政府機關檔案信息化建設的“放管服”

摘要：本文通過對我國土地、耕地、糧食等情況的分析，以及國家近些年來對糧食和耕地的保護性政策，闡釋我國耕地保護的緊迫現狀。

關鍵詞：耕地;耕地保護;糧食;土地資源

耕地是人類賴以生存和發展的基礎，是國家糧食安全和社會穩定發展的基礎。我國一直實施著“最嚴格的耕地保護制度”，目的就是“守住18億畝耕地紅線”我國的土地情況是緊迫的，耕地資源是稀缺的，需要得到充分的認識和重視，同時實施涵蓋面廣、行而有效的耕地保護政策。

一、我國耕地情況簡析

我國的土地資源可以分為：農用地、建設用地和難利用土地三大類。其中農用地又分為耕地、草地、林地、農田水利用地、養殖水面等，建設用地顧名思義就是城市建設等用地，難利用土地是指戈壁高寒荒漠、石山、沙漠等難以用于建設又無法作為農業的土地，占到國土面積的四分之一。

（一）我國的耕地情況。

耕地，作為農用地的一種，是指種植農作物的土地，包括零星或臨時種植果、桑、茶、苗等且耕作層未破壞的耕地。從利用情況可以分為實際利用耕地和當年閑置、棄耕的耕地。也就是說這些耕地并不全部在種糧食，有一些是我們主動的閑置，因為土地也需要休養生息，有一些是被人為撂荒的。我國耕地面積占國土面積的12.5%，其中永久基本農田按規定要求占到耕地的80%，也就更少。

18億畝是我國劃定的耕地數量紅線，也就是1.2億公頃這條線。我國的人均耕地占有量是0.1公頃，是世界人均耕地面積的1/4，在世界上26個人ロ五千萬以上的國家中排倒數第三。我們要用占世界耕地7%的田地養活占世界人ロ20%的人。在發達國家一公頃耕地養1.8個人，而在我國，一公頃耕地養8個人，壓力是巨大的

我國有1300萬公頃耕地后備資源，這些土地是荒地，而荒地開墾為耕地的墾殖率為60%，也就是說，最大程度還有780萬公頃可能的耕地資源。

（二）我國的耕地變化。

我國耕地面積發生過三次大幅増減，一次是建國后到90年代初，為解決糧食問題而大量墾荒;1998年末到2009年出現了單調下降，因為飛速發展的工業城市建設、退耕還林還有一些政策性的影響等。2009年又一次出現大幅度的回升。在這些耕地中，糧食種植的面積變化也有一條明顯的回升曲線。2004年起，中央一號文件重新開始關注三衣，政府實施了一系列的惠農政策，農業稅全面取消，種糧補貼擴大到小麥、大豆、水稻、玉米，農機農資補貼等，2007年增加了農業保險保費補貼，補貼品種包括玉米、水稻、小麥、棉花等作物，我們可以看到糧食的種植面積迅速增加。2018年糧食種植面積有所減少，是因為推進農業供給側結構性改革，調減了稻谷和玉米種植，擴大了豆類和薯類的種植面積。

二、我國資源分布的不均

與耕種息息相關的就是資源環境。資源和環境是有一定的承載能力的，不是無窮無盡的。資源環境承載力指的是在環境和資源這兩個系統的綜合承載能力保持穩定的條件下，所能承受的各項社會經濟活動的能力。我們所有的社會活動、社會發展必須要保持在這個承載力的極限內。而環境污染、生態系統退化，同時還有耕地流失等原因造成了我國資環承載力是緊迫的。

我國土壤污染的現狀是“觸目驚心”的。據統計，我國耕地面積不足全世界一成，卻使用了全世界近四成的化肥;我國單位面積農藥使用量是世界平均水平的2.5倍;公開資料顯示，鉻、銅、汞、砷等重金屬成為耕地土壤污染的主要構成元素。全國受污染耕地1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%，大部分為重金屬污染。

我國的水資源，也是不均衡的，我們是全世界13個最貧水國家之一，我國水資源空間分布的特點是東南多，西北少，夏秋多，冬春少，但是與耕地相匹配，就出現了南方地少水多，耕地僅占全國的35.2%，而水資源占到了80%，北方地多水少，耕地占比60%，而水資源只有不到15%。這對耕地的影響是很大的。

