PPP模式下公共圖書館建設研究

摘?要：PPP模式應用于公共圖書館建設已成為一種新型發展趨勢，但在實踐中仍面臨企業參與積極性低、項目合作存續性差等問題。為進一步明確PPP模式在公共圖書館建設中的實踐性優勢，對BOT、TOT兩種經典模式案例進行分析。未來，可從增強項目吸引力、培育專門人才、創新運行模式、完善付費機制等方面完善PPP模式在公共圖書館領域的應用。

關鍵詞：公共圖書館?PPP模式?案例?發展策略

PPP模式是政府和社會資本合作的一種新型模式。該模式的引入對減少政府債務，激發市場活力，提高零散資金利用率起到積極作用。公共文化基礎設施作為人民群眾文化活動的主陣地和文化繁榮的重要物質載體，屬于“非創收型”基礎設施，具有回報率低、公益性、文化性的特點，使得政府在為公眾提供公共文化基礎設施過程中難以避免陷入高額負債的困境與風險。圖書館作為公共文化基礎設施中不可或缺的重要內容，存在服務設施配置不平衡、服務資源與體系建設不完善等問題[1]。PPP模式作為一種以各參與方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式[2]，成為公共圖書館建設融資的重要選擇。為此，國家大力推廣將PPP模式引入公共圖書館建設以解決上述問題。

我國部分學者對公共圖書館引入PPP模式進行了相關研究，但研究成果較少。筆者在中國知網數據庫中以“圖書館”+“PPP”為核心詞對相關核心文獻進行檢索，僅檢索出29篇相關文獻。鄧銀花（2020）[3]認為在公共圖書館建設中引入PPP模式，不僅可以提高公共圖書館的服務供給水平、管理水平和服務效率，還可針對不同人群為其提供個性化需求服務。史煜娟（2017）[4]認為無論是公共圖書館服務體系亦或社會資本對于引入PPP模式均缺乏源動力，應重點注重相關立法建設和利好政策宣傳。王培培、吳瑞麗（2016）[5]通過對現有公共圖書館總分館制、區域性圖書館聯盟模式、“圖書館+”三種模式的分析，得出引入PPP模式具有緩解資金匱乏、拓寬來源等優勢，并認為合作建設模式、統一完善合作模式、特定項目合作、服務外包四種模式將成為未來公共圖書館服務體系建設的主要模式。傅寶珍（2018）[6]、鄒香菊（2018）[7]認為利好政策以及科學的合作機制有助于推動我國圖書館運營新模式的成功。這些研究主要從公共圖書館建設引入PPP模式的重要性和必要性進行了探究，更多關注了理論層面的探析，而對于其實踐過程中的現存問題及應用策略仍極少涉及。因此，本文將從我國公共圖書館引入PPP模式的現狀出發，探討BOT、TOT兩種模式下公共圖書館的應用實踐，進而為PPP模式在公共圖書館領域更好的推行提供應用策略。

一、PPP模式引入公共圖書館現狀

2019年，我國國內生產總值為986515.2億元，其中位于東部地區的廣東和江蘇兩省的GDP分別高達107671.07億元和99631.52億元，而位于西部的西藏自治區及青海省兩地的GDP僅為1697.82億元和2965.95億元[8]，地區經濟發展差異較大，致使地方政府對于公共圖書館財政投入資金懸殊，進而造成人們利用公共圖書館的機會不均等、結果不均等、過程不均等。為推動公共圖書館健康向上發展，國務院辦公廳轉發財政部等部委國辦發[2015]37號、國辦發[2015]42號等文件對公共文化引入PPP模式進行大力推廣。然而，據PPP綜合信息平臺數據顯示，公共圖書館引入PPP模式的現狀不容樂觀。

