宋盛楠



摘要:都市圈一體化下城市合理分工、優化發展,是新形勢、新階段促進區域協調發展的重要路徑,也是培育建設現代化都市圈的重要目標。合肥都市圈是中部協調發展的關鍵主體,也是中等發達地區的典型代表。構建都市圈一體化發展評價指標體系,測算2018年合肥都市圈總體發展程度,并從中心城市合肥和副中心城市蕪湖入手,比較兩兩城市間一體化發展程度,進一步評測制造業的專業化和分工協作情況。研究表明,合肥對都市圈一體化發展的貢獻度大于蕪湖;開放市場條件下,合肥都市圈三次產業趨同現象明顯,其源動力為企業自主的市場開拓行為,屬于合意性趨同;制造業產業分工協同有轉型空間和潛力。應充分發揮都市圈內城市比較優勢,優化產業分工協作,促進合理分工,推動中部區域協調發展實現相對平衡。
關鍵詞:都市圈一體化;區域協調發展;績效;評價體系;合理分工
中圖分類號:F061.5? ? 文獻標志碼:A? ? 文章編號:1001-862X(2021)03-0061-00
區域協調發展以優化資源的空間配置結構為主要目的。[1]其中,促進各類要素在區域內合理流動和高效集聚,即區域一體化發展,有利于增強創新發展動力,不斷穩固和開拓區域協調發展的動力系統。隨著我國區域發展戰略的持續演進,“中心城市—都市圈—城市群”的空間結構成為目前以及今后較長一個時間段內承載區域發展要素的主要載體。當下,我國區域協調發展的方向和路徑正在發生深刻變化,區域經濟發展分化和發展動力極化成為有待解決的發展難題,需要根據各地區的條件,走合理分工、優化發展的路子[2],這也為本文的相關研究指明了方向。
一、問題的提出和文獻綜述
(一)問題的提出
自中共十六屆三中全會提出“五個統籌”之一的區域協調發展戰略以來,我國東中西部及東北地區逐漸形成相互促進、共同發展的格局。2018年11月18日中共中央國務院發布的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中指出:“建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式,推動區域板塊之間融合互動發展。”同時,都市圈呈現較快發展態勢,對城市群高質量發展、經濟轉型升級的重要支撐作用不斷顯現。2019年2月19日,國家發展改革委刊發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》(發改規劃[2019]328號)(下文簡稱《意見》),明確提出培育建設現代化都市圈的要求和發展建議。新發展階段下,區域協調發展被時代賦予了新的內容。黨的十九屆五中全會提出,“十四五”期間,“堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略,健全區域協調發展體制機制,完善新型城鎮化戰略,構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系”,“促進中部地區加快崛起”,明確指出區域協調發展的重要性以及中部發展的定位和方向,為中部地區都市圈加快一體化進程、實現合理分工優化發展提供了寶貴的戰略機遇。
都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態,是支撐城市群經濟增長、促進區域協調發展的主要平臺,培育建設現代化都市圈是區域發展的重中之重。都市圈發展所需經歷的一體化、同城化至國際化的三個階段,是世界城市化發展的一般性規律。[3]目前,合肥都市圈包括合肥、蕪湖、馬鞍山、桐城、淮南、滁州、六安、蚌埠在內的8個城市(1),是安徽經濟技術最發達的地區,經過十多年各成員城市的共同努力,如今已進入一體化向縱深發展的新階段。(2)同時,合肥都市圈作為中部協調發展的關鍵主體,也是中等發達地區的典型代表,具有研究的必要和應用價值。