我國人口是逐年遞増的，人多地少，資源緊張，就是我國現在面臨的糧食問題的最緊迫的形勢。面對這樣的形勢，國家一直在出臺相關政策，在保護耕地方面做出了很大的努力。

三、我國耕地保護政策的出臺

我國現行土地管理法是1986年布的，經歷了1988、1998、2004、2012等幾次的修訂，最新的土地法是在2020年修訂發布的。在2019年修訂的土地法中規定了我國實行占用耕地補償制度，也稱為占一補一或占補平衡制度。從這個時間開始一直到2009年，由于占地補償款等的實行，還有占用耕地用途規定的不明確，導致了我國的耕地處于一個急速遞減的趨勢，造成了約840萬公頃耕地的流失。

在2001至2015年，補充的耕地有6000多萬畝，但是往往是好的耕地被占用，而補充的耕地相對偏遠、配套設施不完善、水土條件較差。從空間上來講，東部優質耕地減少，因為東部和南部經濟發達地區耕地占用和撂荒嚴重，東北黑土地因為水熱資源和耕地資源匹配好，被譽為“國家糧食安全的壓艙石”，但是，這也在一定程度上造成了當地耕地的過度利用，黑龍江超過70%的耕地處于土壤養分輕度貧瘠，黑土耕地質量整體退化。跨省占補和后備資源勢必引導北方和西部大量土地被開墾為耕地，這其中還包括一些牧區土地，這些林地、草原、水位控制線內土地、陡坡等不穩定的耕地占比不小，全國耕地重心持續向耕地質量較差的西北方向移。西北土地又有荒漠化的現象，而且補充的耕地存在著“占多補少、占優補劣、占整補零、占水田補早地”等現象，大片大片的高質量衣田被占用，造成了無法逆轉的土地污染、土地硬化等，很難再重建為耕地。

直到2005年頒布了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，オ緩解了耕地流失的局面。這個辦法中確定了“三個不得”，一是農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業用途，第二是流轉期限不得超過承包期的剩余期限，三是不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益。辦法同時規定了土地流轉的受讓方應當依照有關法律法規保護土地，禁止改變流轉土地的農業用途。在流轉模式中農戶對農戶的流轉相對可以保持耕地的種糧屬性，而農戶與企業、農戶與專業合作社、農戶與專業大戶、農戶對協會等流轉模式，造成了耕地被用于非農用途。

2006年全面取消農業稅，土地承包不再需要交納任何費用。農民承包土地的積極性變高了，耕地的面積慢慢趨于平穩。

2008年，17屆三中全會提出永久基本農田的概念，就是在無論什么情況下都不能改變土地的農業用途，不得以任何方式挪作他用的基本田。永久基本農田強調的是對基本農田的永久保護，而在今年新修訂的土地法中，永久基本農田替代了基本衣田，也是突出了國家要對基本農田實行永久保護的決心。隨著國家對耕地保護的再一次強化，從2009年我國耕地面積有了大幅提高，基本保持在1.3億公頃以上。

2017年中共中央、國務院出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出要像保護大熊貓一樣保護耕地，加強數量、質量、生態“三位一體”保護。意見強調了三條底線：即土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。同年，農業部成立了耕地質量監測保護中心，承擔起耕地質量調查、監測、評價、建設、保護監督等任務。

2018年發布了《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》提出要嚴格管控非農建設占用永久基本衣田，同年還發布了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，將考核重點定在耕地保有量、永久基本農田飽和面積、耕地占補平衡、高標準農田建設等，省長作為第一責任人對耕地保護負責。這一年，在全國開展了“大棚房”專項整治行動，大棚房有70%都是占用耕地甚至永久基本田，在城市周邊，以農業大棚的形式建私家莊園、別墅，絕大部分是賣給城市居民，還有建餐飲住宿或者休閑旅游等違建。雖然開展了專項整治，但是我們也應該看到，這些耕地被污染被硬化后，將不再具備基本農田的性質，也不能再被重建為基本農田。

2019年再次對占用耕地出臺政策《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，對占用破壞永久基本農田的要劃補同等數量和質量的基本農田。但是實際上，補償的耕地多數都是零散的、分散的、質量不高的。因為耕地就那么多，前面我們也了解了，好的耕地被占用就沒有了，即便重建，也需要一個漫長的過程。

2020年，出臺了《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，可以看出國家對耕地保護、對糧食安全的重視。

土地非糧化的形成究其原因首先是經濟效益的影響，追求較高的經濟效益是衣民自身理性選擇，舉個例子，在江蘇1畝地泥鰍的產出效益比種植30畝水稻還要高，非糧化效益如此高，種糧食收入又低付出的時間和精力又多，農民當然會棄耕。第二是種糧食的價格遠低于種其他的經濟作物和養殖，更低于休閑農業和生態農業。所以，未來，我們在出臺保護意見的同時，應該更注重對種糧的政策支持。

參考文獻

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作者簡介：張崴（1981年4月），女，漢，北京，主任科員，碩士，農業農村部。北京市 100125