（一）公共圖書館項目數量少，投資額低

據PPP綜合信息平臺數據顯示，截止2020年6月底，我國共有PPP項目9626個，項目投資額為148000億元。其中，文化領域PPP項目共有201個，在PPP總項目數中的占比為2.1%，文化領域PPP項目投資額總計1906億元，在PPP項目總投資額中的占比為1.3%。為更加清晰的了解PPP模式在公共圖書館建設中的應運情況，本文整理了所有包含圖書館建設的文化領域PPP項目（見表1），共計30個，其項目數量在PPP總項目數中的占比為0.32%，在文化領域PPP項目中的占比為14.9%。30個包含圖書館建設PPP項目總投資額為22.92億元，在總PPP項目投資額中的占比為0.0155%，在文化領域PPP項目中占比為1.2%。由此可見，公共圖書館PPP項目無論在總PPP項目中亦或文化領域PPP項目中均存在項目數量少，投資額低的現狀。

（二）公共圖書館項目合作期限較短，落地率低

根據《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）規定，PPP項目“原則上不低于10年”，《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》中規定PPP的合作期限“最長不超過30年”，因此，PPP項目合作期限大多在10—30年之間。30個公共圖書館PPP項目中，有13個項目合作期限為15年，有8個項目合作期限為20年，有6個項目合作期限為10年，合作期限為25年或30年的項目共計3個。項目合作期限大多集中在10—20年之間，與交通運輸、能源或市政施設等合作期限為30年的項目相比，公共圖書館項目多為中短期合作。與此同時，據財政部2020年6月數據顯示，PPP項目落地率為68%，文化領域PPP項目落地項目116個，在同類項目中落地率為57.7%，在總項目數中的比重為1.8%;處于執行階段的公共圖書館PPP項目共計16個，在同類項目中落地率為53.3%。可見，公共圖書館PPP項目落地率不僅遠低于68%的PPP項目總體落地水平，與文化領域PPP落地率也有一定差距，這表明公共圖書館項目大多處于項目前期階段，社會資本方仍未真正參與和執行PPP項目。

（三）公共圖書館項目運作模式單一，BOT模式占據主導

PPP模式是一個模式群的統稱，可細分為BOT、TOT、BOOT、BOO、DBFO、PUOT、LUOT、ROT等類型。在30個公共圖書館PPP項目中，采用BOT模式的項目有25個，占比高達83.3%，可見，在該類項目中BOT模式為最常用模式。該模式受到項目參與方青睞的原因主要有：首先，該模式下新建場館可提高公共服務供給率，滿足日益增長的公眾服務需求;其次，場館建設—運營一體化可促使社會資本方關注項目建設質量，保障設備使用年限，提高公共服務質量水平;再次，社會資本方對場館設施的新建和運營進行捆綁負責，建設期所獲利潤可彌補運營期間經營效益不足的問題;最后，財政補貼和有限追索權可保障社會資本方在項目中承擔有限責任，同時獲得穩定收益，滿足社會資本方“低風險，高收益”的需求，激發其參與積極性。

（四）公共圖書館項目付費模式固化，政府依賴型為主

PPP模式付費模式主要分為使用者付費、政府付費和可行性缺口補助三種模式。在30個公共圖書館項目中，有6個項目為政府付費，占比為20%;有24個項目為可行性缺口補助付費模式，占比為80%，表明PPP模式已開始發揮其為公共部門緩解財政資金的作用;無項目采用使用者付費模式，這與公共圖書館項目公益性較強的項目性質密切相關。雖然PPP模式的引入可緩解財政壓力，但就目前而言，30個公共圖書館項目所采用的兩種付費模式均需要政府通過財政撥款以彌補項目收益不足的問題，表明現階段公共圖書館項目付費模式仍以政府依賴型為主，PPP模式在公共圖書館項目的應用還不成熟。政府可通過將周邊盈利性較強的項目與公共圖書館項目打包交付給社方，以增強項目整體盈利性，同時實現社方逐利要求和緩解財政壓力雙重目標。

二、PPP模式引入公共圖書館現存問題

隨著我國公民對于精神文明需求的不斷加大，公共圖書館的供給需求不斷上升。公共圖書館運營模式由政府“壟斷”型向市場參與型轉變;運行資金由財政支持型向資本匯集型轉變;服務模式由單一圖書供給型向外沿服務擴展型轉變。這些模式的改變極大的擴展了公共圖書館的服務性能。但目前，通過對公共圖書館PPP項目現狀分析可知，公共圖書館PPP項目發展仍存在一些問題。

