基于生態承載力的領導干部 自然資源資產離任審計責任認定

馮穎 馮均科 劉鵬偉

【摘要】如何客觀公正、實事求是地評價領導干部履行自然資源資產管理與生態環境保護責任是離任審計中的重點。 引入資源經濟學相關概念， 采用生態承載力概念構建領導干部自然資源資產離任責任認定分析框架并確定責任認定思路， 比較生態足跡與生態承載力的大小， 從而得出生態盈虧狀態。 如果領導干部任職區域生態盈余， 就可認定領導干部自然資源環境保護責任履行得好、較好或一般; 反之， 如果區域生態虧損， 就可認定領導干部自然資源環境保護責任履行得較差、差或很差; 生態平衡是領導干部自然資源環境保護責任解除或追究的臨界點， 具有離任審計履行責任的預警功能。

【關鍵詞】領導干部;自然資源資產;離任審計;生態承載力;責任認定

【中圖分類號】 F239.4? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）09-0113-5

一、引言

中共中央、國務院2017年印發的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》（簡稱《試行規定》）明確指出， 審計機關應當客觀評價被審計領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況。 審計人員用系統方法確定并量化認定領導干部自然資源和生態環境管理業績水平及其對管理中所存在問題應承擔的責任， 是解除或追究其自然資源環境保護責任的關鍵。 然而， 由于受到區域資源稟賦、生態約束、歷史問題、外部環境等多方面影響， 實踐中審計具體內容各有側重且審計事項涉及廣泛， 傳統方法下的審計工作難以量化評價并認定領導干部履行責任的情況， 且難以形成總體的、全面的審計評價意見。 現有文獻多從理論上探討領導干部自然資源資產離任審計責任認定的重要性、責任認定存在的問題及如何解決責任認定中生態資源環境問題的外部性[1] 、生態資源環境問題的潛伏性和滯后性[2] ， 但對責任量化方法、責任量化標準以及如何克服外部性等問題的研究較為缺乏。

某地區能否實現可持續發展受制于當地自然資源稟賦特點及生態環境基礎條件， 可見， 開發利用自然資源以及改變生態環境不得超過某個閾值， 這個閾值表現為生態承載力。 一旦超過生態承載閾值， 將引起自然資源的衰竭、生態環境的惡化， 從高級別生態系統降為低級別生態系統， 甚至危及人類社會的生存和發展。 因而， 本研究將引入資源經濟學相關概念， 構造生態承載力模型， 準確測算領導干部不同時期任職區域的生態盈虧程度及生態承載力指數。 同時， 結合2015年頒發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（簡稱《責任追究辦法》）、2017年頒發的《試行規定》、2019年頒發的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（簡稱《經濟責任審計規定》）等文件， 為領導干部自然資源環境保護責任提供量化依據從而認定其履責水平。 除此之外， 引入空間計量模型探究領導干部自然資源環境保護責任動態變化的驅動原因， 從而排除或認定領導干部自然資源資產離任審計中資源環境問題的外部影響因素。

二、文獻綜述

（一）領導干部自然資源資產離任審計的責任認定

當前， 探討領導干部自然資源資產離任審計責任認定的文獻較為缺乏。 陳波[3] 等討論了領導干部自然資源環境保護責任審計認定的重要性。 唐玲嫣[4] 、薛芬和李欣[1] 、周曦[5] 提出了領導干部自然資源環境保護責任審計認定范圍的問題觀， 李思瑩[6] 則傾向于業績問題觀。 于文波[7] 、錢水祥[8] 等總結了領導干部自然資源環境保護責任審計認定方法及認定中存在的困難， 提出客觀公正地認定領導干部的資源環境業績需考慮到資源環境問題的潛伏性、時滯性、外部性等特征。 郭鵬飛[9] 提出建立審計重點事項清單以確定領導干部自然資源資產離任審計的審計重點。 李思瑩[6] 就責任認定中的問題提出開拓審計思維方式、撰寫責任認定報告、構建聯審反饋機制、完善信息共享平臺等措施。 華寶華[10] 認為在充分考慮街鎮及其黨政領導干部“特殊性”的前提下， 厘清街鎮領導干部應承擔的責任， 隨后剖析存在的問題與承擔責任的相關性， 最后準確把握問責與評價之間的平衡關系。

