促進民間投資新基建的分析和建議

張群 韋柳融

摘要：新基建是促進消費、擴大投資的重要載體，對我國克服下行壓力、賦能產業轉型、對沖疫情影響具有重要作用。其巨大的投資規模、高技術產業屬性、多元化設施標準，決定了單純依靠政府投資無法滿足新基建投資需求，亟需民間投資參與，拓寬資金來源，發揮技術優勢，拓展落地場景。文章從民間投資新基建的現狀出發，對民間投資新基建的模式和特點進行多維度、深層次剖析，提出當前民間投資新基建仍存在準入、標準、合作等方面的瓶頸和問題，建議從降低準入門檻、彌合投資成本、強化技術支持、完善公私合作機制、引導投資行為等方面入手，進一步激活民間投資活力，發揮民間投資外部性，促進新型基礎設施更有效率、更可持續發展。

關鍵詞：新基建;民間投資;模式;問題;建議

一、研究背景與問題的提出

2018年12月，中央經濟工作會議首次提出“新基建”這一概念。2020年3月，中共中央政治局常務會議提出，“要加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度。要注重調動民間投資積極性。”我國政府高度重視新基建在科技創新和經濟發展中的作用，將其作為實現全面小康社會的新“地基”。4月，國務院常務會議提出，加快推進新基建，要“堅持以市場投入為主，支持多元主體參與建設”，首次從國家層面明確了新基建的投資模式。

所謂新基建，狹義上主要包括5G、工業互聯網、數據中心、人工智能、物聯網等信息基礎設施，廣義上還包括智慧能源、智慧城市、智慧教育、智慧醫療等融合類新型基礎設施，及支持科研創新的基礎設施。

根據上述范圍，諸多研究機構對“新基建”投資規模進行了統計和預測，中國信息通信研究院測算，2020～2025年新基建投資規模將超過10萬億元，招商策略研究測算，新基建未來5年最高規模可達11萬億元以上，賽迪測算，新基建七大重點領域未來5年將達10萬億元。面對新基建的巨額投資需求，民間投資因其資金體量大、創新實力強、投資靈活等優勢，能夠與國有資本形成有效互補，受到業內普遍關注。金昱（2020）、郭曉培（2020）、梁萍（2020）等認為新基建需要充分發揮市場力量，鼓勵多元主體參與，促進民間投資新基建的積極性。賈康（2020）、趙燁（2020）等均認為，在財政吃緊的當下，民營資本作為新經濟的領軍者必然在新基建中發揮重要作用，PPP、產業引導基金等創新模式將成為撬動體制外資金的有效杠桿。總體來看，當前業界對民間投資新基建的討論普遍集中在其意義、要點等宏觀性、趨勢性判斷，本文將對新基建各個領域的民間投資規模、投資模式、投資集中度進行挖掘分析，并進行有深度的診斷。首先，本文論述新基建與民間投資的邏輯關系，對民間投資新基建進行理論溯源。其次，從當前民間投資新基建的現實出發，系統梳理不同領域的投資模式和特點。在此基礎上，剖析我國民間投資新基建存在的瓶頸和問題，并提出促進民間投資新基建領域的針對性建議。

二、新基建與民間投資的理論邏輯

世界貨幣基金組織在《世界經濟展望》（2014）中提出，在經濟下行時是進行基礎設施投資的最好時機，能夠以最低成本獲得最好的投資收益。面對新冠疫情引發的經濟下滑壓力，激發民間投資新基建正當其時。加快民間投資新基建領域，是優化新基建投資結構的必然選擇，也是宏觀經濟認識的必然結論。

（一）民間投資新基建的理論邏輯

20世紀30年代至70年代，受凱恩斯主義影響，人們普遍認為公共物品由于具有非排他性，導致其存在收費難的問題，私人資本沒有動機參與其投資，只能由政府提供。20世紀70年代，發達國家進入后工業化社會，政府原有的管理模式難以適應快速的經濟發展及多樣化的公共訴求，公眾對不斷擴張的“大政府”提出懷疑。在這種背景下，科斯在其1974年發表的《經濟學上的燈塔》中對私人提供公共物品的可能性和合理性進行了系統闡述，提出公共物品的產權私有化能夠驅使私人資本進入公共物品供給領域，而“專賣權”轉讓可使私人資本克服公共物品收費難的問題。當然，科斯的理論主要是基于當時政府權力過度擴張的時代背景，具有明顯的時代烙印，該理論迎合了美國政府改革的風潮，為后續學者將市場管理引入政府職能的研究奠定了基礎。