(二)相關文獻回顧
改革開放以來,與漸進式改革相伴隨,我國區域協調發展戰略的演進過程依次為“區域規劃—協調發展戰略—區域經濟—區域經濟協調發展—提出‘要繼續實施區域發展總體戰略—形成新時代的‘區域協調發展戰略”。[4]李蘭冰(2020)將我國區域協調發展進程劃分為四個階段:低水平協調發展階段、非協調發展階段、轉型協調發展階段、高水平協調發展階段。[5]張首魁等(2020)認為中國區域協調發展在空間尺度、內容層次、城鄉部門、政策方式、引領平臺等方面體現出演進軌跡特征,也表現出中國特色社會主義的多重治理價值維度。[6]黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央圍繞區域協調發展這篇大文章,精心謀劃、科學布局,提出一系列重大國家戰略,取得了歷史性成就。習近平總書記在《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》一文中,深刻剖析當前區域經濟發展形勢,從戰略上提出了新形勢下促進區域協調發展的科學思路,為新時代區域協調發展提供了科學指導。[7-8]
在學界理論研究的基礎上,學者們進一步對區域協調發展開展實證研究。張超等(2020)從新時代區域協調發展目標入手,基于經濟發展、公共服務、基礎設施、人民生活以及生態環境5個子系統構建區域協調發展綜合評價體系。[9]王繼源(2019)構建包含經濟發展、公共服務、基礎設施、人民生活、科技創新、生態環保構等6個一級指標、增長速度等13個二級指標、人均受教育年限等14個三級指標的區域協調發展指標體系,從時間序列對我國區域協調發展程度進行評價。[10]此外,從都市圈視角研究區域協調發展的成果中,部分學者通過對都市圈進行定性研究,如肖金成等(2019)、盧川(2018)、張森(2016)等[11-13],說明都市圈建設對區域協調發展的重要作用,但缺少相關的定量研究,仍需進一步完善。
因此,本文根據《意見》,對合肥都市圈一體化總體發展和制造業分工情況進行定量研究,以此評估區域協調發展績效,并基于研究結論提出合理分工優化發展、促進區域協調進程的路徑。具體而言,本文依據《意見》的7個發展要求及都市圈的空間聯系特征,構建出包含8個一級指標、27個二級指標的都市圈一體化發展評價體系,分別研究以合肥(都市圈中心城市)、蕪湖(都市圈副中心城市)為中心的合肥都市圈一體化總體發展程度,及以合肥為中心的都市圈兩兩城市間一體化程度比較,既從橫向上對合肥和蕪湖在都市圈一體化發展中的實際效用進行分析對比,又從縱向上詳細剖析了都市圈內兩兩城市間資源配置的成果和短板。鑒于都市圈三次產業結構趨同現象,對以制造業為重要發展動力的合肥都市圈[14],進一步評測兩兩城市間制造業趨同程度及分工程度,探討制造業趨同對三次產業趨同的影響及產生的根本原因。最后,提出新階段下合肥都市圈合理分工促進中部區域協調發展的優化路徑。
二、合肥都市圈一體化發展程度的實證分析
(一)都市圈一體化發展評價體系構建
著眼于可識別、易操作原則設置都市圈一體化發展評價體系。相關指標及賦值如表1所示。
在8個一級指標中,空間聯系一體化、產業結構協同度和市場發展一體化中的商貿合作二級指標是客觀指標,其余指標均為主觀指標。客觀指標可以依據統計資料進行測算,而主觀指標則需要對各項二級指標賦值轉化為可計算的量化數據。由于主客觀指標的單位不統一,需要先對部分客觀指標采用z-score方法進行標準化處理,再將結果代入公式計算,并乘以指標相應權重,可得出都市圈該項指標分值。一級指標的權重采用問卷方式由專家確定。最終的計算得分應在0~1之間,數值越接近1,該指標的一體化程度越高。
1.空間聯系一體化:經濟聯系強度
(1)空間經濟聯系強度