上述文獻強調了自然資源環境保護責任認定在領導干部自然資源資產離任審計中的重要性， 由于審計中存在諸多困難， 使得責任認定缺乏量化標準及解決方法。 《責任追究辦法》第五條之情形三明確指出， 違反生態主體功能定位、突破自然資源與生態環境生態紅線或者城鎮開發邊界， 忽視區域資源承載能力進行盲目決策而導致嚴重后果， 屬于追究相關地方黨委和政府主要領導成員的責任情況之一。 可見， 資源承載能力能夠作為自然資源與環境保護責任的認定標準。

（二）生態承載力概念

當下尚未形成統一的生態承載力概念表述。 國外學者多從種群生態學角度切入， 認為生態承載力是在特定時期內生態系統所能容納的最大種群數量。 國內學者從20世紀90年代初展開研究， 楊賢智[11] 提出生態環境承載力是生態系統的客觀屬性， 表現為生態系統承受外部干擾的能力。 王家驥等[12] 提出生態承載力客觀反映了生態系統的調節能力， 不同等級生態系統具有自我維系與自我平衡的功能。 高吉喜[13] 將生態承載力界定為生態系統的自我維持能力、自我調節能力、資源與環境子系統支撐社會經濟活動及人類社會發展的能力等。 趙東升等[14] 認為生態承載力反映了自然資源、生態環境、社會經濟所形成的復合生態系統的承載能力與承載對象壓力水平。 魏曉旭和顏長珍[15] 提出生態承載力是生態系統對外界活動干擾的承受能力， 特別是人類活動。 根據以上研究， 本文所述的生態承載力表現為特定時間、特定生態系統所具備的自我維持及調節能力， 以及自然資源與生態環境為維持一定社會經濟規模所具備的支持能力。

綜上所述， 生態承載力是生態容量的體現， 人類社會要穩定地持續發展必須在生態容量以內活動。 鑒于此， 本研究構建生態承載力分析框架， 并將其運用到領導干部自然資源資產離任審計的責任認定中， 為量化領導干部自然資源環境保護責任履行水平及追責強度提供參考方法及思路。

三、領導干部自然資源資產離任審計責任認定的生態承載力分析框架構建

（一）生態承載力運用的理論基礎

《試行規定》第一條、第七條規定及審計署負責人的解讀指出， 開展領導干部自然資源資產離任審計的最終目標在于： 促使領導干部形成正確的政績觀、發展觀， 正確履行自然資源環境保護責任， 推進完善生態文明制度體系建設， 提高社會主義生態文明建設水平。 其直接目標在于： 探索并揭示自然資源環境保護存在的突出問題， 從而推動審計整改與審計成果應用。 并且， 第十七條明確提出要對領導干部自然資源環境保護責任進行客觀公正、實事求是的評價。 因此， 對領導干部自然資源環境保護責任的認定迫在眉睫， 是客觀開展審計評價、衡量最終目標和直接目標是否實現的前提條件。

《試行規定》還指出了開展領導干部自然資源資產離任審計的重點關注事項及七項審計主要內容。 由此可見， 領導干部自然資源環境保護責任認定涉及的內容較為復雜和廣泛， 傳統的審計方法無法給出總體履責評價， 采用生態承載力概念從專業技術角度定量評估自然資源環境保護水平， 量化的測算結果可直接作為領導干部自然資源環境保護責任認定的依據。