20世紀70年代末，新公共管理思想興起，該學派認為，應當將市場機制引入公共服務交易過程。20世紀90年代，針對政府壟斷性、信息不對稱等導致的“政府無效率”，美國經濟學家奧斯本和蓋步勒引用美國州政府和新西蘭政府治理經驗，在其著作《改革政府》中提出“公共企業家”的概念，認為政府職能的執行者也是市場交易的一方，公共服務供給過程也具有一般市場交易的特征，并據此提出改革政府的十大原則，包括：政府應聚焦“掌舵”而不是“劃槳”，公共企業家應當引入競爭，鼓勵公共服務供給方、私人服務供給方、非政府服務供給方開展競爭，從而提高效率;政府應當關注項目目標和結果，而非控制公共資源的花費;公共企業家應當塑造允許市場發揮力量的環境等。

羅伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特作為“新公共管理”學派代表，在其著作《新公共服務：服務，而不是掌舵》中提試圖將私營部門的管理方法用于公共部門。在政府職能方面，他們認為，公共管理者應當尋求創新模式實現成果或將政府職能民營化，強調政府應“服務，而不是掌舵”，即服務于公民而不是服務于顧客，政府應當是政策監控者和服務購買者，不應該成為服務的直接提供者。新公共管理學派認為，政府應當只從事那些不能民營化或不能對外承包的活動，市場機制應當盡可能地被利用，以為公民提供更多的服務供給選擇。該理論一定程度上修正了凱恩斯的政府干預理念，更好地對基礎設施為代表的公共物品供給提出合理的投資建設路徑，實現政府干預和市場機制的平衡。

（二）新基建和民間投資之間的邏輯關系

綜合來看，民間資本是國有資本的有效補充，二者共同構成新基建投資主體，適當引入民間投資、鼓勵采用市場機制開展新型基礎設施投資和建設，有利于促進新基建供給方式的多元化，提高新基建投資建設效率和質量。正確理解新基建和民間投資的邏輯關系，厘清民間投資對新基建的促進作用，對提高新基建的供給質量和效率具有重要意義。一方面，新基建本身需要民間資本支持。另一方面，新基建為民間投資帶來新的機遇。

三、民間投資新基建的特征和趨勢

隨著我國各領域逐步放開、“放管服”改革不斷深化，新基建的投資結構持續改善，民間投資新基建步伐穩步加快，在投資模式、收益模式等方面展開了豐富的探索和實踐，并根據各領域屬性呈現出不同的投資特征。

（一）民間投資新基建規模不斷擴大

一方面，民間資本正成為我國信息基礎設施建設的主要力量。IDC統計，2019年我國服務器市場份額持續增長，浪潮、華為占據了市場份額的69%。根據Canalys最新統計，2020年我國云基礎設施市場中，阿里、華為、騰訊、百度占比超過80%（見圖1）。2020年以來，各大供應商持續擴大數字基建投資，加快信息基礎設施布局。如阿里宣布將在未來三年投入2000億元改善其云軟硬件，騰訊計劃未來五年投資5000億元增強其云計算、區塊鏈、人工智能等方面的實力。另一方面，民營資本積極參與傳統基礎設施數字化改造和升級，融合型基礎設施不斷涌現。如在電力領域，阿里、騰訊、百度等與國網共同發布能源大數據中心、電網數字化平臺、能源區塊鏈公共服務平臺等“數字基建”十大任務，預計2020年帶動社會投資1000億元。此外，民營資本加快在政務、交通、醫療、教育等領域的新基建投入，催生了阿里“城市大腦”、百度Apollo開源平臺、騰訊覓影等一系列龍頭平臺，市場投資活躍，市場前景廣闊。

（二）民間投資新基建模式日益多元

盈利模式清晰、投資回報期短、市場化程度較高的公共服務領域，以股權投資為主。互聯網醫療和在線教育由于具有剛性需求，能夠帶來強大的現金流，相關平臺成為各類主體青睞的投資風口，2018年分別接受投融資高達140億元和172億元（見圖2）。疫情期間，各地交通管制和封城措施使公眾客觀上接受了一次無差別的數字化培訓，智慧醫療、在線教育為代表的數字化平臺泛在連接、廣泛普及的優勢充分凸顯，市場潛力得到進一步釋放，投資規模“逆勢增長”。2020年3月猿輔導獲得G輪融資10億美元，作業幫獲得E輪7.5億美元融資，單筆融資額度再創新高。