基于最短的社會空間距離(D)的城市間經濟聯系強度:
Rij=(■■)/D2ij(1)
(2)時間經濟聯系強度
基于最快交通通達時間(T)的城市間經濟聯系強度:
Rij=(■■)/T2ij(2)
其中,Rij為城市間經濟聯系強度,Pi、Pj分別表示兩個城市的總人口,Gi、Gj分別表示兩個城市的地區生產總值即GDP,D為兩個城市通達的最短實際距離,T為兩個城市通達的最短時間。總人口數和地區生產總值數據來源于各市2018年國民經濟和社會發展統計公報,兩個城市的最短實際距離來源于百度地圖中的城市間最短距離,兩個城市的最短通達時間來源于百度地圖中的城市間最短時間和12306官方網站。
根據研究需要,將公式(1)、(2)中的城市i分別選為都市圈中心城市合肥市和副中心蕪湖市,j為都市圈中的其他城市,進行配對求解。
2.產業結構協同度:三次產業結構相似系數
根據聯合國工業發展組織提出的產業結構相似系數來測度產業結構協同程度:
Sij=■(3)
其中,Sij是i市和j市的三次產業結構相似系數,Xik是i市k產業占全部產業的比重,Xjk是j市k產業占全部產業的比重。為了全面測算合肥都市圈城市間三次產業結構的相似程度,本文選取都市圈7市2018年一二三產增加值占比計算相似系數。數據來源于各市2018年國民經濟和社會發展統計公報。
3.商貿合作一體化:農產品/消費品相對價格
根據2017年4月23日合肥都市圈城市黨政領導第八次商會有關部門簽署的專題框架協議,今后幾年內,合肥都市圈將重點加強圈內“貿工農一體化”,農產品正如消費品一樣成為影響合肥都市圈市場一體化發展的重要因素,因此,特選擇城市間農產品和消費品相對價格測度都市圈商貿合作一體化程度。
ΔQkijt=ln(Pkit/Pkjt)-ln(Pki(t-1)/Pkj(t-1))
=ln(Pkit/Pki(t-1))-ln(Pkjt/Pkj(t-1))(4)
其中,ΔQkijt表示兩個城市商品價格的差異,i、j代表城市,t是年份,k是商品,p是商品價格。
4.主觀指標的二級指標賦值說明
本文研究時考慮到客觀指標取值的困難及對一體化發展程度反映的局限性,為了保證結論的科學性和準確性,在《意見》的指引下,結合合肥都市圈實際發展情況,在指標體系中同時設置主觀指標,并對二級指標進行賦值。賦值方法是:根據每項二級指標的含義,從難到易設置二到三種發展層次并描述要求,從高到低分別賦值,取2018年該項指標的最好境況打分,既符合實際情況,又消除重疊計算問題。
5.一級指標權重的確定
為獲得都市圈一體化得分和8個方面的具體實現程度,需要合理地確定8個一級指標的權重。本文請不同專業的7位專家各自獨立確定。結果表明,專家對多數指標權重的判斷意見大體一致,但對有些指標的意見懸殊較大。為此,去掉每個一級指標權重的最大及最小值后,再取平均值作為最終結果,如表2所示。
(二)合肥都市圈一體化發展程度總體測算結果
將主客觀指標量化結果匯總,以一級指標為單元,得出都市圈2018年以合肥為中心和以蕪湖為副中心的一體化總體發展得分,結果列為表3。
從表3看出,以合肥為中心的都市圈一體化發展程度為80.43﹪,而蕪湖為副中心的都市圈一體化發展程度只有77.55﹪,兩相比較,合肥作為都市圈的中心城市,功能作用發揮較好。對比國內學者對全國34個都市圈一體化程度的測算結果,合肥都市圈已進入第一方陣。
此外還得知,將以合肥為中心的都市圈8項一級指標得分進行排序,從高分到低分排在前四項的依次為基礎設施、環境保護、公共服務、發展機制,排在后四項的依次為產業結構、市場發展、城鄉融合和空間聯系,說明合肥都市圈在基礎設施聯通共建、生態環境聯保共治、公共服務便利共享、體制機制改革創新方面進展較好,而在產業協同、空間結構優化、統一市場和城鄉融合方面發展不夠。對以蕪湖為副中心的8項得分也進行排序,結果與合肥相同,但排在末位的空間聯系一體化得分只有合肥的62.45%,說明蕪湖在都市圈不具有區位優勢。