（一）企業參與積極性低

公共圖書館PPP項目的順利實施離不開政府和社會資本兩個參與方。然而，由于我國關于PPP模式的相關法律法規建設仍處于完善階段，加之公眾對于PPP模式的熟識度和認可度較低，導致企業對于該模式在公共圖書館項目中的應用以及利潤收益持觀望態度。與此同時，為保障公共圖書館PPP項目資金充足，政府選擇大型國有企業進行合作的偏好明顯，這為私人資本和個體企業設置了天然的參與壁壘，打擊了中小企業的參與積極性。最后，在PPP模式中政府具有參與者和監督者兩重角色，在項目實施中占據主導地位，合作契約關系對于政府方的自覺履約要求較高，不平等的合作地位常常使企業處于被動參與的狀態，違背了雙方平等自愿、互利共贏的合作基礎，因而降低了社會資本方的參與積極性。

（二）項目合作存續性差

由表1統計數據可知，30個公共圖書館PPP項目中，有13個項目合作期限為15年，有8個項目合作期限為20年，有6個項目合作期限為10年，合作期限為25年或30年的項目共計3個，合作期限占比分別為43.3%、26.7%、20%以及10%。合作期限為15年以下的項目在公共圖書館PPP項目中的占比為63.3%，合作期限為25—30年的項目占比僅為10%，由此可見公共圖書館項目的合作期限相較其他PPP項目類型合作期限較短。與此同時，截止2020年8月，據財政部政府和社會資本合作平臺公布的數據來看，由于項目執行未達到平臺要求被清逐出庫的PPP項目共724個，其中文化類項目17個，公共圖書館項目3個。就目前而言，公共圖書館項目仍未出現合作期滿續約經營的案例，一方面由于圖書類項目盈利性低、更新換代快所致，另一方面也表明PPP模式在公共圖書館項目中的應用處于起步階段，模式應用還不成熟，致使公共圖書館項目存續性較差。

（三）合作機制健全度低

良好的合作機制是項目有序持久運營的基礎。然而，就目前30個公共圖書館PPP項目而言，有83.3%的項目采用BOT模式，說明該模式受到了大多數參與方的青睞。在該模式下，一方面要求企業方具有較強的項目管理能力和服務供給能力，另一方面要求政府方具有較強的監督能力和激勵能力，這些能力往往在合同中難以量化，導致合作機制存在較大彈性。與此同時，風險分擔機制和利益分享機制常常成為合作雙方爭議的焦點，雖然財金〔2014〕113號文件提出要綜合考慮雙方各項能力，按照風險分配優化、風險收益對等的原則進行合作，但由于項目差異的存在，風險分擔和收益分享依然無法達成共識，因而成為了雙方合作的博弈點和健全合作機制的重要突破點。

（四）財政支付依賴度高

公共圖書館PPP模式的良好應用可緩減財政支出壓力并提供多樣化圖書供給服務。然而，在目前的30個公共圖書館PPP項目中，沒有項目采用使用者付費模式，說明該類項目盈利性低，單純依靠經營收益難以維持項目運營，政府財政補助是該類項目持續經營的必要經濟來源。因此，30個公共圖書館PPP項目全部采用了政府付費模式和可行性缺口補助付費模式。這兩種模式的應用對于財政補助的要求較高，尤其是政府付費模式，財政支持是其唯一收益來源，項目的運營完全依賴于政府撥款。可行性缺口補助付費模式項目中，雖然政府可依據項目運營績效按合同規定進行相應補助，但仍存在商家追求利益最大化的道德風險行為。綜合上述來看，目前公共圖書館項目對于財政支付依賴度仍處于較高水平。