尚不以盈利為主要目的公共服務領域，依托政府付費，通過建設-移交（Build Transfer，BT）或建設、經營、轉讓（build-operate-transfer，BOT）等公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式吸引民間資本參與。需求方通過公開招標，與符合要求的供應商簽訂合同，購買智慧云平臺，平臺建成后移交需求方進行運營，產生的數據由需求方負責存儲、管理和分析，供應商僅提供技術和運維支持。如浙江省互聯網醫院平臺，作為純公益性互聯網醫療服務基礎設施，阿里健康僅承擔項目建設和技術運維支持，入駐的浙江大學醫學院附屬第一醫院、浙江省人民醫院等醫院和監管部門負責互聯網診療、數據管理等“云醫院”平臺具體運營和服務（見圖3）。

有的非盈利性項目探索更為靈活的股權合作模式，國有資本與民營資本分別出資成立公私合營的“特殊目的機構”（SpecialPurpose Vehicle，SPV），政府授權由該合資企業負責項目的建設、運營和管理。典型的如鄭州城市大腦平臺由合資公司數字鄭州建設和維護，該公司為鄭州大數據公司與阿里巴巴共同成立的合資公司，其中，鄭州大數據公司投資6000萬元，阿里巴巴投資4000萬元，并授予其城市大腦專利、軟件著作權等許可（見圖4）。

（三）民間投資新基建不同領域參與度各異

分領域看，民間資本主要集中在投資門檻低、技術成熟度高、投資回收期短、盈利模式清晰的領域，包括在線教育、遠程醫療等準公共產品，智慧停車等私人產品。據統計，2019年我國醫療信息化市場一年的規模將突破580億元，教育信息化市場規模更是超過4368億元。技術成熟度低、資金門檻高、投資回報慢的領域，以政府付費為主，民間投資意愿低，典型的如智能網聯道路系統、以嵌入式芯片和系統為主的新型電力設施等。此外，一些產品可能隨著技術逐步成熟，市場逐步發展，從國有投資為主過渡為民間投資為主。如我國充電樁在發展初期社會接受度低，主要由國網進行投資建設，2010年國電南瑞占國內充電樁市場份額超過50%，2014年我國全面放開充電市場后，民間資本大量進駐。2019年我國公共充電樁運營市場中，國家電網、普天為代表的國有資本占比僅為20%，特來電、星星充電為代表的民營資本占比超過60%。

（四）民間投資新基建收益模式不同

民間投資的新基建項目根據項目投資回收期限、市場成熟度等，分別采取不同的收益模式（見表1）。一是公益屬性明顯的新基建項目，以政府付費為主。如當前國內城市大腦項目主要由各級政府付費，平安中國的“視頻監控”系統，由交管部門借用運營商共有網絡進行視頻數據傳輸，典型的方式為在攝像頭上加載4G或5G模塊，并向運營商支付政企服務費。二是具有公益屬性，且能夠部分實現市場化的項目，在使用者付費的基礎上，政府給予各類形式的可行性服務彌補投資成本。如智能網聯測試區，政府與運營商、自動駕駛車輛供應商、智能網聯系統解決方案提供商等展開戰略合作，通過配套項目牽引各方聯合建立測試區智慧平臺。其中，地方政府提供用地和測試牌照，行業龍頭負責投資建設，同時地方政府依托相關專項投入部分財政資金彌合部分投資成本。三是市場化成熟度較高的新基建項目，以使用者付費為主。如醫療影像系統，目前可通過向醫院收取年費、按就醫人數收取費用、按醫生使用情況收取會診費分成等方式靈活獲取收益。

四、促進民間投資的問題和建議

民間投資作為市場化程度較高的金融資源，是我國新型基礎設施發展的重要力量，但受政策、技術、數據等客觀因素影響，及民營資本本身的逐利特性，民間投資新基建的積極性和投資效率仍有待進一步增強。應當聚焦當前阻礙民營投資的各類障礙，深化準入、審批等監管改革，加強資金、技術、數據等要素供給，分類施策確保民間投資收益，釋放積極政策信號，加快市場培育，持續牽引新基建高效投資和發展。