(三)以合肥為中心的都市圈一體化發展程度的兩兩比較分析
從一體化總得分情況來看,見表4:第一,合肥—桐城的總得分最高,一體化條件最為完善,合肥—蕪湖次之,合肥—馬鞍山、合肥—六安處于相近的水平,合肥—滁州最弱,說明滁州相較于其他六市與合肥的一體化發展最差;第二,兩兩測算的一體化發展總得分均不到0.8,從另一角度表明合肥都市圈的一體化發展還有很大的提升空間,需要在未來幾年中從整體上全面提高一體化水平。
從8個一級指標來看:第一,分項得分證實,合肥與其他六市間的基礎設施、環境保護、公共服務、發展機制四方面得分相較于剩余4項更高,這與合肥都市圈一體化發展的總體測算結果完全一致。第二,合肥與都市圈其他六市的三次產業結構趨同度(產業結構協同度得分/該項權重)較高。三次產業結構反映地區或城市經濟所處的發展階段,合肥都市圈的城市經濟都處于工業化中后期,經濟發展階段相似,三次產業的調整步伐比較一致。而且,產業發展是由市場和企業決定的,在全國開放的市場條件下,合肥都市圈三次產業的趨同,并不意味著重復建設,而是源于企業為開拓更大的市場自主采取的產業發展行為,從這個意義上講,表現在相鄰地區或城市間的產業結構趨同屬于合意性趨同。[15]第三,蕪湖、滁州、桐城、六安、淮南、馬鞍山六市在都市圈一體化發展中短板不同,原因也不同,今后需要重視和改善的側重點也因此不同。合肥—蕪湖的空間聯系得分在8項中最低,證明合肥與蕪湖在空間和時間的經濟聯系上不夠緊密,兩個龍頭城市的比較優勢沒有得到充分利用,是兩市下一步的合作重點;合肥—滁州的空間聯系得分嚴重拖累了其總體得分,與其他城市相比,滁州從合肥獲得的經濟影響最弱;桐城是七市中唯一的縣級市,和合肥的經濟發展水平相差較遠,這在兩市的市場發展一體化方面得到了體現;馬鞍山市離南京較合肥更近,受南京經濟影響更大,與合肥—馬鞍山的空間聯系得分低的結果相符;合肥—六安的市場發展得分在一體化的8個方面中最低,表明合肥—六安的市場環境仍需繼續改進,市場壁壘和行業壟斷情況仍然存在,產業轉移和承接狀況依然惡劣,六安并沒有完全實現對合肥多項制造業產業的生產銜接;合肥—淮南的空間聯系得分也很低,需要在一二三產全面加大聯系力度,使合肥真正發揮出中心城市的經濟引導作用。
三、以合肥為中心的都市圈制造業專業化與
分工程度分析
目前,產業結構趨同現象在我國普遍存在。[16]趨同度越高的城市間經濟發展階段越相近,為推動都市圈產業協同提供了有利條件。堅持協同發展理念,提升產業協同集聚質量。[17]制造業是以信息技術為核心的新一輪科技革命的重要載體,是決定區域經濟新發展格局的重要力量。為了更加深入地研究合肥都市圈三次產業結構趨同的合意性,本文通過都市圈制造業產業的專業化指數來說明其趨同程度和分工程度,討論對三次產業趨同的影響及原因。
受數據收集限制,無法獲得桐城市2017年制造業行業數據,因此僅對合肥與都市圈其他五市進行兩兩測算。為保證統計口徑的一致性,特選取2017年6月30日頒布的《中華人民共和國國家標準 國民經濟行業分類》中的31個制造業行業分類標準。
度量都市圈制造業專業化和分工程度的克魯格曼專業化指數公式為:
GSIij=?蒡Nm=1Sim-Sjm(5)
其中,GSIij表示i地區相對于j地區的克魯格曼專業化指數,Sim和Sjm分別表示m產業在i地區和j地區制造業所有產業中的比重,N表示地區制造業的所有產業數量。GSI值應在0~2之間,值越大,表明產業分工程度越高,兩地產業結構差異越大,產業結構分化; 值越小,表明產業分工程度越低,兩地產業結構相似程度越高,區域產業結構趨同。