三、PPP模式在公共圖書館中的應用探析

（一）BOT模式下的公共圖書館

1.實踐應用。BOT模式是PPP模式下合作期限為10—30年不等的一種常見合作類型，由于該模式下政府按照運營績效進行少量的項目補助，因此，該模式適合具有一定盈利能力及需有穩定現金流的新建項目。浙江省麗水市圖書館新館建設項目采用BOT模式，包含建設、經營、轉讓三個階段（見圖1）。建設期主要由中天建設集團有限公司獨自設立麗水文創建設發展有限公司并由其負責項目的建設、運營、移交等工作。通過向金融機構貸款、以項目做擔保等方式籌措資金，并由監管機構對項目的建設進行嚴格的監督和管理。進入運營期后，麗水文創建設發展有限公司對麗水市圖書館進行運營管理并向使用者收取費用，麗水市財政局根據項目公司績效評估情況對其進行可行性缺口補助，以保障項目順利進行。當合作期滿15年后，將按照合同約定將項目設施和相關權益全部無償移交給政府方。

2.優勢分析。BOT模式應用于該項目中對于政府、企業及公眾均有較為明顯的優勢。于企業而言，該項目中包含茶水、借閱等配套服務收費及停車收費，具有一定的項目收益，符合企業的逐利目標;于公共部門而言，政府只需進行可行性缺口補助，大大降低了財政支出;于公眾而言，使用者獲得了更加高效和高質的服務。三方合力，各取所需，公共圖書館供給服務效率得到提升。

（二）TOT模式下的公共圖書館

1.實踐應用。為減少館與館之間、信息與資源之間的相互博弈、提高合作力度和資源利用率，集“兩館一中心”于一體的庫爾勒市民服務中心、圖書館、科技館PPP項目采用TOT模式進行開發和運營。該項目在TOT模式中的具體運作大致分為移交—運營—移交三個階段（見圖2）。在項目移交階段，庫爾勒國泰國有資產投資管理有限公司通過與庫爾勒市住房和城鄉建設局簽訂特許經營協議，獲得原有項目經營權，實現公共部門向投資方進行項目經營權的轉移。在項目運營階段，庫爾勒國泰國有資產投資管理有限公司利用其豐富的市場經驗和嫻熟的營銷策略開始進行公益性和獲利性兩種運營模式。當經營期滿21年后，按照合同規定，庫爾勒國泰國有資產投資管理有限公司將項目經營權歸還給庫爾勒市人民政府，完成閉環式的發展。

2.優勢分析。從模式角度分析，TOT模式與BOT模式相比，該模式省略了建設期，即可以盤活存量項目，將項目進行重新整合和開發，挖掘項目潛力并使項目快速進入運營階段，有效避免建設期可能存在的問題。從利益相關者角度分析，政府和企業分別通過項目達成了提供圖書館相關服務和獲得經營利潤的目標，公眾則可以享受到市民服務中心、圖書館、科技館多館集聚的一體化高質量服務，實現多方共贏。

四、PPP模式引入公共圖書館發展策略

（一）增強項目吸引力，提高企業參與度

公共圖書館PPP項目的公共性特征注定其對社會資本的吸引力不足。首先，公共圖書館PPP項目的根本目標是為公眾提供優質、多樣的服務，其肩負的普遍教育功能限制了盈利模式在公共圖書館項目中的應用，故只能依靠政府付費和可行性缺口補助方式進行成本回收和利益獲取。對于逐利性極強的社會資本而言，資金的回收期長以及機會成本的流失成為其參與積極性低的主要原因。其次，公共圖書館項目與其他領域PPP項目相比周期短、規模小，利潤率低，難以吸引資金雄厚、實力強大的社會資本。最后，公共圖書館項目收益較為平穩，社會資本對于項目的參與性和創新性較低，難以激發企業的管理優勢和技術優勢。因此，要提高企業的參與度，增強項目盈利性、擴大項目規模、引入激勵機制成為重要路徑。為此，可將公共圖書館與周邊盈利性項目進行“打包”、“捆綁”經營，利用盈利項目彌補公共圖書館收益不足的現狀，以增強項目整體盈利能力。與此同時，公共圖書館項目與外延服務項目合并經營，在利益驅動下，可激勵企業進行管理模式創新，進而提高項目收益，增強項目吸引力，激發企業參與積極性。

