圈的公共服務(wù)設(shè)施配比，制定相應(yīng)應(yīng)急空間改造計(jì)劃。三是建立訓(xùn)練有素的社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍?；鶎討?yīng)急隊(duì)伍是應(yīng)急機(jī)制的重要組成部分，是防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要力量。社區(qū)作為疫情聯(lián)防聯(lián)控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，要發(fā)揮人民群眾的參與力量，構(gòu)筑好疫情防控的人民防線。后疫情時(shí)代的社區(qū)治理，更應(yīng)該將應(yīng)急管理工作的觸角延伸到“最后一公里”，讓基層應(yīng)急救援隊(duì)伍真正強(qiáng)起來(lái)。

4.發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)現(xiàn)代化治理水平。就城市社區(qū)治理而言，后疫情時(shí)代要提高社區(qū)的信息化水平，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化精細(xì)服務(wù)，建設(shè)好智慧社區(qū)。智慧社區(qū)即是指用科學(xué)技術(shù)手段對(duì)社區(qū)的各類資源進(jìn)行整合，完善社區(qū)的建設(shè)，提高社區(qū)治理現(xiàn)代化水平，發(fā)展便民的社區(qū)治理模式。[7]后疫情時(shí)代將社區(qū)信息化建設(shè)作為城市社區(qū)治理創(chuàng)新機(jī)制之一，利用信息技術(shù)構(gòu)建疫情防控網(wǎng)，建設(shè)城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化新網(wǎng)絡(luò)公共空間。提升社區(qū)防控工作有效性，同時(shí)促進(jìn)社區(qū)線上和線下融合新型治理模式，實(shí)現(xiàn)多元主體聯(lián)動(dòng)治理平臺(tái)，促進(jìn)信息的共享、交流互動(dòng)，推動(dòng)城市社區(qū)治理朝著靈活化、智能化方向發(fā)展。

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責(zé)任編輯 ?宋桂祝

[收稿日期]2021-03-12

[作者簡(jiǎn)介]王春娟（1978— ），女，河南洛陽(yáng)人，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事政治學(xué)理論、中國(guó)基層政府和農(nóng)村治理問(wèn)題研究。

黃佳卉（1995— ），女，廣西百色人，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院政治學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事政治學(xué)理論研究。