根據公式(5),采用合肥、蕪湖、滁州、馬鞍山、六安、淮南2017年制造業31個行業增加值占比來測算合肥與其他城市間專業化指數,結果如表5所示。相關數據來源于合肥等六市2018年統計年鑒。
從表5可知:第一,合肥—蕪湖制造業專業化指數相對最低,制造業產業趨同結果與三次產業一致,說明合肥、蕪湖間產業協同的主要發力點在制造業,未來需要進一步細化分工,向高端發展。第二,合肥—淮南的制造業專業化指數最高,超過1,并與三次產業趨同結果相反,一方面表明合肥與淮南兩市間制造業產業結構差異較大,淮南制造業以煤炭開采的相關產業為主,具有當地特色,另一方面證明合肥與淮南三次產業的趨同表現在其他產業中。在制造業普遍向區域內省會城市或者規模較大的中心城市集聚的中部地區,淮南與合肥間制造業產業結構分化程度過大對都市圈未來的科技發展和經濟實力提升極為不利,亟須提高制造業產業等級。第三,合肥都市圈制造業呈現局部趨同特征。六市制造業專業化指數顯現為3個層次,合肥—蕪湖、合肥—滁州相近,處于較低水平,制造業分工程度較低,趨同程度較高;合肥—馬鞍山、合肥—六安指數靠近1,有接近半數的制造業產業發展相差較遠;合肥—淮南指數超過1.2,制造業趨同現象不明顯。
四、結論及優化路徑
通過具體分析,可以得出以下結論:合肥對都市圈發展的貢獻度大于蕪湖;合肥都市圈在處置金融風險和信用體系建設方面缺乏完善的聯合監管機制,很大程度上影響了市場一體化推進;合肥、蕪湖與其他城市的公共服務一體化處于較低水平,都市圈的教育、衛生、科技等優質資源的共享程度還有待提高;在跨行政區突發事件的聯防聯控方面,合肥都市圈發展需要改進;都市圈在城市間房地產調控政策協同及稅收征管協調機制方面仍存在著短板,是未來一體化體制機制創新的重點、難點。
依據實證研究結論,立足合肥都市圈的發展現狀,育優勢、補短板,合理分工、加強協作,從5個方面探索優化新路徑,以期推動中部區域協調發展。
(一)完善基礎設施建設,培育城鎮體系功能
都市圈的空間聯系以城鎮體系為支撐,反映其區域功能及布局[18];基礎設施建設程度反映其基礎功能,城市“兩個功能”的不足會遲滯都市圈一體化發展步伐。表3中,以合肥、蕪湖為中心的都市圈空間聯系一體化程度分別為91.98%、57.4%(空間聯系一體化得分/該項權重),基礎設施一體化程度均為82%。一方面,說明合肥都市圈的城鎮體系合理,另一方面,都市圈基礎設施一體化程度不高,導致城鎮體系存在功能短板。因此,目前合肥都市圈的“一主(合肥)”、“一副(蕪湖)”的“兩個功能”并沒有得到全面開發,要圍繞提升都市圈的要素承載力,分類型、有計劃地推進都市圈核心城市的基礎設施建設和城鎮體系功能培育,并推動提高合肥市能級,促進合肥市向“國家中心城市”的戰略再升級。[19]
提升都市圈的要素承載力,主要從增強都市圈吸納長三角區域發達城市的要素轉移承接能力入手,依托多層次基礎設施網絡,構建大中小城市和小城鎮特色鮮明、優勢互補的發展格局。在基礎設施建設方面,要全面實現互聯互通,暢通都市圈公路網、鐵路網、航空網、水運網和信息網,大力發展多式聯運,提升港口運輸能力,依托合肥空港經濟示范區和合肥空港保稅物流中心,擴展空港貨運網絡,改善口岸設施功能,提高物流運行效率。尤其要完善都市圈城際交通的統籌布局,不斷擴大城際鐵路網絡,有序推進城際鐵路建設,充分利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車服務。
(二)強化產業分工協作,推進市場聯合監管