（二）完善法律法規，培育專門人才

完善的法律法規是PPP模式在公共圖書館領域發展的重要先行保障。我國雖然已出臺了《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿）和《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》（國辦發〔2015〕37號）兩部PPP領域的征求意見法律和規范性指導意見，財政部及相關部委也先后發布了文財務發〔2011〕5號、文公共發〔2013〕8號、財金〔2014〕76號、國辦發〔2015〕42號、財金〔2016〕90號等文件為PPP模式在我國的發展創造利好環境，但由于種種原因，PPP模式在公共圖書館領域的應用仍處于摸索階段。因此，作為公共圖書館的主管部門文化和旅游部應針對公共圖書館領域的特殊性，制定相應的規范政策和操作指南，使公共圖書館PPP項目有據可循、有策可依，為項目合法存續提供法律保障。與此同時，由于公共圖書館PPP項目涉及法律、財務、管理等眾多領域，而公共圖書館領域極度缺乏PPP專業綜合人才，因此，可由圖書館協會定期舉辦培訓會，促進復合型人才的培養，使公共圖書館PPP項目經營專業化，管理規范化，存續穩定化，進而促進PPP模式下公共圖書館健康繁榮發展。

（三）明確責任主體，創新運行模式

公共圖書館PPP項目主體眾多，政府、社會資本、讀者等利益相關方對于圖書館的發展均承擔相應責任。就政府而言，監督者和參與者的雙重身份應進行明確區分，切忌將監督者身份過度夸大造成參與方雙方地位不平等;就企業而言，應利用技術優勢和管理優勢對圖書館進行靈活經營，為讀者提供舒適的閱讀環境和優質的服務體驗;就讀者而言，在享受高效服務的同時可針對館內不足提供相關改進建議，以促進圖書館服務多樣化、精準化、高效化。與此同時，除得到參與方普遍認可的BOT模式外，為使PPP模式在公共圖書館中的應用更為靈活，可根據PPP模式的B（Build，建造）、O（Operate，運營）、T（Transfer，移交）、R（Rehabilitate，重構）、L（lease，租賃）、P（Purchase購買）等眾多子環節進行重構，根據公共圖書館PPP項目自身特點進行模式創新，為公共圖書館的發展提供更為多樣的模式。

（四）加強政策宣傳，完善付費機制

PPP模式利好政策和相關法律的出臺為PPP模式的發展提供了政策法律溫床，因此，應大力宣傳相關政策和法律，使社會資本對PPP模式的合作模式、運作方式、盈利模式等有初步了解，通過利好政策和相關法律制度的保障吸引其參與到公共圖書館PPP項目中，還可將“三味書咖”、緣創咖啡館等國內較為成功的圖書館PPP項目案例進行宣傳，使社會資本和公眾更為直接的了解PPP模式的優勢，營造良好的氛圍和環境。與此同時，可將社會資本參與公共圖書館建設運營的優勢向公眾進行宣傳，明確“個性化服務用者付費”、“基礎服務免費開放”的服務模式，公開績效評估機制下的可行性缺口補助標準，完善公共圖書館PPP項目付費機制的同時打消公眾對于私人資本參與公共事業的排斥心理，減小PPP模式在公共圖書館領域的實施阻力。

參考文獻：

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[3]鄧銀花.公共圖書館的PPP項目建設探討[J].圖書館論壇，2020，40（08）：155-162.

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[5]王培培，吳瑞麗.PPP模式應用于公共圖書館服務體系建設研究[J].圖書情報知識，2016（04）：12-17.

[6]傅寶珍.基于PPP模式的地鐵圖書館建設探析[J].圖書館工作與研究，2018（08）：89-95.

[7]鄒香菊.PPP助力公共圖書館創新發展應用研究[J].內蒙古科技與經濟，2018（24）：137-139.

[8]國家統計局.年度數據[DB/OL].https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=E0103，2020.

（王潔，長安大學人文學院）