（二）生態承載力運用的實踐基礎

生態承載力已被廣泛應用于各區域的生態安全評價、生態經濟的協調發展評價以及可持續發展評價中。 如： 陳曉杰等[16] 采用三維生態足跡模型以及基尼系數法研究發現， 武漢城市圈人均生態足跡呈先增后減的變化趨勢， 而人均生態承載力相對穩定， 武漢城市圈整體處于生態赤字狀態。 張文彬等[17] 借鑒生態足跡分析思路結合脫鉤模型指出， 我國生態承載力整體水平不高并具有顯著的區域差異， 各省份均應根據自身生態承載力的具體狀況采取有針對性的政策措施。 蘇子龍等[18] 通過改進三維生態足跡模型研究發現， 安徽省的土地處于超載狀態， 應采取控制碳排放、提高土地單位面積產量、調整土地利用結構等措施提升土地承載力。 李鵬輝等[19] 運用改進三維生態足跡模型研究發現， 新疆天山北麓綠洲的整體生態環境處于不可持續的發展狀況， 生態占用面積和生態足跡廣度擴大， 生態安全受到嚴重威脅; 岳東霞等[20] 對疏勒河流域近20年來的生態承載力和生態需水進行測算， 研究結果表明兩者在時空上均顯著正相關， 從而為該流域生態水資源量的科學配置提供了科學決策依據。

綜上所述， 生態承載力是描述地區發展受自然資源約束的重要監測手段， 是衡量區域可持續發展能力的重要判斷依據。 當前， 生態承載力雖尚未推廣到領導干部自然資源資產離任審計的責任認定中， 但對生態承載力的持續監測有助于判斷區域資源開發利用水平和生態環境閾值， 因而可作為自然資源環境保護責任的認定依據。

（三）生態承載力分析模型

生態承載力的計算方法主要分為狀態空間法和生態經濟法兩大類。 其中， 國內外在分析生態承載力時偏好生態經濟學方法， 以生態足跡法和能值分析法最具有代表性。 其中， 生態足跡作為衡量人類社會消費和生態系統可承載能力之間關系的模型， 是目前應用最廣泛的方法。 本研究將引入該概念構造領導干部自然資源資產離任審計責任認定的分析思路。

1. 生態足跡。 能夠維系一定人口的資源消費、容納人類所排放廢棄物的具有生物生產力的土地面積之和即為生態足跡。 其核算基于兩點假設： 人類可以估算出所消費的大部分資源以及所排放的廢棄物數量、可以計算出維系人類的資源消費及消納廢棄物的土地面積。 計算公式如下：

EF=N×ef=N×? ? rj×Ai=N×? ? rj×（ci/pi） （1）

式中： EF表示區域生態足跡; N表示區域人口數量; ef表示人均生態足跡; Ai表示第i種消費所折合的人均土地面積; ci表示第i種項目的人均消費量; pi表示第i種消費的平均生產水平; rj為第j種土地類型的均衡因子。

2. 生態承載力。 將生態足跡同區域生物生產土地面積進行比較， 即可判斷出該區域人類生產消費活動是否處于生態系統的承載力范圍內。 為保護生物多樣性， 生態供給中需要扣除12%的生物多樣性面積。 計算公式如下：

EC=N×ec=N×? ? Aj×rj×yj （2）

式中： EC表示區域生態承載力; N表示區域人口數量; ec表示人均生態承載力; Aj表示人均生物生產面積; rj表示第j種土地類型的均衡因子; yj表示第j種土地類型的產量因子。

3. 生態盈虧。 比較區域生態足跡與生態承載力的大小， 所得結果的正負分別表示區域生態盈余或生態赤字狀況。 計算如下：

ED=EC-EF （3）

式中： ED>0表示生態盈余， 即該區域生態系統可滿足當地生產、生活的需要; ED<0表示生態赤字， 即該區域生態系統不能滿足當地生產、生活的需要。

4. 生態承載力指數。 將生態承載力與生態足跡進行相對值計算， 得到生態承載力指數如下：

Iij=EFij/ECij （4）

式中： Iij為第i地區第j年生態承載力指數。 當I<1時， 該區域處于生態盈余狀態; 當I=1時， 該區域處于絕對平衡狀態; 當I>1時， 該區域處于生態超載狀態。