研究結果表明,都市圈三次產業結構趨同度較高,這雖然在目前的發展階段是合理的,但也同時昭示了合肥都市圈在產業分工協同上有轉型的空間和潛力。在制造業內部,馬鞍山、六安和淮南與合肥的產業專業化指數相對較高,并不意味著這些城市間實現了產業協同,相反,馬鞍山制造業發展受南京影響較大,六安也并沒有完成對合肥制造業的生產銜接,淮南的制造業發展層次低于合肥。要推動產業間的分工協作,需要深入產業鏈層面建造不同層級的產業集群。充分利用各城市產業的比較優勢,全面統籌都市圈產業發展的整體利益,中心城市產業發展趨向高端化、多元化,次中心城市產業發展趨向專業化、特色化,促進城市功能互補、產業錯位布局。同時,合肥都市圈要以擴大市場類型、創新市場形態和完善市場聯合監管處置機制為重點,推進建成統一開放的市場體系。基于合肥“創新高地”的強大優勢,以網絡化、數字化、智能化的新型工具大力發展人力資源市場、技術市場,促進商貿合作,建立都市圈金融風險聯合處置系統,重視信用體系建設,推進金融市場服務的一體化發展。
(三)提升公共服務水平,推動實現基本公共服務均等化
實現基本公共服務均等化,是都市圈一體化發展的根本目標。由研究結果可知,2018年合肥都市圈公共服務一體化實現程度僅為72.01%,居倒數第二位,都市圈公共服務發展并不均衡。在加強教育、醫療、科技等公共資源共建共享方面,要發揮合肥、蕪湖的先發優勢,通過集團化、企業化的運作模式,組建集團、聯盟、聯合體,利用人工智能、物聯網等工具,建設智慧平臺,最大限度解決合肥都市圈人口流動活躍期的老齡化、鄉村空心化等社會問題,滿足人民群眾日益增長的服務需求。同時,跨行政區社會治理體系的極度不完善,嚴重影響了合肥都市圈公共服務的一體化進程。目前,合肥都市圈在跨行政區突發事件聯防聯控方面的空白狀態,應引起都市圈各成員城市的高度重視,盡快著手建立突發公共事件聯防聯控、災害事件預防處理和緊急救援等聯動機制,加強交界地區城市的管理合作,積極運用信息技術手段,推動都市圈治理精細化。
(四)打造良好生態環境,促進人與自然和諧共生
近年來,合肥都市圈高度重視生態環境的共建共保,在治理環境污染和生態恢復中注重協同一致,側重從體制、政策、管理、監督等方面推進環境保護的一體化進程。2018年,合肥都市圈生態環境保護的一體化程度為86.64%,居第二位,也從數據上證實了合肥都市圈生態環境的建設效果。在此基礎上,都市圈仍有一定的發展完善空間,應圍繞綠色發展,加強區域合作互助,進一步通過區際利益補償等機制創新,拓展環境共保共建的廣度和深度。尤其要重點強化巢湖流域綜合治理,推進環巢湖生態文明示范區建設;突出“高”“新”“綠”產業導向,優化沿江產業布局,聯合落實長江大保護相關行動,實現生態環境改善與高質量發展的有機統一。
(五)加強城鄉融合發展,不斷縮小城鄉區域發展差距
城鄉融合發展是實現都市圈城鄉共同繁榮、促進都市圈一體化發展的重要依托。2018年合肥都市圈城鄉融合一體化得分居于排序的倒數第二位,實現程度為83.0%,居第四位,屬于中等水平,說明合肥都市圈的城鄉融合發展成效并不明顯,存在城鄉發展不平衡、城鄉要素配置機制不健全、局部地區鄉村衰落現象嚴重等問題,城鄉二元矛盾仍很突出。因此,除了持續推進城鄉基礎設施建設、加強公共服務由城市向鄉村不斷延伸以外,合肥都市圈更要注重城鄉資源要素融合,主要是探索構建城鄉一體的土地市場、資本市場和金融服務體系,破除“人、地、財”的城鄉二元分割,促進城鄉要素自由流動,用市場機制優化城鄉資源要素配置。另外,小城鎮是 “鄉村之首、城市之尾”,合肥都市圈應充分發揮小城鎮對城市承接、對鄉村帶動的功能,著重培育地方特色小鎮,把特色小鎮建設成為城鄉融合發展的大平臺。
注釋:
(1)2019年9月5日,合肥都市圈省領導小組會議決定,批準蚌埠市加入合肥都市圈,合肥都市圈范圍擴大,但受數據收集限制,本文沒有對蚌埠市開展相關研究。
(2)《中共安徽省委關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。
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(責任編輯 吳曉妹)