（一）民間投資新基建的障礙和問題

一是市場準入限制。出于國家安全、數據保護、審慎監管等目的，一些重點行業仍以國有投資為主，并未向市場放開，形成了民間投資的玻璃門。如我國衛計委對互聯網醫療管制較為嚴格，根據《互聯網診療管理辦法》，目前僅開放了風險最小的幾類慢性病、常見病的復診，對民營資本而言有效投資機會不多。二是技術成熟度不足。技術門檻高的領域，基礎設施研發周期長、投資回收慢、資金體量較大，民間資本投資意愿有限。如智能交通管理系統在交通信息采集、信號控制、交通引導方面對網絡傳輸和系統穩定性要求較高，目前主要為公安部、交通部牽頭建設。一些新型電力設備特別是嵌入式芯片為主的設備，技術創新風險高，主要由國營電力公司投資。三是行業標準缺失。當前我國主要行業在數據標準存儲、管理和開放共享方面缺乏統一標準，極大限制了產品開發進程，客觀上制約了民間投資相關領域基礎設施的積極性。如電力傳輸和使用涉及發-輸-變-配-用不同環節，及眾多配電站、輸配電線路、配電變壓器、智能電表等，這些數據缺乏統一的數據標準。再如醫療領域，目前國內對醫療數據開放持謹慎態度，缺乏分級分類標準和數據開放規則。四是PPP合作機制存在漏洞。很多準公共產品類新基建項目是通過公私合作方式推進的，相關的合作機制有待進一步完善。有的項目周期短，持續性較弱，如山西云時代承接的政務信息化建設項目大部分為7個月以內，不利于項目長期質量和性能提升。有的項目競爭性較差，采用單一來源采購，或供應方為國企，沒有合理納入民間資本，影響了平臺質量和項目效率。五是收益來源模糊。一些尚未探索出清晰盈利模式的領域，民間資本投資有限。如我國食品藥品監督管理總局（CDFA）將醫療影像劃歸為第三類醫療器械，需要長時間審批（通常為2～5年），無法獨立進入市場，大部分只能通過與醫院開展科研合作的方式為病患服務。六是民間投資新基建表現出一定的不均衡性。不同地區民間投資力度各異，可能造成一定程度的投資重復和資源閑置、錯配。以充電樁為例，近年來我國公共充電樁保有量保持高速增長，但受地方政策和電動車數量及置換規劃影響，大部分投資向北京、上海、廣東等地聚集，投資布局有待協調。

（二）民間投資新基建的舉措建議

一是降低市場準入門檻。對電力、交通等傳統壟斷領域，進一步加強行業改革，打破壟斷行業的在位者優勢，鼓勵民間資本靈活采用公開招標、股權合作、股權投資等方式參與新基建投資建設。充分落實負面清單，對清單外的所有行業、領域，給予民間資本主體公平參與投資的機會。盡量減少不必要的要求和門檻，降低投資阻力。二是大力促進技術創新。持續推動5G、AI算法、高端芯片、基礎軟件等領域技術創新，提高技術可靠性，降低新基建投資風險。搭建高校、行業龍頭科研資源共享平臺，完善智能網聯測試區等測試環境開放和互認，強化技術服務體系支撐。鼓勵企業與科研院所合作，提高新基建項目技術屬性。三是完善數據管理和開放標準。加快出臺相關數據管理規范，明確數據采集、存儲、管理標準。建立數據分級分類標準和開放紅線等，夯實行業應用創新的數據基礎。建立國家層面的數據管理機構，調動行業積極性，推動數據內部聯動和開放共享，消除民間投資的顧慮。四是完善公私合作機制。合理確定政企合作項目期限，如對城市大腦項目，適當延長合作期限，確保項目全周期質量管理和性能提升。鼓勵采用公開招標、競爭性磋商等采購模式，確保選擇民營資本的充分競爭。對資金額度較大的新基建項目，考慮進行適當分割，降低一次性投資壓力。五是強化民間資本投資收益、降低投資成本。對民間投資較為活躍、用戶付費意愿較強的領域，持續破解行政束縛，鼓勵商業模式創新。對具有一定公共產品屬性的領域，選擇政府可行性付費彌合投資成本，加強PPP基金、政府采購等對新基建領域的傾斜，允許通過增值服務拓寬商業運營收益。持續落實社保費減免、研發費抵扣、增值稅留抵退稅等減稅降費舉措，提高企業投資新基建可用資金額度。六是應當合理規劃，均衡布局。加強新基建投資建設的統籌部署，與國家智庫、行業協會等合作，將長期戰略與短期計劃相結合，有針對性地會診不同領域建設重點，通過發布重點領域投資建設白皮書等方式披露和測算建設需求，引導民間資本投資布局，規避同質化重復投資行為。

五、結語

新基建是實現經濟社會數字化轉型的關鍵支撐，民間投資是國有資本投資新基建的有效補充，促進新基建相關領域的民間投資，對優化投資結構、提高投資效率、促進新基建高質量發展具有重要作用。但受疫情波及，全球經濟下行，企業獲利能力減弱，閑置資金大幅降低，且受準入、技術、數據、收益等各類因素制約，市場整體對新型基礎設施的投資方向和市場前景有所疑慮，民營資本出資能力和出資意愿均受到較大影響。在此背景下，我們更應深入行業投資現狀，加強投資問題研判，聚焦短板，統籌利用各類政策資源，營造公平有序市場環境，拓寬民間資本投資渠道，引導投資范圍，助推民間資本對新基建領域投資更活躍、更精準。

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（作者單位：中國信息通信研究院）