為量化分析并判定區域生態承載狀態差異， 本文根據封志明等[21] 的研究， 將生態承載指數劃分為6個區間， 據此對應6種生態承載狀態以作為領導干部自然資源資產離任審計的責任認定依據， 如表1所示。

（四）生態承載力分析數據來源

通常來說， 在傳統的審計工作方式下， 生態承載力計算所需的區域土地利用類型數據資料， 需要向自然資源規劃、生態環境、林草、交通、水利、建設、民政等不同部門取證。 但由于單一來源數據難以自證其誤、不同部門的數據類型和格式難以直觀比較、自然資源資產人工勘測難度較高、疑點區域面積原時間點狀態無法還原， 需借助一定技術手段進行離任審計的取證工作。 《試行規定》要求各級政府相關部門加強聯動， 盡快建立并向審計機關開放自然資源資產數據共享平臺。 《經濟責任審計規定》也提出有關部門和單位應及時支持并提供有關資料和信息。 因此， 在開展領導干部自然資源資產離任審計責任認定時， 區域土地利用類型數據可來源于地理國情監測云平臺Landsat衛星遙感影像的數據， 分辨率為30m; 其他統計數據如區域常住人口、GDP、人均消費價值等數據來源于相關部門或區域統計年鑒及相關統計資料; 土地類型的均衡因子及產量因子可取自學界較能達成共識的文獻。

另外， 生態承載力計算框架下的專業技術指標還可滿足《試行規定》中審計內容的部分需要， 但并不能取代正常的離任審計工作。 如采用遙感影像數據， 可以得到一定時期客觀真實的耕地、林地、水域、草地、濕地等土地類型面積， 但還需緊密結合《試行規定》的內容和常規審計方法， 共同判定如礦產資源是否真實可靠、是否存在違規改變土地利用類型、是否違規占用耕地林地、退耕還林實施面積及成效、水資源開發利用狀況及污染排放、海洋自然沿岸保有量、土地規劃指標完成情況、國有資產的安全性問題等。 可見， 在領導干部自然資源資產離任審計責任認定中， 需將專業技術測算指標與傳統審計指標、定量分析方法與定性分析方法結合起來使用。

四、領導干部自然資源資產離任審計中的責任認定思路

領導干部自然資源資產離任審計屬于我國審計制度和工作的創新， 在國外相關研究領域尚屬空白。 將生態承載力分析結果作為領導干部自然資源環境保護責任的認定依據具有一定的創新性和可行性。 領導干部自然資源環境保護的基本目標是保持當地自然資源資產的合理開發利用及存量水平、維護生態環境的約束目標， 進而確保自然資源的可持續利用、改善自然資源資產的配置效率、優化生態環境水平。 對領導干部任職期間生態承載力絕對值進行計算， 可明確該區域當年生態盈虧狀態， 清晰把握自然資源資產和生態環境水平的變化; 對領導干部任職期間生態承載力指數進行計算， 可明確該區域當年生態盈虧的程度， 并能夠克服由于自然資源稟賦的異質性、區域生態承載力期初水平即上任領導干部遺留問題可能帶來的影響， 對其責任的認定和解除更為客觀、公正。 因此， 采用生態承載力對領導干部自然資源環境保護責任進行判定， 首先， 根據生態承載力的計算解除或認定領導干部自然資源環境保護責任; 其次， 根據生態承載力指數的計算判定領導干部自然資源環境保護責任認定的嚴重程度。 認定思路如下：

第一， 當生態盈虧值ED=0或生態承載力指數I=1時， 表明該區域當年實現生態平衡。 領導干部自然資源環境保護的基本責任便是達到生態平衡， 據此可解除其責任， 但應提出責任預警。

第二， 當生態盈虧值ED>0或生態承載力指數I<1時， 表明該區域當年呈現生態盈余。 可見， 領導干部履行自然資源環境保護責任較好， I值越小則表明履責越好（見表1）， 據此可解除其責任。 此外， 生態承載狀態有助于領導干部更好地處理經濟發展與生態環境之間的關系， 如在生態供給的范圍內適度加快綠色經濟發展， 破除“資源詛咒”。

第三， 當生態盈虧值ED<0或生態承載力指數I>1時， 表明該區域當年呈現生態虧損。 可見， 應追究領導干部自然資源環境保護責任， 責任認定程度依據生態承載狀態而定。 I值越大表明自然資源環境保護問題越嚴重， 責任認定強度越大（見表1）。 此情形下， 有以下兩點值得注意：

（1）在認定領導干部自然資源環境保護責任時應考慮到是否存在歷史遺留問題。 因此， 在領導干部接任該區域時， 應梳理區域資源環境的“家底”， 計算該區域的基準生態承載狀態。 在以后年份均與該基準水平進行比較， 對存在生態“欠賬”導致生態承載虧損時， 若領導干部持續改善當地生態承載狀態， 則認定為領導干部自然資源環境保護責任履行水平較高， 應解除領導干部的自然資源環境保護責任。

（2）在認定領導干部自然資源環境保護責任時應考慮到資源環境的外部性因素， 如流域污染、空氣污染的溢出效應， 即本區域環境問題可能受到周邊區域、流域的影響。 為解決這一問題， 需要對區域生態承載力動態演化進行分析， 從而發現影響其動態演化的因素。 具體來說， 首先， 引入全局Moran's I指數判定生態承載力指數較高或較低是否存在空間相關性; 其次， 引入局部Moran's I指數分析哪些區域存在生態承載力指數較高或較低時的空間聚集現象; 最后， 構建以生態承載力指數為被解釋變量， 生態服務價值變量、生態足跡價值變量等為解釋變量的空間計量模型， 用于判定生態承載力指數的影響因素及其產生的直接效應、間接效應以及總效應。 根據以上計算， 可判定生態承載力指數下降或生態虧損是否受到了周邊區域溢出效應的影響， 從而為領導干部改善區域生態虧損提供政策啟示。

五、結論及討論

領導干部自然資源環境保護責任認定是客觀、公正評價其自然資源資產離任審計責任履行情況的依據， 也是審計結果運用的前提。 本文引入資源經濟學的相關概念， 構建領導干部自然資源資產離任審計的生態承載力分析框架， 為解除或追究領導干部自然資源環境保護責任提供了科學依據。 研究發現： ①生態承載力的大小既為確定領導干部自然資源資產離任審計責任的嚴重程度和追責強度提供了依據， 也為領導干部實現經濟發展和生態環境保護的“雙贏”提供了依據。 ②對領導干部任職初期進行生態承載力基數的確認， 可排除由于歷史遺留因素和資源環境稟賦影響帶來的領導干部自然資源資產離任審計責任影響。 ③引入空間計量模型， 可排除資源環境問題的外部性因素。

值得注意的是， 采用生態承載力方法可對領導干部自然資源資產離任審計責任履行進行總體評價， 但履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況的主要業績、審計發現的主要問題和審計建議等審計報告的形成還需要結合具體審計內容進行驗證。 舉例來說， 在采用生態承載力方法判定領導干部自然資源資產離任審計責任履行“較差”時， 可進一步根據具體審計過程中如是否存在人為因素造成生態環境破壞、相關自然資源環境保護資金的使用情況、自然資源資產的有序開發等問題進行審計查證， 從而為審計評價結果提供充分的審計證據支持， 為審計結果的整改落實提供依據。

可見， 本文所述方法將為內容廣泛的領導干部自然資源資產離任審計提供總結性和一般性評價， 為該項審計工作提供部分客觀真實的證據， 與現行《試行規定》的審計重點與內容不違背也不能互相取代， 還需結合使用情況互相驗證。 本研究的開展一方面為認定領導干部自然資源資產離任審計責任提供了判定標準， 另一方面為判斷責任履行的程度提供了科學的量化依據。 因篇幅限制， 本文對領導干部自然資源資產離任審計的責任履行計算實例尚未進行列示， 將在未來研究中進一步討論。

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